文/李杰 陳林

責(zé)任編輯 姜杰

一、嚴(yán)峻形勢(shì)要求將村干部腐敗治理納入法治化軌道

作為基層群眾性自治組織的代理人，村干部為維護(hù)群眾切身利益、保障群眾民主權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的快速推進(jìn)，全國(guó)各地村干部腐敗問(wèn)題愈演愈烈，表現(xiàn)為在工程建設(shè)、征地拆遷、財(cái)務(wù)管理、集體資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)中貪占、截留、私分、虛報(bào)冒領(lǐng)土地補(bǔ)償款和救災(zāi)救濟(jì)、扶貧等資金和物資等行為突出。2014年7月，中央巡視組工作報(bào)告曾痛陳，一些地方鄉(xiāng)村干部腐敗問(wèn)題凸顯，小官巨腐問(wèn)題嚴(yán)重。由于這些案件發(fā)生在群眾的身邊，不僅侵害了群眾的切身利益，而且使得國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)遭受了重大損失，大大降低了黨和政府的威信。

村干部的腐敗問(wèn)題，固然是行為人背后丑陋的靈魂和扭曲的權(quán)力觀在作崇，但從根源上看，也暴露了農(nóng)村治理中法治化缺失的軟肋。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，“推進(jìn)基層治理法治化”的目標(biāo)要求。作為中國(guó)行政區(qū)域的最末端，農(nóng)村不應(yīng)該成為腐敗治理的死角?；鶎又卫矸ㄖ位?，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)也在基層。只有將村干部腐敗治理工作納入國(guó)家治理法治化的軌道，在包括縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）等基層行政區(qū)域推進(jìn)依法執(zhí)政，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)工作全部納入法治軌道，才能為“法治中國(guó)”建設(shè)奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、村干部腐敗治理法律機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）國(guó)家立法亟待完善

到目前為止，我國(guó)仍缺乏一套針對(duì)腐敗治理的專(zhuān)門(mén)法律，使村干部腐敗治理缺乏一個(gè)宏觀的法律指導(dǎo)和可行的法律依據(jù)。如《刑法》第93條規(guī)定，村干部只有在“從事公務(wù)”過(guò)程中利用職務(wù)便利，非法收受或索取他人財(cái)物的，才能以貪污罪論處。但村干部是自治組織帶頭人，不屬于國(guó)家公職人員，實(shí)踐中往往很難區(qū)分哪些是公共事務(wù)，哪些是個(gè)體行為，特別是對(duì)于貪污、挪用村集體資金，往往因?yàn)槿狈ψC據(jù)證實(shí)是否屬?lài)?guó)家公款還是集體資金，給司法機(jī)關(guān)查辦此類(lèi)案件增加了困難。再如《刑法》第382條中僅將村干部從事救災(zāi)救濟(jì)款物、社會(huì)捐助公益事業(yè)款物、土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理和發(fā)放、土地的經(jīng)營(yíng)管理和宅基地的管理等七種公務(wù)不當(dāng)行為定性為腐敗。但是，以上行為的界定范圍過(guò)窄，不能全面堵塞新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租空間。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)加快村干部腐敗治理法律體系的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善反腐敗立法。

（二）法定監(jiān)督機(jī)制受到現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

實(shí)行村民自治后，盡管?chē)?guó)家相繼出臺(tái)了《村民委員會(huì)自治法》《村民委員會(huì)選舉法》《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》等法律法規(guī)，但這些單行法往往存在層級(jí)不一和過(guò)于分散等問(wèn)題，從而降低了村干部腐敗治理的針對(duì)性和威懾力。近年來(lái)，在農(nóng)村反腐敗進(jìn)程中，雖然增加了一些推進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和加強(qiáng)村干部管理的相關(guān)條款，但隨著農(nóng)村形勢(shì)的變化，很多制度規(guī)定已受到現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。如《村民委員會(huì)選舉法》第13條規(guī)定：“全體村民會(huì)議由本村年滿18周歲的村民參加，參會(huì)村民超過(guò)本村年滿18周歲村民的半數(shù)，全體村民會(huì)議方為有效；戶代表會(huì)議要求參會(huì)戶代表超過(guò)本村戶數(shù)的三分之二方為有效；會(huì)議決定經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)同意始得通過(guò)”等等，這些條款，對(duì)于已處于“空心化”的廣大中西部農(nóng)村來(lái)說(shuō)，操作起來(lái)非常困難。

在法律監(jiān)督方面也存在漏洞。如《村民委員會(huì)自治法》中規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。但從實(shí)踐上看，對(duì)村干部民主監(jiān)督的制度安排，卻常常被鉆了空子，并成為一個(gè)最薄弱、最難發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)。

（三）黨紀(jì)法規(guī)效能乏力

目前，對(duì)村干部的腐敗治理大都僅限于黨內(nèi)紀(jì)律條例、行政規(guī)章，很多方面尚未上升到法律層面，一些地方對(duì)村干部腐敗行為采取以懲代法、以組織處理代替司法追究的淡化處理方式，客觀上縱容了村干部的腐敗行為。即使一些地方出臺(tái)了針對(duì)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的制度規(guī)定，如《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》《農(nóng)村干部管理辦法》等，并未明確制度的執(zhí)行程序、責(zé)任主體、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，給上級(jí)量化考核和責(zé)任追究帶來(lái)困難。

（四）司法介入不足

在觀念上，由于查辦刑事案件任務(wù)繁重，公安機(jī)關(guān)大都存在著“抓大放小”的觀念，主抓大案要案，忽視小案輕案，農(nóng)村干部的犯罪并沒(méi)有引起足夠重視。在考核機(jī)制上，由于農(nóng)村基層干部級(jí)別不高，犯罪數(shù)額往往不大，基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)常常會(huì)放松對(duì)農(nóng)村干部腐敗案件的查處力度。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，農(nóng)村缺乏一個(gè)相對(duì)獨(dú)立而權(quán)威的腐敗治理部門(mén)。負(fù)責(zé)農(nóng)村反腐敗職能機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，由于主抓事后調(diào)查，輕事前防范，無(wú)法根治村干部腐敗現(xiàn)象。加上村干部在地方勢(shì)力較大，人情關(guān)系復(fù)雜，常常給司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦案帶來(lái)干擾，影響了當(dāng)?shù)厮痉ú块T(mén)的公正司法。

三、新時(shí)期推進(jìn)村干部腐敗治理法治化的路徑選擇

針對(duì)當(dāng)前村干部腐敗治理的嚴(yán)峻形勢(shì)及其法律機(jī)制存在的突出問(wèn)題，圍繞法治中國(guó)要求探索一條具有中國(guó)特色的村干部腐敗治理路徑，已經(jīng)變得非常必要而緊迫。

（一）健全村干部腐敗治理法律體系

要加速制定國(guó)家《反腐敗法》。十二屆全國(guó)人大已將反腐敗立法列入規(guī)劃，該法的確立將為村干部腐敗治理提供更加直接的依據(jù)和指導(dǎo)。反腐法治體系一旦健全，將有效推動(dòng)農(nóng)村反腐敗工作由治標(biāo)向治本發(fā)展。

進(jìn)一步完善配套法規(guī)堵塞法律漏洞。對(duì)我國(guó)《刑法》等單行法律出現(xiàn)的漏洞，應(yīng)及時(shí)對(duì)涉及村干部腐敗治理的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和修改，尤其是盡快將《信息公開(kāi)條例》上升為《信息公開(kāi)法》，加快村級(jí)權(quán)力公開(kāi)的立法進(jìn)程。

應(yīng)堅(jiān)持基層導(dǎo)向增強(qiáng)法治實(shí)效。將一些經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐證明有效的地方經(jīng)驗(yàn)、黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)章制度上升為國(guó)家法律。有的地方出臺(tái)了諸如《關(guān)于加強(qiáng)村干部規(guī)范化管理的意見(jiàn)》《村官違法管理?xiàng)l例》等法規(guī)和制度，通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)是比較成功的?？沙浞治者@些制度規(guī)定中的合理因素及其成熟經(jīng)驗(yàn)，作為修改完善國(guó)家法的重要依據(jù)，不斷提升村干部腐敗治理法律法規(guī)的完備性、科學(xué)性，使其真正成為重要而有力的反腐工具。

（二）強(qiáng)化村干部腐敗治理的執(zhí)法力度

針對(duì)農(nóng)村腐敗治理司法介入不足的問(wèn)題，必須從機(jī)構(gòu)設(shè)置上解決反腐敗法律的執(zhí)法主體問(wèn)題?；鶎蛹o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是治理村干部腐敗問(wèn)題的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其地位和職能只能加強(qiáng)，不能削弱。

要進(jìn)一步調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能定位?？h（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)著力管好農(nóng)村黨紀(jì)黨風(fēng)，讓紀(jì)檢力量充分下沉到農(nóng)村，組織、督促、協(xié)調(diào)好村干部的監(jiān)督工作?；鶎蛹o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)把查辦案件作為紀(jì)檢監(jiān)察工作的重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村腐敗案件的查處力度，增強(qiáng)震懾力，使農(nóng)村腐敗案件能更直接地進(jìn)入法定工作程序，而且也可將基層反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、措施等納入法律軌道。

要強(qiáng)化基層司法部門(mén)獨(dú)立司法地位?？茖W(xué)界定司法機(jī)關(guān)管轄范圍和村官腐敗行為范圍，增加村官賄選、職務(wù)侵占等違法違紀(jì)行為的認(rèn)定與處罰規(guī)定。條件允許可探索村干部異地審判制度，打破地方保護(hù)傘和人情網(wǎng)，防止外部勢(shì)力干涉案件查辦。實(shí)施農(nóng)村涉腐案件辦案責(zé)任制，堅(jiān)決防止出現(xiàn)壓案拖案、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)、查而不辦等現(xiàn)象出現(xiàn)。

應(yīng)該健全農(nóng)村信訪舉報(bào)工作機(jī)制。對(duì)村民反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，廣泛發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)。要在上級(jí)黨委政府設(shè)立群眾舉報(bào)室，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村涉腐信息的收集、處理和反饋。大力推行網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)專(zhuān)項(xiàng)受理制度，解決農(nóng)民身邊的腐敗問(wèn)題。推行舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，提高村民參與農(nóng)村反腐的積極性。

（三）加強(qiáng)上級(jí)黨委政府對(duì)村級(jí)工作的監(jiān)督指導(dǎo)

縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作指導(dǎo)，進(jìn)一步明確其組織領(lǐng)導(dǎo)和檢查考核的責(zé)任。

要加強(qiáng)對(duì)民主選舉的監(jiān)督指導(dǎo)。在村委會(huì)換屆選舉時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要以依法選舉為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)村民民主選舉的引導(dǎo)；探索縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)巡視制度，堅(jiān)決查處賄選、霸選、搶票箱等違法違紀(jì)現(xiàn)象。

要貫徹村級(jí)民主決策機(jī)制。大力推行“四議兩公開(kāi)一監(jiān)督”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對(duì)村務(wù)決策信息公開(kāi)情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督檢查。對(duì)村“兩委”村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)不及時(shí)不全面的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)應(yīng)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。對(duì)涉嫌違法違紀(jì)的村干部，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要堅(jiān)決予以查處。

要落實(shí)村級(jí)民主管理制度。建立健全“村財(cái)鎮(zhèn)管”模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)各村財(cái)務(wù)實(shí)行賬、錢(qián)、物分開(kāi)管理，廣泛實(shí)行會(huì)計(jì)管賬、出納管錢(qián)，村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)共同審簽制度，防止“一支筆”隨意審批。強(qiáng)化財(cái)務(wù)審計(jì)，查出侵占集體資產(chǎn)和資金涉及村干部違法違紀(jì)的，需要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，或移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理；構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究法律責(zé)任。

要為民主監(jiān)督提供保障。鑒于目前的很多村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員與村干部存在多種利益關(guān)系，應(yīng)本著依法、獨(dú)立、平衡的原則，成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或探索成立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在上級(jí)黨委政府指導(dǎo)下，對(duì)村務(wù)重點(diǎn)環(huán)節(jié)工作進(jìn)行常態(tài)化、長(zhǎng)效化監(jiān)督，并直接對(duì)上級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)，以防止村干部權(quán)力過(guò)于集中。

（四）大力培育農(nóng)村現(xiàn)代法治文化

要強(qiáng)化對(duì)村干部的法治教育。市、縣級(jí)黨校要將村干部法治培訓(xùn)納入基層干部培訓(xùn)范圍，開(kāi)展常態(tài)化、專(zhuān)題化的法治教育，將中央、省市委的會(huì)議精神和重大舉措及時(shí)傳達(dá)給村干部，幫助村干部牢固樹(shù)立法治觀念，提升法治素養(yǎng)。

要加強(qiáng)農(nóng)村法治文化建設(shè)。將村干部廉政建設(shè)融入基層組織文化建設(shè)，實(shí)施“廉政文化進(jìn)農(nóng)村”活動(dòng)，通過(guò)全覆蓋的法治宣講及其思想引領(lǐng)，充分發(fā)揮法治文化的滲透功能，提升廣大群眾的法治觀念，營(yíng)造全社會(huì)的法治氛圍。

要?jiǎng)?chuàng)新群眾監(jiān)督的平臺(tái)和載體。加快推進(jìn)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)反腐進(jìn)程，充分運(yùn)用各種新媒體技術(shù)提升反腐成效。探索建立農(nóng)村集體“三資”信息化監(jiān)管科技平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三資”監(jiān)管工作網(wǎng)絡(luò)化、陽(yáng)光化、信息化。通過(guò)拓寬群眾監(jiān)督舉報(bào)渠道，激發(fā)村民參與反腐的熱情，形成村干部腐敗治理的強(qiáng)大合力。