李建勛

(黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院 湖北黃岡438000)

南海極具戰(zhàn)略意義的地理位置對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大，但近幾十年層出不窮的海盜與武裝搶劫事件嚴(yán)重威脅中國(guó)的海洋安全，也嚴(yán)重影響南海各方海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。基于破解南海現(xiàn)實(shí)困境急迫性之認(rèn)識(shí)，南海各方于2002年簽署了《南海各方行為宣言》，該宣言表達(dá)了各方共同利益之訴求:“在全面和永久解決爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方可探討或開(kāi)展合作，可包括以下領(lǐng)域:海洋環(huán)保;海洋科學(xué)研究;海上航行和交通安全;搜尋與救助;打擊跨國(guó)犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私?！雹佟赌虾８鞣叫袨樾浴罚琱ttp://www.chinamil.com.cn/site1/2009zt/2009 -03/17/content_ 1692028.htmZou Keyuan，“Seeking Effectiveness for the Crackdown of Piracy at Sea”，Journal of International Affairs，Vol.59，No.1，2005.上述合作涉及領(lǐng)土主權(quán)等高敏感領(lǐng)域以外的低敏感領(lǐng)域。為了因應(yīng)上述低敏感領(lǐng)域問(wèn)題，南海各方幾十年來(lái)展開(kāi)了廣泛、深入的合作，達(dá)成了一系列規(guī)范各方行為的協(xié)議、決議、宣言與行動(dòng)計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上形成了南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作法律機(jī)制。該法律機(jī)制涵蓋海洋環(huán)保合作法律機(jī)制、海洋科研合作法律機(jī)制、海上航道安全保障法律機(jī)制、打擊跨國(guó)犯罪合作法律機(jī)制等諸多領(lǐng)域。分析南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作法律機(jī)制的有效性與局限性，以及探尋破解南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作困境的路徑選擇，對(duì)建設(shè)21 世紀(jì)“海上絲綢之路”、發(fā)展中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)中國(guó)的海洋權(quán)益，對(duì)促進(jìn)南海地區(qū)和平穩(wěn)定都具有重要意義。本文選擇“南海航道安全保障法律機(jī)制”進(jìn)行分析。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同視角就南海航道安全問(wèn)題展開(kāi)了深入研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者李金明就南海周邊各國(guó)打擊海盜與加強(qiáng)反恐合作進(jìn)行了深入探討②李金明:《南海地區(qū)安全:打擊海盜與反恐合作》，《南洋問(wèn)題研究》2008年第3 期。;金永明從國(guó)際法視角分析了中國(guó)的海洋安全與南海問(wèn)題的特質(zhì)與政策回應(yīng)③金永明:《南海問(wèn)題的政策及國(guó)際法制度的演進(jìn)》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3 期。;史春林探討了影響南海航行安全的主要因素④史春林:《當(dāng)前影響南海航行安全主要因素分析》，《新東方》2012年第2 期。;鄒立剛剖析了南海非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制⑤鄒立剛:《關(guān)于南海若干重大法律問(wèn)題的探討》，《法治研究》2013年第6 期。;張湘蘭重點(diǎn)探討了南海周邊各國(guó)打擊海盜的國(guó)際合作法律機(jī)制⑥張湘蘭:《南海打擊海盜的國(guó)際合作法律機(jī)制研究》，《法學(xué)論壇》2010年第5 期。;其他學(xué)者，如包廣將、王歷榮、文鉑、錢(qián)忠禮、張麗娜、郭淵、葛紅亮、劉阿明等等也就南海航道安全問(wèn)題進(jìn)行了廣泛研究。國(guó)外學(xué)者Robert Beckman 回顧和分析了馬六甲海峽沿岸各國(guó)打擊海盜的合作機(jī)制⑦Robert Beckman，“Singapore Strives to Enhance Safety，Security，and Environmental Protection in Its Port and in the Straits of Malacca and Singapore”，Ocean and Coastal Law Journal，2008，p.167.;Noel M.Morada 探討了區(qū)域合作應(yīng)對(duì)南海航道安全等問(wèn)題的路徑機(jī)制⑧Noel M.Morada，“Institutionalization of regional order:between norms and balance of power”，Paper presented at The National Institute for Defense Studies，“Asia Pacific Countries”Security Outlook and Its Implications for the Defense Sector workshop，January 21 -22，2010，p.33.;Mary George⑨Mary George，Legal Regime of the Straits of Malacca and Singapore，Lexis Nexis Malaysia，2008.，Rosenberg David⑩Rosenberg David，“The Political Economy of Piracy in the South China Sea”，Naval War College Review，Vol.62，No.3，2009.，Zou Keyuan?《南海各方行為宣言》，http://www.chinamil.com.cn/site1/2009zt/2009 -03/17/content_ 1692028.htmZou Keyuan，“Seeking Effectiveness for the Crackdown of Piracy at Sea”，Journal of International Affairs，Vol.59，No.1，2005.，Ian Storey?Ian Storey，“Securing Southeast Asia's Sea Lanes:A Work in Progress”，Asia Policy，No.6，July 2008.，Mark G.Rolls?Mark G.Rolls，“ASEAN and the Non-Traditional Regional Security Agenda”，Track II India-NZ Dialogue，Wellington，New Zealand，13 -14 September 2010，http://www.researchgate.net/publication/47737129_ ASEAN_ and_ the_ non-traditional_ regional_ security_ agenda，Robert Forster.?Robert Forster，“Trouble at Sea:Maritime Threats and Regional Security Integration in Southeast Asia”，http://forster-photography.com/wp-content/uploads/2012/12/Forster-Robert-Trouble-at-Sea-October-2011.pdf、John Mo?John Mo，“Options to Combat Maritime Piracy in Southeast Asia”，Ocean Development ＆ International Law，Vol.33，Issue 3 -4，2002.、H.E.Joseluis Jesus?H.E.Joseluis Jesus，“Protection of Foreign Ships against Piracy and Terrorismat at Sea:Legal Aspects”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.18，No.3，2003.等就南海的海上航道安全保障等非傳統(tǒng)區(qū)域安全問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。但上述研究存在不足:缺乏對(duì)南海航道安全保障法律機(jī)制有效性與局限性及因應(yīng)策略的深入探討。

一 南海航道安全保障法律機(jī)制之有效性檢視

南海航道安全保障法律機(jī)制是指南海各方為了維護(hù)南海航道安全，以雙邊合作、多邊合作、國(guó)際合作等方式建立的具有法律約束力或雖不具有法律約束力但具有實(shí)際后果的一系列規(guī)范、規(guī)則、原則等的總和，包括多邊合作機(jī)制、雙邊合作機(jī)制與全球合作機(jī)制。這些合作機(jī)制開(kāi)始于20 世紀(jì)70年代，形成于20 世紀(jì)90年代，發(fā)展于21 世紀(jì)初。首先，多邊合作機(jī)制是指三個(gè)或三個(gè)以上國(guó)家之間為了實(shí)現(xiàn)共同利益，通過(guò)協(xié)議、決議、宣言等形成的對(duì)合作方具有一定約束力或能產(chǎn)生一定實(shí)際后果的行為規(guī)范。其主要包括:20 世紀(jì)70年代由馬來(lái)西亞、印尼和新加坡倡導(dǎo)的馬六甲海峽與新加坡海峽合作機(jī)制;20 世紀(jì)90年代由新加坡、馬來(lái)西亞和印尼形成的新—馬—印三邊海上與空中巡邏執(zhí)法機(jī)制;肇始于20 世紀(jì)90年代的東盟成員國(guó)之間的多邊合作機(jī)制;中國(guó)與東盟成員國(guó)之間的多邊合作機(jī)制;形成于2004年的《打擊海盜與武裝搶劫船舶亞洲區(qū)域合作協(xié)議》 (ReCAAP)區(qū)域合作法律機(jī)制。其次，雙邊合作機(jī)制主要指東盟成員國(guó)之間為了打擊海盜、武裝搶劫等非法行為而形成的一系列規(guī)范、規(guī)則、原則等的總和。這些雙邊合作包括:印尼—新加坡聯(lián)合巡邏機(jī)制;馬來(lái)西亞—印尼協(xié)議機(jī)制，馬來(lái)西亞—印尼協(xié)調(diào)巡邏機(jī)制(MICP)，馬來(lái)西亞—印尼操作協(xié)調(diào)巡邏機(jī)制(MIOCP);馬來(lái)西亞—菲律賓巡邏機(jī)制;馬來(lái)西亞—泰國(guó)聯(lián)合巡邏機(jī)制;菲律賓—印尼巡邏機(jī)制等等［1］。最后，全球合作法律機(jī)制是指以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約(1982)》與《制止危及海上航行安全非法行為公約(1988)》等全球性公約或協(xié)議為合作框架所形成的一系列規(guī)范、規(guī)則和原則等的總和。

國(guó)際合作法律機(jī)制的有效性問(wèn)題是國(guó)際治理與國(guó)際合作的核心，決定了國(guó)際治理與國(guó)際合作的成效。深入分析南海航道安全保障法律機(jī)制的有效性，可以更好地明晰南海各方在共同應(yīng)對(duì)海上航道安全方面區(qū)域合作的成效及存在的問(wèn)題，對(duì)加強(qiáng)南海各方的進(jìn)一步合作具有重要的指導(dǎo)意義。

(一)南海航道安全保障法律機(jī)制有效性的含義

“有效性”是國(guó)際合作法律機(jī)制的核心概念?！坝行А币庵浮澳軐?shí)現(xiàn)預(yù)期目的”， “有效果”［2］?！坝行?(effectiveness)”意為“產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果”［3］。學(xué)者Olav Schram Stokke 將“有效性”解讀為“所建立的合作法律機(jī)制得以解決或緩解具體問(wèn)題的程度”［4］。更多的學(xué)者則從國(guó)際機(jī)制或國(guó)際制度的視角界定“有效性”的含義。Marc A.Levy 等認(rèn)為:國(guó)際合作法律機(jī)制的有效性在于形成文本規(guī)范以解決機(jī)制創(chuàng)制者所迫切需要解決的問(wèn)題［5］。奧蘭·R.揚(yáng)卻認(rèn)為: “從最一般的層面來(lái)看，有效性是用以衡量社會(huì)制度在多大程度上塑造或影響國(guó)際行為的一種尺度。國(guó)際制度的有效性，與國(guó)內(nèi)制度的有效性一樣，是可以從能否成功地執(zhí)行、得到服從并繼續(xù)維持的角度來(lái)加以衡量的?！保?］他的這一定義在國(guó)際機(jī)制研究領(lǐng)域具有代表性。但奧蘭·R.揚(yáng)的理解側(cè)重于對(duì)國(guó)際法律機(jī)制的實(shí)然解讀，忽視了對(duì)其應(yīng)然層面的“倫理證成”。

筆者認(rèn)為，應(yīng)從實(shí)然與應(yīng)然兩個(gè)層面對(duì)國(guó)際合作法律機(jī)制的有效性進(jìn)行界定。一方面，國(guó)際合作法律機(jī)制的有效性是指該機(jī)制在其運(yùn)行過(guò)程中所能產(chǎn)生的實(shí)際實(shí)施效果，即通過(guò)相關(guān)合作手段能在多大程度上影響國(guó)家行為或非國(guó)家行為，以及解決區(qū)域性與全球性問(wèn)題的程度;另一方面，有效的國(guó)際合作法律機(jī)制應(yīng)該是內(nèi)在的體現(xiàn)公平、正義等價(jià)值追求目標(biāo)的合作手段，此種內(nèi)在價(jià)值追求應(yīng)該反映當(dāng)代及后代人類(lèi)、區(qū)域與全球?qū)用婀姷恼?dāng)需求。具有此種正當(dāng)合理性的國(guó)際合作法律機(jī)制就能對(duì)各國(guó)及其民眾的行為發(fā)揮影響和約束，因?yàn)槠浞细鲊?guó)及其民眾內(nèi)在的道德要求。借鑒上述學(xué)者的觀點(diǎn)，本文將南海航道安全保障法律機(jī)制的有效性界定為:南海各方或其他利益相關(guān)方為了實(shí)現(xiàn)南海航道安全保障的共同利益而采取的合作法律機(jī)制所能達(dá)成的實(shí)際效果及其應(yīng)具有的正當(dāng)性與合理性程度。

(二)南海航道安全保障法律機(jī)制有效性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇

對(duì)國(guó)際合作法律機(jī)制有效性的研究必然引出對(duì)下述問(wèn)題的思考:如何評(píng)估法律機(jī)制的有效性，評(píng)估機(jī)制有效性的標(biāo)準(zhǔn)與程序是什么［7］等等。對(duì)上述問(wèn)題的回答成為學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)此，學(xué)者們的觀點(diǎn)可謂百家爭(zhēng)鳴。奧蘭·R.揚(yáng)堅(jiān)持評(píng)估國(guó)際合作機(jī)制有效性的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即“第一，機(jī)制對(duì)國(guó)家和其他行為體的行為改變程度;第二，機(jī)制對(duì)所涉及問(wèn)題的解決;第三，機(jī)制對(duì)問(wèn)題的解決以和平有效的方式進(jìn)行”［8］。有學(xué)者則堅(jiān)持，對(duì)國(guó)際合作機(jī)制進(jìn)行有效性評(píng)估時(shí)，既需要確定對(duì)機(jī)制實(shí)際績(jī)效的參照點(diǎn)，也需要給定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)［9］;有學(xué)者建議，對(duì)國(guó)際合作機(jī)制進(jìn)行有效性評(píng)估時(shí)，要對(duì)其所達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行區(qū)分［10］;國(guó)際法學(xué)者則通過(guò)研究“遵約”以考察國(guó)際合作法律機(jī)制的有效性［11］;國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的學(xué)者更是以遵約研究為基礎(chǔ)，提出了評(píng)估國(guó)際機(jī)制有效性的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):目標(biāo)獲得、問(wèn)題解決與集體最優(yōu)［12］;也有學(xué)者將國(guó)家行為體或非國(guó)家行為體履行相關(guān)國(guó)際合作機(jī)制作為評(píng)估機(jī)制有效性的一個(gè)重要指標(biāo)［13］;國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，“國(guó)際制度有效性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)除了關(guān)注政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)這些所謂的問(wèn)題解決視角外，最近的研究也越來(lái)越關(guān)注過(guò)程管理，并作為問(wèn)題解決視角的補(bǔ)充”［14］。

目前，學(xué)術(shù)界還沒(méi)有一整套評(píng)估國(guó)際法律機(jī)制有效性的具有說(shuō)服力的標(biāo)準(zhǔn)體系。借鑒上述學(xué)者的研究成果，本文將評(píng)估南海航道安全保障法律機(jī)制有效性標(biāo)準(zhǔn)分為內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)(如表1 所示)與外在標(biāo)準(zhǔn)(如表2 所示)。

內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)是指南海航道安全保障法律機(jī)制所形成的規(guī)范體系在形式上是否符合國(guó)際合作法律機(jī)制的基本構(gòu)成要素，即是否具有完善的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制與糾紛解決機(jī)制等。首先，南海航道安全保障領(lǐng)域的決策機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是立法機(jī)制，它往往以締約方會(huì)議決議、部長(zhǎng)會(huì)議決議、聯(lián)合宣言等方式，不斷補(bǔ)充、修改、解釋該法律機(jī)制的內(nèi)容。一般來(lái)說(shuō)，決策機(jī)制越能夠不斷解釋、形成、補(bǔ)充與修改航道安全保障法律機(jī)制，這種決策機(jī)制的有效性就越高。其次，合理的執(zhí)行機(jī)制可以在南海航道安全保障法律機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，由締約方通過(guò)具體規(guī)范設(shè)置相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)和遵約機(jī)制，以加強(qiáng)各締約方的履約能力和確保該法律機(jī)制得到較好實(shí)施。再次，具有權(quán)威性的爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)于化解締約方矛盾和提高合作機(jī)制的有效性具有重要作用。最后，資金機(jī)制是締約方能夠有效實(shí)施合作法律機(jī)制的保障。

表1 南海航道安全保障法律機(jī)制有效性的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)

表2 南海航道安全保障法律機(jī)制有效性的外在標(biāo)準(zhǔn)

外在標(biāo)準(zhǔn)是指航道安全保障法律機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的外在實(shí)踐。締約方數(shù)量、締約方自愿遵約情況、締約方履行情況、合作法律機(jī)制所能解決問(wèn)題的程度等外在實(shí)踐都可以成為衡量航道安全保障法律機(jī)制有效性的外在標(biāo)準(zhǔn)。首先，締約方數(shù)量影響機(jī)制的有效性。按照美國(guó)學(xué)者奧爾森的觀點(diǎn)，集團(tuán)內(nèi)成員數(shù)量的多寡影響集體行動(dòng)的成功與否。小集團(tuán)因?yàn)槌蓡T數(shù)量少，相應(yīng)的交易成本和不確定因素就少，其促使國(guó)家之間的合作可能性較高，相應(yīng)地小集團(tuán)所形成的合作法律機(jī)制的有效性程度也高。南海各方作為一個(gè)合作集體，符合奧爾森的小集團(tuán)規(guī)模(10 多個(gè)成員)，更易于采取集體行動(dòng)。但如果這個(gè)小集團(tuán)的一些成員拒絕參與合作，反過(guò)來(lái)也會(huì)影響合作法律機(jī)制的有效性。其次，遵約與合作法律機(jī)制的有效性有著密切聯(lián)系。遵約指各國(guó)是否遵守國(guó)際協(xié)議條款以及是否遵從它們制定的執(zhí)行措施［15］。遵約在很大程度上反映了機(jī)制對(duì)國(guó)家行為體的行為影響和改變的程度［16］。再次，履行與合作機(jī)制的有效性密切相關(guān)。David G.Victor 等認(rèn)為:“履行對(duì)有效的公共政策至關(guān)重要，對(duì)那些引導(dǎo)國(guó)家行為的國(guó)際協(xié)議尤為如此?！保?7］履行是締約方將南海航道安全保障法律機(jī)制以國(guó)內(nèi)法的形式認(rèn)可并讓國(guó)民一體遵守的情形。履行對(duì)于衡量南海航道安全保障法律機(jī)制的有效性具有重要意義，沒(méi)有履行，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)際合作。最后，導(dǎo)致機(jī)制生成的問(wèn)題得到解決的程度是衡量機(jī)制有效性的重要指標(biāo)，因?yàn)椤皣?guó)際機(jī)制通常是對(duì)具體問(wèn)題的回應(yīng)——環(huán)境退化、關(guān)稅高漲、邊境沖突。歸根結(jié)底，有效性是指機(jī)制對(duì)推動(dòng)其創(chuàng)設(shè)的問(wèn)題得以解決的程度”［18］。因此，導(dǎo)致機(jī)制生成的海上航道安全問(wèn)題所能解決的程度，在較大程度上反映了該機(jī)制的有效性高低。

(三)評(píng)估南海航道安全保障法律機(jī)制的有效性

航道安全保障法律機(jī)制僅僅具備了上述內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，不等于具備了有效性，因?yàn)闄C(jī)制對(duì)國(guó)家行為體的行為改變和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的解決才具有實(shí)踐意義。同樣，機(jī)制具備了上述外在標(biāo)準(zhǔn)也不等于該機(jī)制的有效性就高，只有綜合分析機(jī)制的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)和外在標(biāo)準(zhǔn)，才能較為全面衡量該機(jī)制有效性的高低。對(duì)南海航道安全保障法律機(jī)制有效性的評(píng)估，如表3所示。

通過(guò)上面的分析可以看出，由馬來(lái)西亞、印尼和新加坡主導(dǎo)，其他使用國(guó)參與的馬六甲海峽與新加坡海峽合作機(jī)制有效性程度很高，無(wú)論是機(jī)制的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，還是參與國(guó)數(shù)量、遵約情況和履行情況等都基本達(dá)到了合作各方的要求;由新加坡、馬來(lái)西亞與印尼形成的三邊聯(lián)合巡邏機(jī)制有效性程度也很高;東盟機(jī)制使得東盟成員國(guó)之間的海上航道安全保障合作更加深入，合作效力較高;中國(guó)與東盟在海上航道安全保障方面正在形成有效機(jī)制，合作水平不斷提高，軟法機(jī)制對(duì)于各方的合作產(chǎn)生了重要影響，有效性程度較高;有效性程度最高的則是東盟成員國(guó)相互之間形成的雙邊合作機(jī)制。

有效性程度最低的是全球合作機(jī)制與ReCAAP區(qū)域合作機(jī)制。首先，就全球合作機(jī)制而言，東盟成員國(guó)一些國(guó)家根本沒(méi)有簽署《聯(lián)合國(guó)海洋法公約(1982)》以及《制止危及海上航行安全非法行為公約(1988)》①泰國(guó)和柬埔寨沒(méi)有簽署《聯(lián)合國(guó)海洋法公約(1982)》;印尼、老撾、馬來(lái)西亞、柬埔寨與泰國(guó)沒(méi)有簽署《制止危及海上航行安全非法行為公約(1988)》。，全球合作機(jī)制中執(zhí)行機(jī)制、糾紛解決機(jī)制與資金機(jī)制根本無(wú)法在南海海域得到有效實(shí)施，更談不上全球合作機(jī)制的遵約和履行。其次，就ReCAAP 區(qū)域合作機(jī)制而言，由于海峽沿岸國(guó)馬來(lái)西亞和印尼迄今為止都沒(méi)有簽署ReCAAP 協(xié)議，所以，根本無(wú)法在南海海域形成有效的區(qū)域合作機(jī)制。

表3 南海航道安全保障法律機(jī)制有效性評(píng)估(內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)與外在標(biāo)準(zhǔn))

此外，機(jī)制的問(wèn)題解決程度也可以成為檢驗(yàn)機(jī)制有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。多年來(lái)，海盜與武裝搶劫等海上襲擊一直威脅海上航道安全，南海各方通過(guò)集體行動(dòng)對(duì)海盜與武裝搶劫等海上襲擊起到了一定威懾作用(如表4 所示)。

表4 2003—2013年南海及周邊國(guó)家海域搶劫事件次數(shù)統(tǒng)計(jì)

從表4 可知，近十年來(lái)，整個(gè)南海海域的海盜襲擊與武裝搶劫事件呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):第一，海盜襲擊與武裝搶劫事件的發(fā)生頻率整體有所下降，從2003年的188 次下降到2013年的133 次。第二，2006—2009年期間，海盜襲擊與武裝搶劫次數(shù)最少，南海各方的合作處于較好時(shí)期。第三，印尼海域、馬六甲海峽和馬來(lái)西亞海域的海盜襲擊與武裝搶劫事件一直居高不下;越南海域和菲律賓海域的海盜襲擊與武裝搶劫事件雖有所減少，但一直困擾著兩國(guó)當(dāng)局;除南海各方近海海域外的南海海域，海盜襲擊與武裝搶劫前幾年處于沉寂或低發(fā)態(tài)勢(shì)，但近幾年又死灰復(fù)燃。第四，只有柬埔寨海域沒(méi)有發(fā)生過(guò)海盜襲擊與武裝搶劫事件;相關(guān)各方在新加坡海峽的努力效果較為明顯，近幾年很少發(fā)生海盜襲擊事件;泰國(guó)海域和中國(guó)靠近港澳的海域，海盜襲擊與武裝搶劫也正在銷(xiāo)聲匿跡。

從問(wèn)題解決的視角而言，以表4 的數(shù)據(jù)進(jìn)行整體評(píng)估，南海各方的航道安全保障法律機(jī)制取得了一定成效，但有效性程度不高，尤其是處于黃金水道的馬六甲海峽，各方在該水域的合作基本上沒(méi)有取得成效。但綜合考量?jī)?nèi)在標(biāo)準(zhǔn)與外在標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估結(jié)果，南海各方形成的雙邊、多邊與全球合作法律機(jī)制具備一定的有效性。首先，保障海上航道安全的共同利益訴求讓南海各方協(xié)作采取集體行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)海上安全。其次，有利于南海各方擱置傳統(tǒng)領(lǐng)域的利益爭(zhēng)端，實(shí)現(xiàn)共同應(yīng)對(duì)新型海上安全問(wèn)題的合作共贏。再次，合作發(fā)展是時(shí)代主題，南海各方在海上航道安全保障方面的合作有利于“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的建設(shè)，最終惠及各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二 南海航道安全保障法律機(jī)制的局限性考量

南海航道安全保障法律機(jī)制有效性難以得到充分發(fā)揮，其重要原因在于該機(jī)制存在局限性，使該機(jī)制的作用發(fā)揮受到限制。具體來(lái)說(shuō)，其局限性主要表現(xiàn)在:

(一)合作機(jī)制的軟法性導(dǎo)致遵約和履約行為的非拘束性

南海各方形成的多邊合作機(jī)制主要表現(xiàn)為國(guó)際軟法機(jī)制，這些機(jī)制對(duì)合作各方不具有法律拘束力。如東盟八國(guó)、中國(guó)、日本等18 國(guó)簽署的Re-CAAP 協(xié)議雖然規(guī)定了成員國(guó)應(yīng)盡的義務(wù)和能夠享有的權(quán)利，但權(quán)利義務(wù)不具有強(qiáng)制性，其對(duì)成員國(guó)是否應(yīng)該將協(xié)議中的義務(wù)國(guó)內(nèi)法律化，以及是否應(yīng)該監(jiān)督國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施這些規(guī)定，都沒(méi)有規(guī)定拘束性機(jī)制。成員國(guó)的遵約與履約完全基于政治意愿和道義責(zé)任;馬來(lái)西亞、新加坡和印尼為主導(dǎo)的海峽合作法律機(jī)制，雖然以部長(zhǎng)會(huì)議聯(lián)合聲明的形式規(guī)定了新加坡等三國(guó)對(duì)海峽享有的主權(quán)權(quán)利，也規(guī)定了海峽使用國(guó)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但義務(wù)的軟法性導(dǎo)致成員國(guó)履約行為的非拘束性，最終導(dǎo)致“合作機(jī)制在促進(jìn)海峽航道安全方面的作用非常有限”［19］。

(二)合作機(jī)制固有的妥協(xié)性與弱懲戒性損害其權(quán)威性

雖然法律機(jī)制都是利益相關(guān)方博弈的結(jié)果，其本身就是利益相關(guān)方妥協(xié)的產(chǎn)物，沒(méi)有妥協(xié)就沒(méi)有合作，但包括南海航道安全保障法律機(jī)制在內(nèi)的國(guó)際合作機(jī)制，合作相關(guān)方的妥協(xié)或者合作更具有不確定性，因?yàn)槠渖蠜](méi)有一個(gè)更具權(quán)威性的機(jī)構(gòu)或機(jī)制進(jìn)行約束，利益是國(guó)家行為體之間妥協(xié)或合作的紐帶，如果利益發(fā)生變化或者利益得不到保障，妥協(xié)各方就會(huì)退出妥協(xié)，合作就會(huì)崩潰，維系其合作的法律機(jī)制就喪失其權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時(shí)，因?yàn)樵摵献鳈C(jī)制是國(guó)際軟法機(jī)制，不具有懲罰國(guó)家行為體違約行為的機(jī)制，最多只能影響違約國(guó)家的國(guó)際聲望或國(guó)際形象。該機(jī)制的弱懲戒性也在一定程度上損害了其權(quán)威性的最大發(fā)揮。

(三)合作機(jī)制的原則性影響權(quán)利義務(wù)的確定性

機(jī)制的軟法性很大程度上導(dǎo)致了機(jī)制的原則性或抽象性，而機(jī)制的原則性影響了成員國(guó)權(quán)利義務(wù)的確定性。如雖然東盟成員國(guó)之間在反對(duì)海盜行為、維護(hù)航道安全方面有共同的愿景，但東盟并沒(méi)有一個(gè)清楚明晰的計(jì)劃去實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，東盟所采取的行動(dòng)大多僅僅是“宣言”，缺乏成員國(guó)應(yīng)采取的具體“聯(lián)合行動(dòng)”的義務(wù)，各國(guó)因此沒(méi)有采取什么實(shí)際行動(dòng)。所以，東盟在維護(hù)海上航道安全領(lǐng)域的進(jìn)展不大［20］。雖然南海各方簽署了《南海各方行為宣言》，但并沒(méi)有明確合作各方在維護(hù)海上航道安全方面應(yīng)該履行的具體義務(wù)等內(nèi)容;雖然馬六甲海峽與新加坡海峽合作機(jī)制取得了一定成效，但該機(jī)制沒(méi)有擬定保障海峽海上安全的具體措施和成員國(guó)應(yīng)盡的具體義務(wù)，最后導(dǎo)致“新的合作機(jī)制在促進(jìn)海峽安全和環(huán)境保護(hù)方面的作用是有限的”［21］。

(四)合作機(jī)制的獨(dú)立性受限于國(guó)際勢(shì)力干預(yù)性

南海航道安全保障法律機(jī)制是妥協(xié)的產(chǎn)物，機(jī)制的健康發(fā)展需要逐步擺脫域外大國(guó)的干涉，機(jī)制應(yīng)該具備獨(dú)立性。但南海各方在維護(hù)海上航道安全保障的歷史進(jìn)程中，不可避免地受到美國(guó)、歐盟、印度等域外大國(guó)和地區(qū)的不利影響。美國(guó)為了穩(wěn)固其全球霸權(quán)地位，插足南海事務(wù)一直是其重要戰(zhàn)略之一，如美國(guó)提出了專(zhuān)門(mén)針對(duì)馬六甲海峽的《區(qū)域海事安全倡議》。該倡議是一個(gè)監(jiān)測(cè)馬六甲海峽的區(qū)域外倡議，涉及提高信息共享、改善決策結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)區(qū)域海岸警衛(wèi)隊(duì)，以及改善機(jī)構(gòu)與部門(mén)合作以整合區(qū)域能力等內(nèi)容［22］。由于除新加坡外的多數(shù)東盟國(guó)家都抵制美國(guó)在該區(qū)域強(qiáng)有力的軍事存在，美國(guó)主導(dǎo)的《區(qū)域海事安全倡議》沒(méi)有得到實(shí)施，但美國(guó)一直通過(guò)雙邊或多邊軍事合作等加強(qiáng)在該區(qū)域的存在，影響了南海各方區(qū)域合作機(jī)制的獨(dú)立性發(fā)展［23］。此外，歐盟和印度等域外勢(shì)力進(jìn)入該區(qū)域，也在一定程度上影響了南海各方的區(qū)域合作。

(五)合作機(jī)制的公共物品屬性影響其實(shí)效性

國(guó)際合作法律機(jī)制通常表現(xiàn)出“相當(dāng)高度的公共物品屬性”［24］。南海航道安全保障法律機(jī)制也具有這一屬性。國(guó)家行為體對(duì)這種“公共物品”的消費(fèi)具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”與“非排他性”。國(guó)家作為理性個(gè)體在進(jìn)行國(guó)際合作之前會(huì)進(jìn)行利益權(quán)衡，可能會(huì)基于特別的國(guó)家利益考量而選擇不合作，也可能基于成本—效益考量而選擇“搭便車(chē)”。因?yàn)闄C(jī)制的“公共物品屬性”，國(guó)家行為體即使不合作也可以享受合作法律機(jī)制帶來(lái)的惠益，但利益相關(guān)方的不合作肯定會(huì)影響合作法律機(jī)制的實(shí)施及其有效性的發(fā)揮。南海各方的合作就存在類(lèi)似情形。南海各方為了應(yīng)對(duì)航道安全問(wèn)題，多數(shù)國(guó)家選擇了雙邊與多邊合作，且取得了一定成效，但南海各方的區(qū)域合作與全球性合作法律機(jī)制成效不顯著，其原因之一在于，作為海峽沿岸國(guó)家的印尼和馬來(lái)西亞基于國(guó)家利益的特別考量至今沒(méi)有簽署ReCAAP 區(qū)域合作協(xié)議，泰國(guó)等沿海國(guó)家沒(méi)有簽署打擊海盜與武裝搶劫事件的全球性公約，這在較大程度上影響了機(jī)制的有效實(shí)施。

三 因應(yīng)南海航道安全保障困境之路徑選擇

國(guó)家作為理性行為體，利益成為國(guó)家合作的聯(lián)系紐帶。如何平衡利益考量，完善南海航道安全保障合作法律機(jī)制，成為南海各方加強(qiáng)海上合作、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要課題。

(一)建構(gòu)軟硬法有機(jī)聯(lián)系的合作法律機(jī)制

國(guó)際軟法機(jī)制因其靈活性、弱懲戒性等更易于促進(jìn)國(guó)家行為體的合作，為合作者之間擴(kuò)大合作領(lǐng)域、形成合作互信提供極大便利，但其欠穩(wěn)定性、不具有法律約束力等特性也可能使國(guó)家退出合作，不利于合作各方的長(zhǎng)期、穩(wěn)定合作，不利于南海各方長(zhǎng)期、有效保障南海航道安全。因此，筆者建議，隨著南海各方合作的深入發(fā)展，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，可以由南海各方簽署具有法律約束力的航道安全保障區(qū)域合作法律協(xié)議，形成國(guó)際硬法機(jī)制;也可以在現(xiàn)有《南海各方行為宣言》的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)南海各方的磋商、合作，形成具有法律約束力的《南海各方行為準(zhǔn)則》以規(guī)范包括航道安全保障合作在內(nèi)的一系列南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作法律機(jī)制。

(二)完善航道安全保障法律機(jī)制的內(nèi)在構(gòu)成要素

合作機(jī)制的妥協(xié)性與弱懲戒性在較大程度上影響了其權(quán)威性的發(fā)揮，南海各方可以通過(guò)完善機(jī)制的內(nèi)在構(gòu)成要素加以應(yīng)對(duì)。首先，完善高效的決策機(jī)制。為了提高決策的高效性，締約方會(huì)議可以在兩種會(huì)議表決方式“全體一致”和“多數(shù)決定”之間作出選擇，應(yīng)該根據(jù)問(wèn)題的不同性質(zhì)選擇不同的表決方式，以實(shí)現(xiàn)高效的決策。其次，強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制的有效性。通過(guò)技術(shù)指導(dǎo)、資金援助、提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)等強(qiáng)化合作機(jī)制在各國(guó)國(guó)內(nèi)的遵守和執(zhí)行。再次，建立完備的糾紛解決機(jī)制?？梢酝ㄟ^(guò)締約方協(xié)商、調(diào)解與仲裁等方式解決各方存在的糾紛。最后，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的資金保障機(jī)制。因?yàn)楹降腊踩苯佑绊懜鲊?guó)海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，建立穩(wěn)定、有效的資金供給機(jī)制應(yīng)該成為南海各方的意愿和實(shí)際行動(dòng)。

(三)協(xié)同努力確保合作法律機(jī)制的獨(dú)立性

南海獨(dú)特的地理位置使其成為國(guó)際社會(huì)的焦點(diǎn)，歷史原因使其成為相關(guān)方關(guān)注的熱點(diǎn)。雖然冷戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束，但冷戰(zhàn)在南海的影響依然存在。美國(guó)依然以冷戰(zhàn)思維對(duì)待東亞和南海區(qū)域，隨著美國(guó)“重返亞洲”戰(zhàn)略的實(shí)施，美國(guó)曾經(jīng)和正在加大對(duì)南海乃至整個(gè)東亞的影響和控制;日本、印度和歐盟等國(guó)家和地區(qū)也將南海作為其戰(zhàn)略關(guān)注點(diǎn)，有時(shí)在一定程度上會(huì)影響該地區(qū)的和平與穩(wěn)定。因此，南海各方應(yīng)協(xié)同努力，共同構(gòu)建不受域外勢(shì)力影響的、真正獨(dú)立的海上航道安全保障法律機(jī)制，其對(duì)南海各方海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展及地區(qū)和平穩(wěn)定都極具戰(zhàn)略意義。

(四)強(qiáng)化南海各方有效合作的“選擇性誘因”機(jī)制

按照美國(guó)學(xué)者奧爾森的集體行動(dòng)理論，如果理性個(gè)體存在“搭便車(chē)”的行為，可以通過(guò)創(chuàng)建“選擇性誘因”機(jī)制以誘使其采取集體行動(dòng)，如通過(guò)物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)、國(guó)際聲譽(yù)等影響理性個(gè)體的行為選擇。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的建構(gòu)主義則認(rèn)為，利益依賴(lài)于認(rèn)同，文化影響國(guó)家行為的各種動(dòng)機(jī)。因此，培育國(guó)家行為體在規(guī)范、規(guī)則、意識(shí)形態(tài)、文化等領(lǐng)域的共同價(jià)值追求有利于共同合作中的機(jī)制實(shí)施。為了破解南海航道安全保障的集體行動(dòng)困境、促進(jìn)南海各方有效實(shí)施航道安全保障法律機(jī)制，利益相關(guān)方可以通過(guò)創(chuàng)建激勵(lì)機(jī)制、國(guó)際聲譽(yù)影響機(jī)制、海上安全文化培育機(jī)制、意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域交流機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制等工具手段予以應(yīng)對(duì)。

【注 釋】

［1］Int'l Maritime Org.(IMO)，“Jakarta Statement on Enhancement of Safety，Security and Environmental Protection in the Straits of Malacca and Singapore”，IMO Doc.IMO/JKT 1/2，Sept.8，2005;Ian Storey，“Securing Southeast Asia's Sea Lanes:A Work in Progress”，Asia Policy，No.6，July 2008.

［2］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館，1978年，第1390 頁(yè)。

［3］《牛津高階英漢雙解詞典(第六版·縮印本)》，商務(wù)印書(shū)館，2005年，第545 頁(yè)。

［4］Olav Schram Stokke，“Examining the Consequences of Arctic Regimes”，in Geir Hranneland ＆ Olav Schram Stokke eds.，International Cooperation and Arctic Governance:Regime Effectiveness and Northern Region Building，London:Routledge，2007，pp.15 -16.

［5］［18］Marc A.Levy，Oran R.Young，Michael Zürn，“The Study of International Regimes”，European Journal of International Relations，No.1，1995，pp.267 -330.

［6］〈美〉奧蘭·R.揚(yáng):《國(guó)際制度的有效性:棘手案例與關(guān)鍵因素》，載〈美〉詹姆斯N.羅西瑙主編，張勝軍等譯《沒(méi)有政府的治理》，江西人民出版社，2001年，第187 -189 頁(yè)。

［7］［9］Arild Underdal，“The Concept of Regime Effectiveness”，Cooperation and Conflict，Vol.27，No.3，pp.227-240.

［8］［24］ Oran R.Young，International Cooperation:Building Regimes for Natural Resources and the Environment，Ithaca，New York:Cornell University Press，1989.

［10］Arild Underdal， “Methodological Challenges in the Study of Institutional Effectiveness”，in Arild Underdal ＆ Oran R.Young eds.，Regime Consequences:Methodological Challenges and Research Strategies，Dordrecht:Kluwer，pp.27 -48.

［11］［13］Edith B.Weiss，“Rethinking Compliance with International Law”，in Eyal Benvenisti ＆ Moshe Hirsh eds.，The Impact of lnternational Law on International Cooperation:Theoretical Perspectives，Cambridge:Cambridge University Press，2004，Cambridge:Cambridge University Press，2004，p.140.

［12］Hovi，Jon，Detlef F.Sprinz ＆ Arild Underdal，“Regime Effectiveness and the Oslo-Potsdam Solution:A Rejoinder to Oran Young”，Global Environmental Politics，Vol.3，No.3，pp.105 -107.

［14］王明國(guó):《國(guó)際制度有效性研究——以國(guó)際環(huán)境保護(hù)制度為例》，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年。

［15］Edith B.Weiss，Harold K.Jacobson，Engaging Countries:Strengthening Compliance with International Environmental Accords，Cambridge:MIT Press，2000，p.4.

［16］H.K.Jac obson，Edith B.Weiss，“Implementation of the Convention on Biological Diversity:Lessons from a National Perspective”，in Mats Rolen，Helen Sjoberg ＆ U.Svedin eds.，International Governance on Environmental Issues，Dordrecht，Boston，London:Kluwer Academic Publishers，p.83.

［17］David G.Victor，Kal Raustiala ＆ Eugene B.Skolnikoff eds.，The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments:Theory and Practice，Cambridge:MIT Press，1998，p.v.

［19］ ［21］Robert Beckman， “Singapore Strives to Enhance Safety，Security，and Environmental Protection in Its Port and in the Straits of Malacca and Singapore”，Ocean and Coastal Law Journal，2008，p.167.

［20］Frank Frost，“ASEAN Since 1967:Origins Evolution and Recent Developments”，in Alison Broinowski ed.，ASEAN into the 1990s，London:Macmillan，1990，p.1.

［22］Stryken，Christian-Marius，“The US Regional Maritime Security Initiative and US grand strategy in Southeast Asia”，in Kwa Chong Guan ＆John K.Skogan eds.，Maritime Security in Southeast Asia，New York，NY:Routledge，2007，p.135.

［23］Sam Bateman，“Maritime Security:Regional concerns and global implications”，in William T.Tow ed.，Security Politics in the Asia-Pacific:A Regional-Global Nexus，Cambridge:Cambridge University Press，2009，p.250.