海南省人民檢察院第二分院課題組

海南省人民檢察院第二分院，海南 儋州 571700

當今世界，發(fā)展綠色經(jīng)濟已經(jīng)成為一個重要趨勢。進入工業(yè)社會后，人們在享受經(jīng)濟增長帶來好處的同時，也不得不面對日益突出的資源環(huán)境問題。由于人類無節(jié)制的亂砍濫伐，致使天然林面積銳減。天然林的過濾凈化作用逐步減弱，加劇了生態(tài)危機。隨著生態(tài)的惡化，青山綠水，藍天白云已經(jīng)變成了一種奢侈。

一、問題的提出

課題組成員在對轄區(qū)院上報的職務(wù)犯罪一審判決進行同步審查的過程中，發(fā)現(xiàn)涉及“天?！惫こ痰臑^職犯罪判決以緩刑、免刑占多數(shù)，盡管相當多的案件造成的危害后果遠遠大于盜竊、詐騙等常見的侵財型犯罪，量刑明顯偏輕，甚至畸輕。原本屬于清水衙門的林業(yè)部門，隨著國家對林業(yè)的投入，林業(yè)部門腐敗案件頻發(fā)，窩案串案、“前腐后繼”等現(xiàn)象屢見不鮮，國家對林業(yè)系統(tǒng)的總體要求“嚴管林、慎用錢、質(zhì)為先”受到了嚴峻考驗。

二、“天保”工程中瀆職犯罪輕刑化基本現(xiàn)狀

海南多原始森林，筆者選取海南省檢察院某分院轄區(qū)內(nèi)從 2009年 7月 1日至 2014年 6月 30日這 5年間(以下省略此時間段)一審法院已經(jīng)判決的瀆職犯罪案件進行實證分析。

(一)“天?！惫こ讨袨^職犯罪被告人占全部瀆職犯罪的比例高

表一 瀆職犯罪案件分布情況

“天?！惫こ虨^職犯罪案件占全部瀆職犯罪的61.11%，被告人占全部瀆職犯罪被告人的68.18%。

(二)瀆職犯罪免刑、緩刑比例高

表二 瀆職犯罪案件中被告人判決情況

瀆職犯罪案件中被告人判處免刑、緩刑比例高，占全部被告人的78.79%，是判實刑被告人的3.71 倍。

(三)“天保”工程中瀆職犯罪免刑、緩刑比例畸高，高于瀆職犯罪免刑、緩刑的比例

表三 “天保”工程中瀆職犯罪案件中被告人判決情況

“天?！惫こ讨袨^職犯罪案件中被告人判處免刑、緩刑比例畸高，占全部被告人的80%，是判實刑的4 倍。

(四)護林員占“天保”工程中瀆職犯罪的被告人比例高

表四 “天?！惫こ讨袨^職犯罪案件中被告人犯罪前的身份情況

45 100 37 82.22林業(yè)站長 1 2.22林業(yè)局長 3 6.67其他 4 8.89“天?！惫こ讨械臑^職犯罪被告人護林員

(五)取保候?qū)彽确橇b押措施比例高

檢察機關(guān)在貪污賄賂案件中“重羈押輕取保”，而對瀆職犯罪案件卻大量適用取保候?qū)彽确橇b押措施。在提起公訴前，“天?！惫こ痰臑^職犯罪案件中被告人幾乎全部適用取保候?qū)彙?/p>

三、導(dǎo)致“天?！惫こ讨袨^職犯罪輕刑化的原因

(一)社會原因

1.瀆職犯罪總體上的輕型化

檢察機關(guān)費盡周折偵查、公訴的瀆職被告人最終被判免刑、緩刑的情況比比皆是。2007年，最高人民檢察院披露的一份《檢察機關(guān)立案查處事故背后瀆職犯罪情況報告》中，瀆職犯罪輕刑化問題嚴重，在已經(jīng)做出的刑事判決中，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例竟高達95.6%。①

2005年到2009年6月，被判決有罪的17671 名瀆職侵權(quán)被告人中，判處免刑的9707 名，宣告緩刑的5390 名，合計占到 85.4%。②

2014年6月12日上午，最高人民檢察院舉行新聞發(fā)布會，通報檢察機關(guān)查辦破壞生態(tài)環(huán)境犯罪案件有關(guān)情況，并發(fā)布檢察機關(guān)查辦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域犯罪典型案例。郭新春、提遼別克·吾馬爾別克玩忽職守案(典型案例之十五)中7000 余畝公益林被毀讓人觸目驚心，但二人均被法院以玩忽職守罪判處有期徒刑六個月，緩刑一年。草原和森林一直被認為是地球之肺，如此驚人的犯罪仍被判處緩刑，可見瀆職犯罪判處實刑的難度。

2.黨政領(lǐng)導(dǎo)重利輕法

一些表面上是個人所為的瀆職行為，實際上背后或系執(zhí)行上級的指示，或系基于上層領(lǐng)導(dǎo)的要求，甚至?xí)h紀要比法大，③因此，一旦案發(fā)，就會有各方勢力出面干預(yù)，客觀上會導(dǎo)致對瀆職犯罪的輕處輕判。一是，為了追求個人或部門利益，或為徇私情私利，對涉嫌犯罪的“天保”工程中瀆職案件不向司法機關(guān)移送，以罰代刑，放縱犯罪，甚至充當“保護傘”。二是，片面追求“政績工程”、“形象工程”，以犧牲資源環(huán)境和生態(tài)環(huán)境為代價。部分領(lǐng)導(dǎo)干部視“天?！绷值南嚓P(guān)規(guī)定為廢紙，甚至認為海南多的是天然林，以發(fā)展經(jīng)濟而破壞天然林。盡管國家已明令不得建設(shè)高爾夫球場④，某縣以發(fā)展旅游，上千畝的海防林被開發(fā)商建成高爾夫球場。三是，迫于上級干擾或者礙于“人情臉面”，行政執(zhí)法部門不敢依法行政，影響和削弱了對“天?！惫こ痰谋O(jiān)管職能。

3.“官本位”思想嚴重

一是，數(shù)千年的封建社會造就了“官本位”理念和官員特權(quán)傳統(tǒng)，長期以來忽視對官員越位、錯位、不到位的責任追究，缺乏嚴格的問責制度。二是，官員之間的同病相憐和“官官相護”。因為“天?！惫こ虨^職犯罪多系過失犯罪，上級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)官員更多的是給予同情和諒解，要求不要“窮追猛打”，給以“出路”。2009年，全國檢察機關(guān)立案偵查瀆職侵權(quán)犯罪案件6811 件、9053 人，與之相對應(yīng)的是，反貪污賄賂一年查處4 萬人⑤，反瀆職查處人數(shù)不足反貪1/4。被查處的“庸官”不及貪官的1/4，并非瀆職犯罪數(shù)量少，而是查處遭遇的阻力大。庸官被從輕處罰，不是因為犯罪危害小，而是外界對司法的不當干預(yù)。

4.社會認知度低

相對于要求嚴懲貪賄官員的強烈呼聲，整個社會輿論要求嚴懲“天?！惫こ虨^職犯罪嫌疑人、被告人的訴求明顯不足。一是，社會公眾對“天?！惫こ痰纳鷳B(tài)價值不了解、不理解。相當多案件被忽視、被容忍、被“諒解”，甚至有些人同情犯罪嫌疑人、被告人。如關(guān)某玩忽職守案中，在案發(fā)地人大常委會討論是否許可檢察機關(guān)對其予以逮捕時，多數(shù)的委員以當時項目系當?shù)卣猩桃Y的結(jié)果，是政府形象工程，認為關(guān)某系代人受過，只是替罪羊⑥。二是，在“天?！惫こ讨袨^職犯罪的被告人中護林員比例大，認為檢察機關(guān)“不打虎，專滅蠅”，“反貪的查的是村干部，反瀆的查的是護林員”。三是，為了保被告人的“飯碗”而判處緩刑、免刑。出于同情心理，即使是濫用職權(quán)的行為也一樣予以容忍。如麥某剛、麥某波違法發(fā)放林木采伐許可證案中，被告人麥某剛在其自行調(diào)查時已發(fā)現(xiàn)申報要采伐的林木是天然林，故意隱瞞該林木是“天?！绷郑幌蚓诸I(lǐng)導(dǎo)和省廳報告，仍要求申報單位聘請中介機構(gòu)作出非天然林的評估后，發(fā)放林木采伐許可證⑦，導(dǎo)致被濫伐林木107.07 立方米，系特大案件⑧，仍判處免刑。四是，護林員的工資不高，權(quán)利不大，責任不小，認為對護林員來說整天巡查的要求太高。

(二)立法原因

1.瀆職犯罪的法定刑偏低

罪行相適應(yīng)原則要求刑罰的輕重應(yīng)當和其社會危害性一致，社會危害性大，刑罰就重，反之則輕。然而瀆職犯罪的法定刑與其行為的社會危害性之間并非協(xié)調(diào)一致。刑法中關(guān)于瀆職的法律條文與其他犯罪相比，瀆職犯罪法定刑在整個刑罰體系中其法定刑屬設(shè)置偏低，各罪法定刑均在十年以下。即使行為人的瀆職行為給國家和社會造成了數(shù)百億的損失或者數(shù)百人的傷亡，最高也只能判處有期徒刑10年?，F(xiàn)行刑法對于“貪利型”犯罪的處罰要重于瀆職犯罪。與非職務(wù)犯罪相比，如詐騙、盜竊罪等，瀆職犯罪處罰更輕。從危害后果講，“天?！惫こ讨袨^職犯罪所造成的社會危害較之其他的瀆職犯罪更為嚴重，因為生態(tài)被破壞后很難在較短的時間內(nèi)予以恢復(fù)，因此更應(yīng)受到法律上更為嚴格的懲治。恰恰相反，現(xiàn)行刑法對“涉林”瀆職犯罪的刑罰規(guī)定過輕，與其造成的社會危害后果極不相當，表現(xiàn)出“當嚴不嚴、罰不當罪”。

2.立案標準高

貪污受賄罪的起刑點是5000 元，而相當多的瀆職罪造成的危害后果遠高于5000 元，因瀆職犯罪的立案標準偏高而不能立案。如，刑法第三百九十七條規(guī)定的國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”的具體情形為:(一)造成死亡1 人以上，或者重傷3 人以上，或者輕傷9 人以上，或者重傷2 人、輕傷3 人以上，或者重傷1 人、輕傷6 人以上的;(二)造成經(jīng)濟損失30 萬元以上的;(三)造成惡劣社會影響的;(四)其他致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形。

3.“天?！绷值膬r值不應(yīng)僅以經(jīng)濟損失界定

經(jīng)濟損失是瀆職犯罪常見的損失結(jié)果，包括直接經(jīng)濟損失和間接經(jīng)濟損失。“天?！绷值膬r值除了林木本身的價值⑨外，更應(yīng)考慮其生態(tài)價值。據(jù)相關(guān)的資料報導(dǎo)，原始的天然林比人工改造的林地涵養(yǎng)水源的功能更為強大。

2004年印度洋海嘯中，泰國拉廊紅樹林自然保護區(qū)在廣袤的紅樹林保護之下，岸邊房屋完好無損，居民生活未受到大的影響。而與它相距幾十公里、沒有紅樹林保護的地區(qū)，村莊、民宅被海嘯夷為平地，70%的居民遇難。海南島四面環(huán)海，是多臺風的島嶼，村民把海防林稱為生命林。熱帶天然林資源是海南島生態(tài)屏障的最重要組成部分。海南省天然林是全國唯一的面積最大的熱帶天然林資源，是保障海南島生態(tài)安全的主力軍，是國際旅游島建設(shè)、生態(tài)省建設(shè)的基石。海南島天然林同時也是重要農(nóng)作物的野生近緣物種的基因庫，熱帶天然林為大型動物的棲息和生存提供了必不可少的空間。海南島熱帶林為區(qū)域環(huán)境的改善提供了重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。天然林所具備的良好的群落結(jié)構(gòu)和豐富的生物多樣性也可以有效地防止生物入侵。⑩

(三)司法原因

1.檢察機關(guān)原因

一是，打擊不力，難以服眾。部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部敢于冒犯罪的風險對“天?！惫こ滔率?，要么是為了自己的利益，要么是為了所謂的上面的安排，不得不出手。“反貪的查的是村干部，反瀆的查的是護林員”，對“有天線的”檢察機關(guān)不敢查，不能查。目前沒有查出“天?！惫こ讨袨^職犯罪背后的“老虎”，難以服眾。二是，內(nèi)部重配合，輕制約?！疤毂！惫こ讨袨^職犯罪所涉及的罪名雖不多，但領(lǐng)域較廣，不僅涉及民事、刑事、行政等多領(lǐng)域的規(guī)范，還涉及植物學(xué)的專門性的知識，專業(yè)化程度要求較高。此類的案件的偵破普遍面臨著“線索發(fā)現(xiàn)難、立案難、查處難、阻力大”的難題。案件從提請初查、立案、偵查終結(jié)到提起公訴都由檢察機關(guān)獨家進行，上級偵監(jiān)部門、本院公訴部門對證據(jù)認定和法律適用上難以從嚴把關(guān)，導(dǎo)致案件質(zhì)量不高。在無奈的情況下，只要法院作出有罪判決，即使宣告緩、免刑也認為達到目的了。三是，深挖犯罪能力不足。生態(tài)環(huán)境遭到破壞的背后，往往隱藏著巨大的利益鏈條，成為滋生職務(wù)犯罪的溫床。盡管一直喊著科技強檢，但科技強檢只是一紙空文，依靠科技的力量來偵破瀆職犯罪案件目前仍為零。四是，對審判機關(guān)監(jiān)督力度不夠。在某案系特大案件，仍判處免刑的情況下，依然難支持抗訴。

2.審判機關(guān)原因

一是，部分法官對生態(tài)文明認識不夠，未能從黨和國家的工作大局出發(fā)認識“天?！惫こ讨袨^職犯罪的社會危害性，導(dǎo)致對犯罪分子從輕處理?！疤毂！惫こ讨袨^職犯罪的被告人中護林員比例大，認為檢察機關(guān)“不打虎，專滅蠅”，心理上偏袒被告人。二是，法院的自由裁量權(quán)大，法官自由裁量權(quán)缺乏監(jiān)督和約束?！疤毂！惫こ讨袨^職犯罪的罪名都涉及到法官自由裁量權(quán)問題。只要有正當?shù)睦碛桑灰獩]有突破法定的量刑幅度，無論是判處量刑幅度內(nèi)的最高刑還是最低刑，法官的量刑行為就不能說有錯。對被告人自首或立功法定從輕、減輕情節(jié)認定比較寬。法官有“自由操作的空間”，在各方面或明或暗的壓力下，自然導(dǎo)致輕刑化。

四、“天?！惫こ讨袨^職犯罪輕刑化的破解路徑

(一)用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子

用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境?，本質(zhì)上就是用法律保障人們享用生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)利，就是保障人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。?保護生態(tài)環(huán)境，必須依靠法律。要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，任何人、任何單位非因法定事由、法定程序不得征用、占用“天?！惫こ讨械牧帜尽⒘值?。重點是管住地方政府的手，否則，就只是“許州官放火，不許百姓點燈”。以重點項目為名，政府能將手伸向在沙漠化嚴重的海邊生長的生態(tài)林、海防林，百姓自然能將手伸向與己無關(guān)的“天保林”。?要強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。要按照誰污染、誰付費，誰破壞、誰受罰的原則，加大對生產(chǎn)者違法行為的處罰力度，大幅度提高違法成本。同時，要改變一罰了之的做法，對保護生態(tài)環(huán)境不盡責的行為要依法打擊，對構(gòu)成犯罪的，要堅決追究刑事責任。

(二)追責“為官不為”，降低“天保”工程瀆職犯罪率

國家工作人員應(yīng)該具有責任意識，不能只管理，對管理的結(jié)果如何卻不承擔任何責任。“天?！惫こ讨饕繌V大林政人員，他們肩負著工程的規(guī)劃設(shè)計、森林及野生動植物資源管護、林木采伐許可證發(fā)放等行政執(zhí)法權(quán)力，“天?！惫こ倘藛T更應(yīng)該要有責任意識“為官不為”表現(xiàn)在不想為、不會為、不敢為，說白了就是只吃飯不干活?！盀楣俨粸椤豹q如瘟疫，不斷感染并侵蝕干部精神上的“防線”，得了這個病的干部實在很多，“天?！惫こ痰墓ぷ魅藛T中“為官不為”更是不在少數(shù)?！疤毂！惫こ痰牟糠止ぷ魅藛T安于現(xiàn)狀、不思進取，怕得罪人、畏首畏尾，對群眾敷衍了事等，造成更深的危害。天保”工程的部分工作人員在履行職責上不想為、不作為，但卻把精力用在了拍馬屁、拉關(guān)系、走門路等上，一門心思圖“升官發(fā)財”。在“打虎滅蠅”的同時，嚴懲“為官不為”。

(三)完善法律規(guī)定

盡快出臺有關(guān)瀆職犯罪量刑方面的司法解釋，提高法定刑，降低立案查處起點。否則費了人力、物力去查案辦案，結(jié)果卻追究不了相關(guān)人員的責任，將有損法律的尊嚴。

(四)加大對涉林案件的懲處力度

在當今的國情世情下，一些部門過分集中了大量資源和權(quán)力，在資源和權(quán)力所帶來的巨大利益誘惑下，一個個官員個體不斷毀滅，不僅如此，甚至可以說一些部門已經(jīng)一起沉淪。林木采伐許可證是監(jiān)管部門把守林業(yè)資源的最后一道關(guān)口，不核查、不調(diào)研就發(fā)證，給森林資源帶來莫大的危害。林業(yè)局長能有著無盡大的權(quán)力，能將本是國家財產(chǎn)的“天?！绷?，說成人工林。林業(yè)管理人員監(jiān)管意識缺失，上千畝的海防林被“項目開發(fā)”。只有加大對涉林案件的懲處力度，才能警戒他人，減少犯罪。

(五)提高偵查水平，加大審判監(jiān)督力度

首先，檢察機關(guān)要及時總結(jié)經(jīng)驗、教訓(xùn)，努力克服偵查工作中存在的缺陷和不足，加大瀆職侵權(quán)犯罪的查處力度，增加辦案的科技含量。要通過專題培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等多種形式提高偵查人員業(yè)務(wù)能力、偵訊技術(shù)，要加強檢察機關(guān)在偵查過程中的證據(jù)收集、固定能力，通過公訴引導(dǎo)偵查提高案件事實把握的能力，提高偵查水平，查處“天保”工程中瀆職犯罪背后的權(quán)錢交易。其次，檢察機關(guān)要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，加大刑事審判監(jiān)督力度，通過量刑建議、抗訴等手段有效對職務(wù)犯罪的定罪全過程實施監(jiān)督。對帶有苗頭性、傾向性的問題及時調(diào)研，提出對策。對明顯畸輕的判決要敢于抗訴，對濫用緩刑、免刑的行為要敢于監(jiān)督。再次，檢察機關(guān)要勇于、善于發(fā)現(xiàn)案件線索，查處“天?！惫こ讨休p刑化背后的權(quán)錢交易，對敢于以身試法的法官、插手案件的領(lǐng)導(dǎo)干部等敢于亮劍，嚴懲不怠。

(六)慎重對瀆職犯罪適用緩刑、免刑

職務(wù)犯罪案件的刑罰適用直接關(guān)系反腐敗工作的實際效果。檢察機關(guān)認為確有必要適用緩刑、免刑的，應(yīng)經(jīng)檢察委員會討論決定提出量刑建議。法院認為確有必要適用緩刑或者免刑的，應(yīng)經(jīng)審判委員會討論決定。這樣有助于從程序與實體兩方面規(guī)范職務(wù)犯罪中緩刑、免刑。

(七)追究“天?！惫こ讨袨^職犯罪的領(lǐng)導(dǎo)的責任

早在1987年6月30日，中央文件就強調(diào):保護發(fā)展森林資源，制止亂砍濫伐，應(yīng)當作為各級領(lǐng)導(dǎo)，特別是縣級領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)。在任期內(nèi)對亂砍濫伐森林資源制止不力的，必須追究縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)人責任。然而森林資源破壞如此嚴重，卻沒有任何一個縣級領(lǐng)導(dǎo)受到過處罰。相反，有些森林資源破壞最嚴重的地方，其領(lǐng)導(dǎo)還得到了重用。中央要求老虎、蒼蠅一齊打，然而如果被打的一直只是蒼蠅、“替死鬼”、“冤死鬼”，效果肯定會打折扣。一個縣要將上千畝海防林開發(fā)，招商引資建高爾夫球場，林業(yè)局長能有何作為，怎能有力去堅決抵制?怎么盡到保護生態(tài)環(huán)境的義務(wù)?對玩忽職守的林業(yè)局長肯定要打，其背后的老虎要打，“有天線的”更要打，才更能讓人口服心服。

司法機關(guān)受制于地方黨委政府，它們不敢違抗地方領(lǐng)導(dǎo)的意愿而執(zhí)意嚴格依法追究瀆職犯罪，缺乏足夠的獨立性使得它們無可奈何。國際旅游島獲批之后，海南的生態(tài)環(huán)境在加速被破壞，表面上是開發(fā)商，實際上是地方政府，政府盯的是眼前的利益。不少市縣政府急功近利，對海防林地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的審批并不嚴格，只是請來有關(guān)專家做規(guī)劃和可研報告，環(huán)境評價也是“走走過程”。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記在視察海南時特別強調(diào)，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。建設(shè)好、保護好森林資源和生態(tài)環(huán)境是全社會共同的義務(wù)，也是造福子孫后代的歷史責任。要正確處理好發(fā)展與保護環(huán)境的關(guān)系，不能不計環(huán)境成本講發(fā)展，要努力做到科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展。

瀆職犯罪輕刑化、免刑化現(xiàn)象是社會關(guān)注的熱點問題，如何尋找發(fā)展綠色經(jīng)濟與保護環(huán)境相結(jié)合的平衡點，從嚴從重嚴格依法打擊“天?！惫こ虨^職犯罪，是廣大司法人員特別是高層要思考的問題。“天?！惫こ讨袨^職犯罪案件絕大部分適用緩刑、免刑，這種量刑上的失衡，顯然違背了法律的精神實質(zhì)，嚴重脫離了法律面前人人平等、罪行相適應(yīng)等刑法基本原則。普通群眾看到的“天保”工程中瀆職犯罪的被告人依然像往常一樣自由的生活，并沒有因犯罪而受到任何實質(zhì)性的制裁，易產(chǎn)生“官官相護”的聯(lián)想，動搖其對司法機關(guān)的信賴和司法公正的預(yù)期，導(dǎo)致執(zhí)法公信力的缺失。同時，司法機關(guān)對“天?！惫こ讨袨^職犯罪打擊不力，沒有起到刑罰應(yīng)有的懲戒作用，對其他“天?！惫こ倘藛T形成了犯罪容易逃避懲罰或從輕處罰的錯誤觀念，極易助長他們的仿效心理和僥幸心理。違法成本低廉客觀上促使一些人鋌而走險，縱容了瀆職犯罪行為的發(fā)生。

[注 釋]

①檢察日報，2007－5－22.

②宋偉.聚焦反瀆職侵權(quán):為何貪官一年查4 萬，庸官只9 千?[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/10676470.html，2015－2－28.

③會議紀要豈能比法大[J].中國青年報，2014－6－10.

④1997年，中發(fā)11 號文件明確規(guī)定，高爾夫球場建設(shè)不得占用耕地和農(nóng)民集體土地.2004年10月21日，國務(wù)院頒布了＜國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定＞，規(guī)定強調(diào)“繼續(xù)停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場等用地的審批”.2011年4月份，11 部委聯(lián)合下發(fā)的＜關(guān)于開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知＞確立了6月底的調(diào)查匯總“大限”，這是整治高爾夫最為嚴厲的一次.

⑤[EB/OL].http://fanfu.people.com.cn/GB/10700747.html，2015－2－20.

⑥[EB/OL].http://money.163.com/13/0909/16/98BJ4AQ1002526O3.html，2015－6－21.“2012年初已調(diào)任縣人大工作的昌江縣林業(yè)局原局長關(guān)某，因雨潤公司毀林興建高爾夫球場案件，嚴重瀆職，被檢察機關(guān)提起公訴，被法院判處有期徒刑緩期一年.當?shù)厝罕娮h論最多的是，關(guān)某老局長是個替罪羊，真正的毀林兇手雨潤公司卻法外開恩，令人感覺很不公.”

⑦＜中華人民共和國森林法實施條例＞第三十一條:防護林和特種用途林進行非撫育或者非更新性質(zhì)的采伐的不得核發(fā)林木采伐許可證.＜海南省森林保護管理條例＞第二十三條:禁止采伐尖峰嶺、五指山等區(qū)域的熱帶天然林.天保林是具有環(huán)境保護目的的特種用途林，天保林區(qū)應(yīng)為禁伐區(qū)。出于采石目的，砍伐天保林區(qū)的林木，依法不得核發(fā)林木采伐許可證.

⑧根據(jù)＜人民檢察院直接受理立案偵查的瀆職侵權(quán)重特大案件標準(試行)＞，違法發(fā)放林木采伐許可證特大案件的標準為:1.發(fā)放林木采伐許可證允許采伐數(shù)量累計超過批準的年采伐限額，導(dǎo)致林木被采伐數(shù)量超過三十立方米的;2.濫發(fā)林木采伐許可證，導(dǎo)致林木被濫伐六十立方米以上的…….

⑨林函策字[1999]190 號文件:盜伐、濫伐林木造成的直接經(jīng)濟損失包括盜伐、濫伐林木價值和重新恢復(fù)被盜伐、濫伐林木整地、種苗、造林、管護等有關(guān)費用.

⑩江海生，陳輩東，周亞東，王春東，方林，羅益奎等編著.海南島熱帶天然林主要功能群保護與恢復(fù)的生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)[M].北京:科學(xué)出版社，2010，8:23－24.

?黨的十八大提出了推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵和目標任務(wù)，十八屆三中全會明確了生態(tài)文明體制改革的主要任務(wù).十八屆四中全會通過的＜中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定＞(以下簡稱＜決定＞)，進一步要求加快建立生態(tài)文明法律制度.

?中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本[M].北京:人民出版社，2014.10.

?[EB/OL].http://money.163.com/13/0909/16/98BJ4AQ1002526O3.html，2015－6－21.“棋子灣原是海南島唯一保留著比較完好的原始天然雨林景觀.2009年鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)出面說服村民把3000 畝土地出租給雨潤公司建度假區(qū)，租期為40年，誰知現(xiàn)在變成建高爾夫球場，不僅毀壞了大量的生態(tài)林和海防林，還占用了大片耕地.”利用“體育休閑公園”的理由以租代征更改土地用途，大大減少征地價款，如此“變臉”的做法，監(jiān)管之手在哪·要真正糾正類似昌江縣高爾夫球場違法亂建問題，不僅要對違規(guī)建設(shè)的開發(fā)商進行處罰，也要對政府官員實行問責，深究徹查高爾夫球場會“變臉”的幕后推手.