張燕?林曉梅

摘 要：海南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，而在失地農(nóng)民社會保障方面存在諸多問題，如何設(shè)計失地農(nóng)民社會保障體系，應(yīng)以失地農(nóng)民老年生活為核心，?；尽V覆蓋。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障體系；征地補償機制

一、海南失地農(nóng)民社會保障體系設(shè)計的必要性

隨著海南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，而原有附著在土地上面的社會保障也不復(fù)存在，從而引發(fā)失地農(nóng)民的社會保障問題。土地對農(nóng)民來講，歷來承擔(dān)著就業(yè)和生活保障兩大基本功能。農(nóng)民失去土地之后，意味著失去了賴以生存最基本的生產(chǎn)和生活資料，而進(jìn)入城市之后，生活的剛性支出增加，再加上被征地農(nóng)民技能單一，就業(yè)穩(wěn)定性差，導(dǎo)致生活質(zhì)量下降，生活壓力增大。如何構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障系統(tǒng)，以失地農(nóng)民老年生活為核心，?；?、廣覆蓋，是關(guān)系到社會公平、社會穩(wěn)定和社會發(fā)展的一個重點話題。

二、海南失地農(nóng)民社會保障方面存在問題

1.失地農(nóng)民的“四無”現(xiàn)象嚴(yán)重。在失地農(nóng)民的社會保障方面，由于城市快速擴張和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素，大批良田被政府征收，由此帶來的失地農(nóng)民就業(yè)和基本生活等問題也日益凸顯，大量失地農(nóng)民的“四無”現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重，種田無地、就業(yè)無崗、社保無證、醫(yī)療無保。

2.失地農(nóng)民處于非農(nóng)非市的尷尬境地，目前政府往往將失地農(nóng)民的社會保障與土地補償緊緊聯(lián)系在一起，且在執(zhí)行過程中往往參照農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)。例如，2009年出臺的《海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險暫行辦法》中規(guī)定：“被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險費由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個人分別按50%、20%、30%承擔(dān)。政府承擔(dān)部分按規(guī)定納入征地補償成本，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個人承擔(dān)部分分別從土地補償費和安置補助費中支付?！钡@種政策在實施過程中，農(nóng)村集體和個人往往無力或不愿按規(guī)定比例參保，而地方政府為減少財政壓力往往也不積極，最終導(dǎo)致政策無法真正落實。另外失地50%以上的被征地農(nóng)民方可參保，其他失地農(nóng)民對此規(guī)定不滿意。而2013年《海南省被征地農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險辦法》的規(guī)定在養(yǎng)老保險方面有所改進(jìn)，但也有不太合理的地方。一是征地對象繳費補貼對象忽略了16周歲以下的農(nóng)業(yè)人口和雖已滿16周歲的在校生，這些農(nóng)業(yè)人口也是失地人員之一，盡管目前還不存在養(yǎng)老繳費問題，但其喪失了土地，也失去了土地所帶來的養(yǎng)老保障。二是養(yǎng)老繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)以征地當(dāng)期當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民月最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)參照農(nóng)村最低生活水平，而失地農(nóng)民以后生活生產(chǎn)應(yīng)市民化，而不再是農(nóng)民化。三是繳費標(biāo)準(zhǔn)依然分城鄉(xiāng)兩極，這不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三、海南失地農(nóng)民社會保障體系設(shè)計原則

1.從政府公共政策和公平角度來講，失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)該與土地?zé)o關(guān)，政府理應(yīng)承擔(dān)起所有居民的社會保險、社會救濟(jì)以及社會福利等保障措施。

2.在城鎮(zhèn)化過程中，失地農(nóng)民不論在思想觀念、知識技能和各種保障待遇都應(yīng)市民化，農(nóng)民社會保障問題總體來說應(yīng)該是隨著城鎮(zhèn)化不斷加深逐漸市民化的一個過程。

3.在建設(shè)用地面積急速增長的背景下，健全失地農(nóng)民社會保障體系，完善失地農(nóng)民的基本生活保障制度，保證失地農(nóng)民基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，這是海南失地農(nóng)民社會保障的首要問題。

4.在失地農(nóng)民社會保障系統(tǒng)中，社會保險是失地農(nóng)民社會保障的核心內(nèi)容，其中，養(yǎng)老保險又是社會保險的核心，所以海南失地農(nóng)民社會保障體系應(yīng)以養(yǎng)老保險為核心，分層設(shè)計。

5.除此之外，還應(yīng)完善失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險，加強對失地農(nóng)民的社會救助，加大對失地農(nóng)民社會福利的供給，合理確定征地補償機制。

四、海南失地農(nóng)民社會保障體系設(shè)計內(nèi)容

1.建立基本生活保障

（1）設(shè)立被征地農(nóng)民基本生活保障專項資金帳戶，具體資金可由政府、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雙方出資構(gòu)成，包括下列三個部分：一是被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從土地補償中出資及其增值收入；二是市、縣人民政府從土地總收益等財政性資金中安排的資金及其增值收入；三是其他可用于被征地農(nóng)民基本生活保障的資金及其增值收入。

（2）基本生活保障層次化。對征地時已經(jīng)是勞動年齡段以上的人員，直接實行養(yǎng)老保障，具體做法參照失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，女性滿55周歲、男性滿60周歲的次月起，按月領(lǐng)取基本生活保障金。征地時適應(yīng)能力較強的勞動年齡段內(nèi)的人員（16-45周歲之間），在其未就業(yè)時，可從征地調(diào)節(jié)資金中發(fā)放不超過2年的生活補助費 ，待遇水平應(yīng)參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)失業(yè)人員失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)確定，補助期滿后仍未就業(yè)并符合城市居民最低生活保障條件的，納入城市低保；就業(yè)后失業(yè)的，依法享受失業(yè)保險。對于因年齡偏大或其它原因不能就業(yè)的勞動年齡度人員（女45-55周歲，男45-60周歲），直接納入城市低保。

2.分層遞進(jìn)方式推進(jìn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險方式

本人認(rèn)為：“凡是有海南戶籍，無論被征地多少，沒有參加職工基本養(yǎng)老保險的16周歲以上在冊農(nóng)業(yè)人口（不含在校學(xué)生），由被征地農(nóng)民自愿選擇參加職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險?！睂嵤┱鞯氐氖?、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險專項資金，用于支付被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費補貼。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險專項資金主要來源于實施征地的各市、縣人民政府的土地出讓金收入。新產(chǎn)生的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險繳費補貼，由實施征地的市、縣人民政府在征地前一次性全額劃轉(zhuǎn)。

（1）參加職工基本養(yǎng)老保險的，以征地時自治區(qū)上年度城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的60%為基數(shù)，按20%的繳費比例分年齡段躉繳養(yǎng)老保險費。

（2）參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的，由實施征地的市、縣人民政府按照參加職工基本養(yǎng)老保險的同年齡段被征地農(nóng)民繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補貼，全部計入其養(yǎng)老保險個人賬戶。征地時年滿60周歲的被征地農(nóng)民，從政府一次性補貼資金到位的次月起，按照國家和自治區(qū)統(tǒng)一規(guī)定重新計發(fā)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇；未滿60周歲的，按照自治區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)參保繳費，至年滿60周歲后辦理領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇手續(xù)，享受養(yǎng)老保險待遇，繳費年限按照實際繳費時間（不含一次性躉繳費用年限）計算。

（3）對征地時未達(dá)到勞動年齡段（16周歲以下）的和農(nóng)業(yè)戶籍的在校生，按征地補償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補助費，愿意參加社會養(yǎng)老保險的，可積極組織引導(dǎo)其參保繳費。并從被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險專項資金中留出部分用作該部分人群未來養(yǎng)老安排。

3.完善失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險

失地農(nóng)民城市化進(jìn)程中，其再就業(yè)存在一定困難。除少數(shù)自主創(chuàng)業(yè)外，由于其文化水平較低，尤其是40至60歲之間的很難再轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)業(yè)。這些因素導(dǎo)致大多數(shù)失地農(nóng)民或處于失業(yè)狀態(tài)，或即使進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工或進(jìn)城打工也只能從事服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等基礎(chǔ)工作。這種工作技術(shù)含量低，風(fēng)險大，又存在很高的可替代性，且隨時都可能會失業(yè)。對此，失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非后，應(yīng)納入城鎮(zhèn)居民失業(yè)保險體系。在其未就業(yè)前，享受失業(yè)保險待遇。具體失地農(nóng)民失業(yè)保險資金籌集可主要采取個人繳納、政府財政補貼方式。應(yīng)根據(jù)失地農(nóng)民的數(shù)量和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年限確定失業(yè)保險金的年需求總量，由政府從土地出讓金中一次性支付。在其就業(yè)后由用工單位繳納，從而逐步解決失地農(nóng)民的失業(yè)保險問題。

另外失地農(nóng)民在土地被征用達(dá)40%后，其身份就不應(yīng)再是農(nóng)村居民，原有的新農(nóng)保也不再適應(yīng)其身份的變化。對此，應(yīng)建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度。非務(wù)工人員可參照城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，務(wù)工人員參照城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度。應(yīng)當(dāng)降低住院醫(yī)療報銷的起付線，對于困難人群不設(shè)起付，實現(xiàn)全額報銷。擴大重大疾病應(yīng)補償范圍，提高補償比率和住院醫(yī)療報銷的封頂線。

失地農(nóng)民的生育保險，應(yīng)充分考慮生產(chǎn)期間基本生活需求和和生育期間的相關(guān)費用，已經(jīng)就業(yè)的還應(yīng)享有生育假期?？傮w來說生育保險應(yīng)主要包括三部分：生育假期待遇、生育保險的醫(yī)療費用、生育津貼費用。企事業(yè)單位生育假期一般為90天，其中產(chǎn)前休假一般是15天。生育保險的醫(yī)療費用是指女職工生育期間發(fā)生相關(guān)的費用，主要包括檢查費、接生費、手術(shù)費、住院費和相關(guān)的醫(yī)藥費，一般由生育保險基金統(tǒng)籌支出。生育津貼費用是針對女性在生育期間的經(jīng)濟(jì)收入，一般依據(jù)本企事業(yè)單位上一年度職工的實際月平均工資發(fā)放，由生育保險基金統(tǒng)籌規(guī)劃（2013，何瓊妹）。

4.加強對失地農(nóng)民的社會救助

對失地農(nóng)民，雖然海南各地政府在征地過程中為失地農(nóng)民大多辦了低保，但低保標(biāo)準(zhǔn)過低且不統(tǒng)一，對于供養(yǎng)年齡前的失地農(nóng)民來講，難以解決目前生計問題，更別論應(yīng)付重大疾病、工傷等災(zāi)難性事項。對于重大疾病和事故工傷，盡管有基本的醫(yī)療保險，但報銷金額和比例都有限制，很容易因病返窮。另外，對于一些突發(fā)性災(zāi)害事件承受能力也很低。故此，首先要做好失地農(nóng)民低保工作，對困難人群參保個人繳費財政給予補助，對低保對象和優(yōu)撫對象個人繳費部分財政全額補助，殘疾人個人繳費部分財政補助50%。其次，做好失地農(nóng)民重大疾病和重大災(zāi)難救助工作，對于確實有困難的可由政府對自負(fù)部分實行全額補助。

5.加大對失地農(nóng)民社會福利的供給

社會福利包括全民保健、殘疾人福利、老年人福利、婦女兒童福利、教育福利等。對于失地農(nóng)民來講，應(yīng)在保障目前生活基礎(chǔ)上加強其再就業(yè)的安排，其次是子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等的投入。

完善失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度和就業(yè)信息系統(tǒng)。對于就業(yè)培訓(xùn)，可以由地方政府和征地企業(yè)主組織。由政府組織培訓(xùn)機構(gòu)，或由政府引導(dǎo)職業(yè)院校以及第三方公益團(tuán)體免費對失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能和職業(yè)知識培訓(xùn)，保證只要愿意就業(yè)的失地農(nóng)民一定能享受到職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等服務(wù)。另外通過政府主導(dǎo)還可避免培訓(xùn)與就業(yè)需求脫節(jié)。也可由征地企業(yè)主組織對適合在征地企業(yè)工作的部分失地農(nóng)民組織培訓(xùn)，要求必須吸收一定數(shù)量的失地農(nóng)民，同時對吸收失地農(nóng)民超過政府原定指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和征地企業(yè)主進(jìn)行稅收減免等鼓勵性政策。搭建失地農(nóng)民就業(yè)信息平臺，減少就業(yè)信息不對稱的問題，及時公布就業(yè)信息。

此外，政府應(yīng)該加大對失地農(nóng)民所在社區(qū)教育設(shè)備、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障軟件建設(shè)投入，逐步實施城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化工程，以取得良好的經(jīng)濟(jì)、社會效益，使社會保障效益最優(yōu)化。

6.合理確定征地補償機制

由于我國目前實行土地國家所有制和集體所有制，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。這就意味著農(nóng)民只有承包經(jīng)營權(quán)，沒有所有權(quán)，導(dǎo)致土地不能作為農(nóng)民私人財產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，只能通過地方政府征地方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。征收土地按照被征收土地的原用途給予補償，且土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這種情況導(dǎo)致地方政府基于地方政績或為獲取高額的土地出讓收入以提高其財政實力而利用手中權(quán)力低價征地，再在一、二級市場上高價轉(zhuǎn)讓，使征地補償價格與征地時按市場價格計算的土地價格相差甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。應(yīng)改變征收土地補償機制，充分體現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)資料這種交易的公平性。其土地補償價格應(yīng)彌補原有附著在土地上的基本生活保障、養(yǎng)老保障以及子女傳承保障的喪失。征地按市場價格給與補償，國家收取交易稅。

總之，應(yīng)在建立失地農(nóng)民基本生活保障后，然后解決其養(yǎng)老問題，并加大對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)，使失地農(nóng)民無論是在生活上，還是工作上盡快市民化。在失地農(nóng)民社會保障系統(tǒng)中， 應(yīng)以養(yǎng)老保險為核心，完善失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育保險，以社會福利和社會救助為輔，更要改變征地補償機制。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：張燕（1982-3），女，河南南陽人，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。

林曉梅（1976-11-），女，河北唐山人，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向：金融理財。

基金項目：海南農(nóng)村社會保障制度專題研究（HNTJ14-07）.