高芙蓉

[摘要]政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)已成為世界性潮流與制度性安排，學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的研究多側(cè)重于概念界定、理論基礎(chǔ)，以及模式、機(jī)制、范圍、風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估等問(wèn)題。未來(lái)研究還需要從以下幾方面入手：一是應(yīng)從社會(huì)建構(gòu)論視角解釋政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)；二是應(yīng)總結(jié)我國(guó)中西部地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)東、中西部地區(qū)政府的購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐進(jìn)行比較研究，探索具有普適性的購(gòu)買(mǎi)模式；三是應(yīng)綜合運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的方法考察政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的績(jī)效，評(píng)價(jià)政府提供社會(huì)服務(wù)與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效差異，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)進(jìn)行科學(xué)的量化評(píng)估，研究出詳細(xì)且具有可操作性的方案；四是應(yīng)加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)合同管理方面的研究，為提高政府的合同管理能力提供理論依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)；公共服務(wù)合同外包；新公共服務(wù)理論；市場(chǎng)增進(jìn)論

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630；C916[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.03.008

1970年代以來(lái)，西方國(guó)家先后掀起了政府的社會(huì)服務(wù)供給改革浪潮，傳統(tǒng)的政府壟斷公共服務(wù)供給逐漸讓位于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)。進(jìn)入1990年代中后期，我國(guó)也將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式從過(guò)去的“隱性購(gòu)買(mǎi)”過(guò)渡到“顯性購(gòu)買(mǎi)”[1]。目前在公共事業(yè)領(lǐng)域，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)正方興未艾，它既有利于政府同社會(huì)之間的交流與合作，又可滿足公民的多樣化需求，同時(shí)也可為社會(huì)組織發(fā)展提供活動(dòng)空間與經(jīng)濟(jì)支持。政府的社會(huì)服務(wù)供給改革引起了學(xué)界的高度關(guān)注，學(xué)者們分別從管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科視角出發(fā)，針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、模式、法律規(guī)制、制約因素、績(jī)效評(píng)估、政策設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防范、對(duì)策建議、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行了深入研究與探索，取得了大量的研究成果。本文擬對(duì)國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的研究現(xiàn)狀作一梳理與簡(jiǎn)評(píng)，旨在為我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)提供一些借鑒與啟示。

一、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)研究現(xiàn)狀

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的研究主要是以概念界定、購(gòu)買(mǎi)緣起，以及如何購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)為議題而展開(kāi)的，研究側(cè)重于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的涵義、理論基礎(chǔ)、模式，以及各地購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等。

1.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的概念界定

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的界定，是研究政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)首先面對(duì)的問(wèn)題。對(duì)此，學(xué)界一致認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)就是政府出資購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，公民是其最大的受益者。國(guó)外學(xué)者將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)多界定為公共服務(wù)合同外包，即政府通過(guò)與營(yíng)利或非營(yíng)利組織簽訂承包合同的形式來(lái)提供公共服務(wù)。[2]（P129）這一界定在1997年世界經(jīng)合組織的調(diào)查中得到了驗(yàn)證，世界各國(guó)公共部門(mén)中“合同外包”一詞應(yīng)用范圍十分廣泛，公共服務(wù)合同外包處處存在[3]。美國(guó)學(xué)者西蒙·多姆伯格[4]甚至把合同外包視同民營(yíng)化，因?yàn)樵谥菡偷胤秸墓卜?wù)提供中合同外包應(yīng)用十分普遍。另有學(xué)者則認(rèn)為，公共服務(wù)外包就是由私人承包商提供公共服務(wù)，政府提供資金支持，不再承擔(dān)服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者角色[5]。國(guó)內(nèi)學(xué)者則是以政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)或公共服務(wù)來(lái)定義政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，并且大多學(xué)者認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的內(nèi)涵包括以下內(nèi)容：政府是購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的委托主體，各類(lèi)社會(huì)組織則是接受政府的委托成為受托者，政府為履行社會(huì)公共服務(wù)責(zé)任的職能而出資購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)，并承擔(dān)資金籌集、業(yè)務(wù)監(jiān)督、考評(píng)績(jī)效的職責(zé)。[6-8]

2.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的理論基礎(chǔ)

關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的理論基礎(chǔ)，歸納起來(lái)，主要有以下四種觀點(diǎn)。

一是將市場(chǎng)增進(jìn)論作為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的理論依據(jù)。市場(chǎng)增進(jìn)論是以日本學(xué)者青木昌彥為代表的一批學(xué)者在探討東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)提出的，其認(rèn)為“政府可能的作用之一將會(huì)是補(bǔ)充培育民間部門(mén)的協(xié)調(diào)秩序，而不是替代民間部門(mén)”[9]。這一觀點(diǎn)對(duì)于解釋政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐同樣適用，因?yàn)檎?gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)并沒(méi)有改變社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)與性質(zhì)，它所改變的只是公共服務(wù)的供給方式。日本學(xué)者松山公紀(jì)認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的取得來(lái)自于找到一個(gè)更好的活動(dòng)組合或一個(gè)更好的協(xié)調(diào)體制，協(xié)調(diào)失靈無(wú)處不在，協(xié)調(diào)失靈的邏輯并不能證明政府干預(yù)和加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)作用的合理性，因此，鼓勵(lì)協(xié)調(diào)方面的試驗(yàn)就變得非常重要”[10]?？梢钥闯?，市場(chǎng)增進(jìn)論強(qiáng)調(diào)的是民間組織協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的能力，“政府和民間部門(mén)并非是爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制權(quán)的對(duì)手，政府的作用不是為了替代、而是為了促進(jìn)民間部門(mén)的協(xié)調(diào)”[11]。從這一點(diǎn)分析，市場(chǎng)增進(jìn)論與政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的內(nèi)涵是一致的：前者強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中政府可以推動(dòng)民間組織發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用，這是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度詮釋政府與民間組織之間的關(guān)系；后者則主張?jiān)谏鐣?huì)事業(yè)的發(fā)展中公共服務(wù)的提供可以通過(guò)政府推動(dòng)民間力量來(lái)完成，這一觀點(diǎn)從社會(huì)事業(yè)發(fā)展的視角厘清了政府與民間組織之間的關(guān)系。盡管二者的出發(fā)點(diǎn)不同，但其發(fā)揮的作用異曲同工。

二是將公共物品理論作為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的理論依據(jù)。英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物亞當(dāng)·斯密[12]曾提出公共服務(wù)由政府使用稅收免費(fèi)供給，但這并不是唯一方式，私人提供社會(huì)服務(wù)的效果往往會(huì)好于政府的直接供給。法國(guó)學(xué)者薩伊[13]對(duì)公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題進(jìn)行了論述，認(rèn)為私人可以供應(yīng)部分公共消費(fèi)品。美國(guó)學(xué)者弗雷德對(duì)薩繆爾森、巴托等人提出的市場(chǎng)失靈論、外部性進(jìn)行了駁斥，認(rèn)為公共物品的提供也可以由市場(chǎng)來(lái)完成，“市場(chǎng)可以解決公共物品的提供與外部性問(wèn)題，契約型制度可以解決公共物品供給和收費(fèi)問(wèn)題”[14]。美國(guó)還有學(xué)者將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)這兩個(gè)概念進(jìn)行了區(qū)分，指出“政府并不是公共服務(wù)提供的唯一合法主體，公共服務(wù)既可以由政府來(lái)提供也可以由私人部門(mén)來(lái)提供”[15]。美國(guó)學(xué)者薩拉蒙[16]也指出，用政府失靈論來(lái)解釋美國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)是有局限性的，在公共產(chǎn)品的提供上，政府的作用是提供資金與公共服務(wù)的監(jiān)管，具體服務(wù)的提供則應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)特別是民間組織負(fù)責(zé)，非政府部門(mén)與政府在功能上是互補(bǔ)的，二者相互配合、相互依賴，這樣第三方治理機(jī)制在美國(guó)才得以形成。這種分工合作可以使雙方的功能達(dá)到最優(yōu)，有利于提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量[17]。

三是將新公共管理思想作為解釋政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的理論框架。新公共管理理論提出把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府領(lǐng)域，運(yùn)用企業(yè)管理方式與企業(yè)家精神改造政府，可以提高政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的效率與效益，降低服務(wù)成本。這種思想超越了馬克斯·韋伯的科層制范式結(jié)構(gòu)，認(rèn)為向公民提供社會(huì)服務(wù)不應(yīng)是政府獨(dú)有的職能，過(guò)去政府那種獨(dú)攬公共服務(wù)的做法應(yīng)該被摒棄，民間組織應(yīng)成為公共服務(wù)的供給者，政府的角色應(yīng)轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的授權(quán)人、監(jiān)督者與資金提供者。這種觀點(diǎn)在美國(guó)學(xué)者凱特爾的《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》一書(shū)中有所表述，他把“委托代理”的一般理論用于解釋政府的合同外包，認(rèn)為“承包制改變了政府項(xiàng)目管理人員與項(xiàng)目產(chǎn)出的關(guān)系，改變了政務(wù)官與其所管理項(xiàng)目的關(guān)系，改變了政治官員與公民之間的關(guān)系，改變了公民與政府之間的關(guān)系”[18]。美國(guó)公共行政學(xué)家伍德羅·威爾遜指出，交易費(fèi)用理論可以用來(lái)解釋為什么要進(jìn)行合同外包，通過(guò)比較交易成本與組織成本，可以幫助政府部門(mén)決定是自己生產(chǎn)還是向私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)某些服務(wù)[19]。薩瓦斯[2]（P129）在新公共管理理論的基礎(chǔ)上又提出了民營(yíng)化理論，并認(rèn)為民營(yíng)化有三種方式，即委托授權(quán)、政府撤資與政府淡出。委托授權(quán)通常通過(guò)合同承包、特許、補(bǔ)貼（補(bǔ)助或憑單）、法律授權(quán)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)[20]。薩瓦斯雖對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一詞沒(méi)有明確定義，但其所說(shuō)的民營(yíng)化則與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)似?？梢哉f(shuō)，新公共管理理論改變了傳統(tǒng)模式中政府與社會(huì)之間的關(guān)系，將政府的職能定位在“企業(yè)管理者”這一角色上，不再是直接提供服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)，社會(huì)公眾作為納稅人有權(quán)享受到較好的服務(wù)，政府提供公共服務(wù)應(yīng)以公眾為本，滿足他們的服務(wù)需求。

四是將新公共服務(wù)理論作為解釋政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的理論框架。新公共服務(wù)理論是美國(guó)學(xué)者登哈特等[21]在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上創(chuàng)立的，其基本要點(diǎn)是：服務(wù)是政府的基本職能，政府不應(yīng)該負(fù)責(zé)掌舵；政府官員應(yīng)秉持公共利益觀念，樹(shù)立為公民服務(wù)的理念。圍繞政府扮演的角色，不同學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)，如凱斯[22]認(rèn)為政府是公共資源的管理者，特里[23]把政府視為公共機(jī)構(gòu)的管理員，登哈特等[24]則把政府看作社區(qū)活動(dòng)的催化劑，此外，還有一些學(xué)者[25-27]則把政府作為公民民主對(duì)話的主持人。新公共服務(wù)理論主張?jiān)谏鐓^(qū)的形成與發(fā)展中政府應(yīng)起促進(jìn)作用，公共管理的規(guī)范性基礎(chǔ)和價(jià)值觀是公共利益與為社會(huì)公眾服務(wù)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展歷程進(jìn)行了梳理，回顧了西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐，把西方國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的發(fā)展歷程歸納為眾多營(yíng)利機(jī)構(gòu)與政府合作的起步探索、以合同外包為主的多種購(gòu)買(mǎi)方式的蓬勃發(fā)展、綜合運(yùn)用計(jì)劃和市場(chǎng)兩種手段的反思完善。相應(yīng)地，其對(duì)應(yīng)的理論依據(jù)則是新公共管理理論、新公共服務(wù)與公民社會(huì)理念共同作用理論及第三條道路理論。[8]可見(jiàn)，新公共服務(wù)理論是在新公共管理理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，它更多地強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利、政府責(zé)任、公共利益和公民精神的理論創(chuàng)新，適應(yīng)了新情況下公民為社會(huì)作貢獻(xiàn)的愿望，代表著未來(lái)公共管理理論的發(fā)展方向[28]。

3.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)務(wù)研究涉及購(gòu)買(mǎi)模式、購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、購(gòu)買(mǎi)范圍、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與評(píng)估等多個(gè)層面。

其一，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式。依據(jù)不同國(guó)家的國(guó)情及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化特點(diǎn)，劉曉蘇[29]將國(guó)外政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式概括為三種：一是盎格魯-薩克遜模式，其鮮明特色在于堅(jiān)持公共服務(wù)的市場(chǎng)導(dǎo)向；二是歐洲模式，包括歐洲大陸模式和北歐模式，前者以德國(guó)、法國(guó)為代表，其特色在于政府主導(dǎo)的有限市場(chǎng)化，后者主要限于北歐國(guó)家，其特色在于社會(huì)的公共服務(wù)供給是政府通過(guò)高稅收和高福利的形式予以承擔(dān)，社會(huì)保障和社會(huì)福利是其核心環(huán)節(jié)；三是東亞模式，其重要特征在于政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的直接干預(yù)。還有學(xué)者論述了以競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量的英國(guó)改革、推動(dòng)“私對(duì)公競(jìng)爭(zhēng)”的美國(guó)改革、穩(wěn)健的澳大利亞改革、最為徹底的新西蘭改革，以及通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)整治農(nóng)村污水處理的日本改革和政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村公共服務(wù)的韓國(guó)改革等幾個(gè)有代表性的發(fā)達(dá)國(guó)家的購(gòu)買(mǎi)模式[30-31]。發(fā)達(dá)國(guó)家形成的這種統(tǒng)一而穩(wěn)定的購(gòu)買(mǎi)模式是在新公共管理理論、新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下形成的，具有制度性保障、競(jìng)爭(zhēng)性選擇承包方和政府購(gòu)買(mǎi)主體間是獨(dú)立的等特點(diǎn)[32]，它體現(xiàn)了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度化、競(jìng)爭(zhēng)性和獨(dú)立性特征。

由于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善、社會(huì)組織發(fā)育不夠充分，政府依然是各類(lèi)社會(huì)組織重要的依賴基礎(chǔ)，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)模式的研究相對(duì)而言較為一致，一般依據(jù)兩個(gè)維度進(jìn)行劃分，即公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)雙方關(guān)系的獨(dú)立性和購(gòu)買(mǎi)程序的競(jìng)爭(zhēng)性[33]。王浦劬[7]從國(guó)外實(shí)踐中歸納出政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的四種模式，即獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式、依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式、依賴關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式，在中國(guó)較常見(jiàn)的是前三種模式，實(shí)踐中較少見(jiàn)到依賴關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式[2]（P19）。王名等[34]通過(guò)六個(gè)案例總結(jié)出我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的三種模式，分別為依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式和獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式。此外，羅觀翠[35]提出要探索政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)模式，必須解決好三個(gè)方面的問(wèn)題：一是政府的角色和定位，二是民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育和運(yùn)營(yíng)，三是政府與民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。趙一紅[36]探討了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的概念、內(nèi)容、協(xié)助方式與功能。應(yīng)該說(shuō)，目前學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)模式的研究，揭示了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)模式的核心問(wèn)題。

其二，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的機(jī)制。國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的機(jī)制進(jìn)行了深入研究。薩瓦斯[2]認(rèn)為建立公私伙伴關(guān)系是公共部門(mén)創(chuàng)新方案的核心要素之一，他考察了30個(gè)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)狀況，總結(jié)出十種機(jī)制，即政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助、政府出售、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)、自我服務(wù)、票券制。國(guó)內(nèi)有學(xué)者研究了美國(guó)、英國(guó)普遍采用的合同出租，德國(guó)的公私合作，歐盟國(guó)家的補(bǔ)貼制度與服務(wù)消費(fèi)券機(jī)制、使用者付費(fèi)、社會(huì)影響力債券等多種制度，比較了各國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)機(jī)制的優(yōu)劣和對(duì)中國(guó)的啟示。[37-38]還有學(xué)者將這些服務(wù)機(jī)制歸結(jié)為合同制治理，并與科層制治理進(jìn)行了比較，指出二者在權(quán)力運(yùn)行路徑、信息傳遞方式和風(fēng)險(xiǎn)治理依賴方面存在的差異。但合同制治理也會(huì)帶來(lái)權(quán)力分散、目標(biāo)沖突、信息干擾和不確定性增加等“逆向合同承包”現(xiàn)象[39]。常敏等[40]通過(guò)歸納梳理滬、蘇、浙等長(zhǎng)三角地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，劃分出政府向準(zhǔn)社會(huì)組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)組織非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)和向各類(lèi)組織競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)四種運(yùn)行機(jī)制，并指出這四種機(jī)制在購(gòu)買(mǎi)程序、購(gòu)買(mǎi)方式、服務(wù)主體、政府職能、運(yùn)行績(jī)效和存在問(wèn)題等方面的差異。

其三，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的范圍。學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)范圍的界定存在不同的看法。一種極端觀點(diǎn)認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)可以涵蓋所有的內(nèi)容，而多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的范圍要通過(guò)判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。如句華[41]提出公共服務(wù)合同外包的范圍可根據(jù)兩種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行劃分：（1）根據(jù)價(jià)值判斷來(lái)判定，這類(lèi)又可細(xì)分為兩種，一是按核心職能劃分，政府所有核心職能均可購(gòu)買(mǎi)；二是按服務(wù)者的動(dòng)機(jī)劃分，營(yíng)利組織追求利潤(rùn)最大化，而政府則追求維護(hù)公共利益。（2）按服務(wù)特性劃分，這類(lèi)又可細(xì)分為三種，一是以服務(wù)質(zhì)量測(cè)量難易程度為標(biāo)準(zhǔn)，只有易于度量且可收縮的社會(huì)服務(wù)適合購(gòu)買(mǎi)；二是以資產(chǎn)專用性和服務(wù)度量難易為標(biāo)準(zhǔn)作為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的依據(jù)；三是以服務(wù)可描述性、監(jiān)督難易和競(jìng)爭(zhēng)程度為標(biāo)準(zhǔn)作為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的依據(jù)。也有研究者按照是否涉及公權(quán)力的行使，把美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)分為兩類(lèi)：一是涉及公權(quán)力行使的事項(xiàng)，二是涉及公共服務(wù)的事項(xiàng)[42]。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)逐漸成為一種國(guó)際趨勢(shì)，1992年歐盟頒布了《公共服務(wù)采購(gòu)指南》，將電子政務(wù)、健康與社會(huì)服務(wù)等27類(lèi)公共服務(wù)全部納入向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的范圍，同時(shí)要求凡是價(jià)值超過(guò)20萬(wàn)歐元的公共服務(wù)，一律公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)[43]。有學(xué)者結(jié)合上海市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的嘗試，總結(jié)了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的四大領(lǐng)域，即社區(qū)民生服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)、社會(huì)公益服務(wù)、城市基礎(chǔ)事務(wù)[42]。

其四，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。相較于傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)有很大優(yōu)勢(shì)，但也有風(fēng)險(xiǎn)。圍繞政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)界從供應(yīng)商壟斷和購(gòu)買(mǎi)雙方投機(jī)行為兩個(gè)視角進(jìn)行了有益探索?；舻录猍44]認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)存在著風(fēng)險(xiǎn)，如政府規(guī)模的擴(kuò)張并沒(méi)有得到有效控制，財(cái)政赤字上漲壓力也沒(méi)有得到較好抑制。約翰斯通等[45]認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的合同管理極為復(fù)雜，具體表現(xiàn)在私人獲益比例低、服務(wù)質(zhì)量的測(cè)度時(shí)間長(zhǎng)且比較困難、服務(wù)的產(chǎn)出是無(wú)形的、缺少競(jìng)爭(zhēng)性。德胡哥[46]提出任何購(gòu)買(mǎi)模式都有風(fēng)險(xiǎn)，并研究了幾種模式的風(fēng)險(xiǎn)：競(jìng)爭(zhēng)模式會(huì)出現(xiàn)投機(jī)等非法行為，購(gòu)買(mǎi)成本可能高于政府提供服務(wù)的情景；談判模式會(huì)產(chǎn)生政府主導(dǎo)、內(nèi)部交易、強(qiáng)調(diào)過(guò)程而不關(guān)注結(jié)果及不公開(kāi)等問(wèn)題；合作模式則有可能出現(xiàn)合同關(guān)系異化為依賴關(guān)系、供應(yīng)商綁架政府的風(fēng)險(xiǎn)。還有學(xué)者把政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分為制度性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)性風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)三類(lèi)，并對(duì)每一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)方式進(jìn)行了梳理[47]。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，有學(xué)者分析了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)成本效率之間的邏輯關(guān)聯(lián)，提出了合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的策略[48]。王名[34]在總結(jié)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式時(shí)，指出了存在的幾類(lèi)問(wèn)題，如依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式侵害了政府購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)涵與原則，獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式是政府職能外包，而獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式會(huì)出現(xiàn)一些組織沒(méi)有完全保持自己的宗旨和堅(jiān)守組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)等問(wèn)題。

其五，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的評(píng)估。評(píng)估是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，也是國(guó)內(nèi)外學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域之一。布朗等[49]提出按照政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的過(guò)程可以把評(píng)估分為可行性評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估與績(jī)效評(píng)估三種類(lèi)型。坎風(fēng)等[50]從政策選擇角度把合作評(píng)估作為合同外包中的四個(gè)重要階段之一。布魯克等[51]則把評(píng)估視為八個(gè)合同外包程序中的必備要素，認(rèn)為評(píng)估貫穿政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)全過(guò)程，既要對(duì)政府投放資金進(jìn)行評(píng)估，也要對(duì)服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。可以看出，在國(guó)外學(xué)者看來(lái)，評(píng)估在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中占居重要地位。國(guó)內(nèi)學(xué)者邰鵬峰[52]針對(duì)我國(guó)評(píng)估實(shí)踐分析了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)估困境，認(rèn)為我國(guó)評(píng)估實(shí)踐還存在法律文本不成熟、政府角色定位不合理、評(píng)估機(jī)制不規(guī)范、社會(huì)組織自身發(fā)展存在短板等問(wèn)題，需要從注重頂層設(shè)計(jì)與組織承受力、社會(huì)組織自身建設(shè)與外部評(píng)估的結(jié)合，注重服務(wù)的直接受益者與第三方評(píng)估的聯(lián)動(dòng)，及發(fā)揮事前、事中、事后三個(gè)階段評(píng)估機(jī)制的協(xié)同作用三個(gè)方面來(lái)破解評(píng)估困境。王春婷[53]則從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效構(gòu)成、影響因素等方面對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)，提出了由政府成本、效率、社會(huì)公正度和公眾滿意度四個(gè)變量構(gòu)成的績(jī)效模型，認(rèn)為政府成本、效率和社會(huì)公正度受行政環(huán)境因素影響最大，公眾滿意度受政府行為方式影響最大。

二、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)研究簡(jiǎn)評(píng)

1.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)概念研究簡(jiǎn)評(píng)

國(guó)外學(xué)者提出的公共服務(wù)合同外包與國(guó)內(nèi)學(xué)者探討的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)雖在語(yǔ)言表述上存在差異，但二者的核心思想是一致的。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)打破了公共服務(wù)領(lǐng)域中政府的壟斷地位，把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)供給中，政府不再是公共服務(wù)的生產(chǎn)者與直接提供者，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)間接為社會(huì)公眾服務(wù)。政府只在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的范圍、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)等方面確定尺度，負(fù)責(zé)資金籌措、監(jiān)督服務(wù)的過(guò)程與績(jī)效評(píng)估等方面的工作。

2.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)理論基礎(chǔ)研究簡(jiǎn)評(píng)

國(guó)外學(xué)者對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的研究起步較早，提出了比較系統(tǒng)的理論，從宏觀層次探討了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的正當(dāng)性。市場(chǎng)增進(jìn)論研究的是政府在東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于促進(jìn)或補(bǔ)充民間部門(mén)的協(xié)調(diào)功能，盡管它是研究經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的理論，但它對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)仍具有一定的解釋力。用市場(chǎng)增進(jìn)理論對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)進(jìn)行理論闡釋的尚不多見(jiàn)，還需要學(xué)界進(jìn)一步探討該理論用于解釋政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的可行性。公共物品理論分別從純公共物品與準(zhǔn)公共物品、公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)相分離的視角，論證了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的可行性。新公共管理理論是從成本、效率角度為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)提供了理論支持，但政府不可能完全像企業(yè)那樣嚴(yán)格執(zhí)行成本—效益最優(yōu)原則，因此這種理論具有一定的局限性。新公共服務(wù)理論則從社會(huì)需求視角研究政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的必然性，但政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無(wú)法僅僅依靠單一理論進(jìn)行解釋。除上面提到的四種理論之外，像公共選擇理論、民主理論、社會(huì)選擇理論等，都可以從不同層面對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)做出解釋。發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐已有幾十年，已形成豐富的理論體系。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐僅有十幾年，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)這一領(lǐng)域的研究多是運(yùn)用國(guó)外現(xiàn)成的理論解釋中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，理論基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，尚未形成一套自成系統(tǒng)的理論。由于中、外國(guó)情的差異，國(guó)外理論未必完全適用中國(guó)，還需要結(jié)合“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的中國(guó)國(guó)情，探討出具有中國(guó)特色的社會(huì)服務(wù)理論體系。

3.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)務(wù)研究簡(jiǎn)評(píng)

國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)實(shí)踐的研究對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府此項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展與研究具有重要的指導(dǎo)意義。但國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的研究多以發(fā)達(dá)地區(qū)如香港、上海、廣州、深圳等地為例，而中西部地區(qū)的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)起步較晚，尚處于萌芽階段，對(duì)這一領(lǐng)域的研究還需要進(jìn)行模式、機(jī)制等方面的總結(jié)與概括。與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中西部地區(qū)的劣勢(shì)比較明顯，但也具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，發(fā)達(dá)地區(qū)的引領(lǐng)、中央政府的支持和當(dāng)?shù)卣闹?，使其在?shí)踐中取得了初步成效，需要對(duì)這些地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)是必要的，更重要的是還要比較東部與中西部地區(qū)的實(shí)踐差異，從中尋求不同的對(duì)策。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)來(lái)說(shuō)，有政府雄厚的財(cái)政支持，有民眾先進(jìn)的公民理念，人們對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的認(rèn)同度較高。相比而言，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，政府財(cái)力有限，普通居民對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的認(rèn)同度不高。因此，對(duì)東部、中西部政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式進(jìn)行比較研究，有助于發(fā)現(xiàn)不同的問(wèn)題，從而制定有針對(duì)性的政策。梳理近幾年的研究成果，可以看出學(xué)界關(guān)注最多的是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式、政府與社會(huì)組織間的邏輯關(guān)系等，但對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效、如何優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)的成效則沒(méi)有足夠的研究，尚需對(duì)這一領(lǐng)域做進(jìn)一步的探索。

三、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)研究展望

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)作為一個(gè)重要的研究領(lǐng)域，對(duì)其概念界定上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)基本一致。但針對(duì)我國(guó)的特殊國(guó)情，還需要進(jìn)一步厘清政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，從而為政府出臺(tái)相關(guān)政策提供依據(jù)。針對(duì)政府為何購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，目前的研究運(yùn)用最多的理論是公共物品理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和市場(chǎng)增進(jìn)論等，這些理論對(duì)于解釋政府為何購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)有一定說(shuō)服力。但對(duì)于人口眾多、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的廣大中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)一樣依靠政府強(qiáng)有力的財(cái)政支持，對(duì)解釋這些地區(qū)政府為何購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)則需要結(jié)合中國(guó)國(guó)情探討它的理論依據(jù)。上述理論多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等視角出發(fā)研究政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的成因、后果與對(duì)策，而政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)作為一種社會(huì)現(xiàn)象與問(wèn)題，還需要從社會(huì)學(xué)的視角去評(píng)判。對(duì)社會(huì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不是由權(quán)威的社會(huì)學(xué)家定義的，而是由權(quán)威的社會(huì)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的[54]。事實(shí)上，社會(huì)服務(wù)問(wèn)題“并不能物化自身，它們必須經(jīng)由個(gè)人或組織的‘建構(gòu)，被認(rèn)為是令人擔(dān)心且必須采取行動(dòng)加以應(yīng)付的情況，這才構(gòu)成問(wèn)題”[54]。也就是說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)作為一種必須解決的問(wèn)題，不是或不僅僅是被客觀狀況所決定的，它同時(shí)也是被社會(huì)性地建構(gòu)出來(lái)的[54]。因此，從社會(huì)建構(gòu)論視角解釋政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)將是未來(lái)研究的一個(gè)方向。

隨著我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)實(shí)踐的推進(jìn)，對(duì)這一領(lǐng)域的研究不應(yīng)僅僅聚焦于模式、機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估等，還應(yīng)對(duì)未來(lái)中西部地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，對(duì)東部、中西部地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)行比較研究，探索具有普適性的購(gòu)買(mǎi)模式。政府直接提供社會(huì)服務(wù)的弊端自不待言，但能否做到“一買(mǎi)就靈”？政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的績(jī)效雖有少數(shù)學(xué)者進(jìn)行了嘗試性研究，但還不夠深入。未來(lái)的研究方向還需要綜合運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的方法考察政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的績(jī)效，評(píng)價(jià)政府提供社會(huì)服務(wù)與購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的成效差異，對(duì)社會(huì)服務(wù)進(jìn)行科學(xué)的量化評(píng)估，研究出詳細(xì)且具有可操作性的方案。目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)參照的是《政府采購(gòu)法》，該法只對(duì)有形的貨物做了明確規(guī)定，而無(wú)形的服務(wù)只是參照該法執(zhí)行。經(jīng)過(guò)十幾年的運(yùn)行，政府對(duì)有形貨物的采購(gòu)已有了成熟的管理辦法，而關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)合同管理方面的研究則相對(duì)較少，尚需要加強(qiáng)這方面的研究，以便為提高政府的合同管理能力提供理論依據(jù)。

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