梁波

把加強社會建設作為一種國家的宏觀戰(zhàn)略選擇，是改革開放進入新時期形成的全新的國家治理共識。黨的十八大以來，黨中央堅持以人為本、以民為本的執(zhí)政理念，把民生工作和社會治理作為社會建設的兩大根本任務，高度重視、大力推進，改革發(fā)展成果正更多更公平惠及全體人民。習近平總書記有關社會建設的重要論述，運用馬克思主義世界觀和方法論，既部署“過河”的任務，又指導如何解決“橋或船”的問題，貫穿了科學的思想方法和工作方法，為我們認識問題、分析問題、解決問題提供了基本原則和發(fā)展方向。

一、公平性原則

公平正義是社會主義社會建設的重要原則，同時也是實現(xiàn)中國夢的現(xiàn)實追求。全面深化改革的出發(fā)點和落腳點是促進社會公平正義、增進人民福祉。建設現(xiàn)代化的國家治理體系歸根結底是為了協(xié)調好人民群眾的根本利益，促進社會公平正義。黨的十八大報告提出了“八個必須堅持”的基本要求，其中著重提出“必須堅持維護社會公平正義”。習近平總書記在第十二屆全國人大一次會議指出：“促進和實現(xiàn)公平正義，對于充分調動人民的積極性、創(chuàng)造性，使每個人享有人生出彩的機會，實現(xiàn)夢想成真具有重要的意義。”必須“保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，維護社會公平正義?！痹凇肚笫恰?014年第1期刊發(fā)的《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》一文中，習近平總書記指出：“要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面體制機制和政策規(guī)定，哪里有不符合促進社會公平正義的問題，哪里就需要改革；哪個領域哪個環(huán)節(jié)問題突出，哪個領域哪個環(huán)節(jié)就是改革的重點?！?/p>

“公平正義體現(xiàn)在人的全面發(fā)展的各個方面，貫穿到中國特色社會主義事業(yè)的整個過程?！鄙鐣髁x社會建設的公平性原則必然體現(xiàn)為人民性，社會治理和社會建設的制度安排必須保障主權在民和人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志，彰顯人民的主體地位。基本公共服務作為一種稀缺資源，其分配方式的公平與否直接制約著每個人能力的培養(yǎng)和發(fā)揮，尤其是公民的義務教育、基本醫(yī)療保健、最低生活保障等基礎性公共服務供給，不僅關系到勞動力素質的提高，而且有著超出個人投資回報的巨大社會效益，是充分發(fā)揮個人潛能，實現(xiàn)個人平等參與機會的基本前提，也是反貧困戰(zhàn)略和實現(xiàn)人類發(fā)展目標的重要內容。因此，實踐中必須重視基本公共服務的公平供給對于社會成員發(fā)展能力的培養(yǎng)和對于社會可持續(xù)發(fā)展的影響。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どJ為，貧困是指對人類基本能力和權利的剝奪，人的基本能力的缺乏，會造成起點上的不平等，或機會不均等。疾病、人力資本不足、社會保障系統(tǒng)軟弱無力、社會歧視都是造成收入能力喪失不可忽視的因素。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在《人類發(fā)展報告》中也建議用意義廣泛的指標——能力貧困來度量貧困，考察人口中缺少基本發(fā)展能力的人口及比例。“能力”指標包含三個方面內容：一是基本生存能力；二是健康衛(wèi)生的能力；三是接受教育與獲得知識的能力。曾擔任過世界銀行行長的沃爾夫·威茨認為“首先是教育、醫(yī)療保障、其他資產(chǎn)和機會分配的不公平，才導致了中國收入差距的增大。”習近平總書記強調：“公平正義是中國特色社會主義的內在要求，所以必須在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立社會公平保障體系?！碑斍白ゾo建立確保權利公平、機會公平、規(guī)則公平的公平保障制度，可以保持社會安定、促進經(jīng)濟增長和社會進步，對緩解社會矛盾、協(xié)調社會關系、維護社會安定無疑具有重要意義。

二、現(xiàn)實性原則

保障和改善民生是黨和政府一切工作的出發(fā)點和落腳點，應當不遺余力地推進。但是，社會建設受到主客觀條件的制約，不能追求不切實際的目標。2013年11月12日，習近平總書記在《切實把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會精神上來》一文中指出：我國社會歷來有“不患寡而患不均”的觀念。我們要在不斷發(fā)展的基礎上盡量把促進社會公平正義的事情做好，既盡力而為、又量力而行，努力使全體人民在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展。

群眾對生活的期待是不斷提升的，需求是多樣化、多層次的，而我們的國力財力是有限的。政府保障和改善民生，主要是發(fā)揮好保基本、兜底線的作用。因此，保障和改善民生既要盡力而為，又要量力而行。盡力而為是負責的態(tài)度，量力而行是科學的精神，兩者相輔相成、缺一不可。盡力而為，就是要發(fā)揮主觀能動性，調動一切積極因素努力做好民生工作，不斷保障和改善民生；就是要把更多的公共財力投入到民生領域，把更多的政府工作精力投入民生領域，努力建設服務型政府，不斷提高人民群眾的生活水平。量力而行，是因為我國仍然是一個發(fā)展中國家，還處于社會主義初級階段，這個最大的國情沒有改變。因此，在民生建設的過程中，我們不能簡單地向發(fā)達國家看齊、向福利國家看齊。要合理確定基本公共服務的標準和目標。既要考慮我國現(xiàn)階段資源、能力的客觀約束，也要理性遵循公共服務的剛性增長規(guī)律。西方福利國家的經(jīng)驗也表明，福利國家并不能在全國不同的區(qū)域建立完全相同的公共服務，財政均等化只能提供基本相似的公共服務。均等化并不是實物標準的均等化，而是財政能力的均等化。在國家均等化政策之外的不平等，只能依賴于地方的投入和發(fā)展項目的支持。拉美、中東以及一些歐洲國家的教訓表明，不切實際的高承諾、高福利、高債務，要么是失信于民、政府垮臺，要么是債務累累、財政危機。因此，我國要從基本國情出發(fā)，根據(jù)人民群眾最關心、最迫切、最需要解決的問題，來確認現(xiàn)階段民生和社會建設的主要內容。應該實事求是、立足國情、循序漸進，按照“需要與可能相結合、責任與能力相對稱”的原則，在追求均等化的過程中，要統(tǒng)籌兼顧，建立“覆蓋面廣、水平適度、注重公平”的基本公共服務體系。

三、法制化原則

確定我國現(xiàn)階段的社會建設，必須依據(jù)我國政府的有關法律和政策運行，憲法和法律成為社會建設的最高權威。政府職能逐步從經(jīng)濟建設型向公共服務型轉變，必須以建設“法治政府”為基礎，注重基本公共服務均等化的立法保障，采用法律形式將有關基本公共服務均等化的原則、標準、籌資方式予以規(guī)范化和制度化，確保基本公共服務均等化目標的落實到位。黨的十八屆三中全會強調，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。黨的十八屆四中全會進一步提出了推進五個“法定化”，即政府的組織、職能、權限、程序、責任的法定化。權限法定是指法治政府首要的是對行政權力的規(guī)范，劃定一個邊界，給行政權力打造一個法律制度的籠子。責任法定是指政府的責任要通過法律的形式固定下來。

只有加快構建中國特色的社會立法體系，才能為民生建設提供法制保障。當前，我國在民生領域的相關立法相比經(jīng)濟領域立法落后得多，與民生相關的社會法律體系建設相對滯后。應加快基本民生領域的社會立法步伐，并完善相應的實施細則，切實增強可操作性，最終的目標是要實現(xiàn)將所有民生事務全部納入法律規(guī)范的軌道。任何新的民生項目的設立以及對原有制度的修訂，均必須由立法機關通過立法與修法的方式來確立。只有這樣，我國的民生建設才是真正成熟的法制化事業(yè)。中國特色民生領域的法律體系的構建，既要加快新法的立法步伐，又要修正、完善現(xiàn)有法律。在民生法制建設中，還應當將消除城鄉(xiāng)間、地區(qū)間以及群體間的待遇差異和制度分割現(xiàn)象作為重點，促進民生領域的社會公平；切實加強民生領域的執(zhí)法工作，使得包括政府在內的各方主體都能夠在法律和制度的框架范圍內行事，并加大對民生領域腐敗及違法犯罪的懲治力度。

四、共同性原則

保障和改善民生，構建基本公共服務體系，要規(guī)范各方責任，實現(xiàn)責任共擔。保障和改善民生，主要是政府的責任。這既是政府職能的題中之意，也是政府獲得合法性的主要來源。但是，保障和改善民生，又不全是中央政府的責任。在保障和改善民生的過程中，我們需要厘清政府、社會、企業(yè)、個人等各方主體的責任，并根據(jù)適當?shù)脑瓌t和機制在這些主體之間以及政府系統(tǒng)內部實現(xiàn)合理的責任分擔。

除了政府的公共責任，社會、企業(yè)和個人也都需要分別承擔對民生的責任，例如，社會組織需要參與到老年服務中去，企業(yè)要為所雇用的員工繳納社會保險費，個人在參保繳費后方能享受社會保險待遇等。在政府系統(tǒng)內部，中央政府和地方政府也需要做好各自在民生建設領域的權責分工，并按照財權與事權相適應的原則在中央政府和地方政府之間合理劃分財權和事權。此外，這也要求我們在社會建設中要做好宣傳教育和輿論引導工作。習近平總書記在2012年12月中央經(jīng)濟工作會議上，提出為了更好的保障和改善民生要“引導輿論”，就是要促進形成良好輿論氛圍和社會預期。努力讓人民過上更好生活是黨和政府工作的方向，但不是說黨和國家要大包大攬。要倡導通過勤勞致富改善生活的理念，從而使改善民生既是黨和政府工作的方向，又成為廣大人民群眾自身奮斗的目標。

五、可持續(xù)原則

民生建設的范圍和水平具有動態(tài)性。民生是一個動態(tài)的、歷史的概念，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民生的內涵、外延以及對應的水平也是在不斷發(fā)展變化的，是與時俱進的可持續(xù)的調整機制。習近平總書記多次強調：“保障和改善民生是一項長期工作，沒有終點站，只有連續(xù)不斷的新起點。”“抓民生要抓住人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，抓住最需要關心的人群，一件事情接著一件事情辦、一年接著一年干，鍥而不舍向前走?！薄耙嗟饺罕娮钚枰牡胤饺ソ鉀Q問題，多到發(fā)展最困難的地方去打開局面?！薄鞍讶罕姽ぷ髯鰧?、做深、做細，確保群眾安居樂業(yè)，確保社會和諧穩(wěn)定?！惫卜站然姆秶退?，是隨著社會發(fā)展階段的變化而變化的，應該和經(jīng)濟社會發(fā)展水平、公共財政的承受能力相適應。就目前所處的經(jīng)濟發(fā)展以及民生建設水平來看，基本公共服務應當作為我國政府今后一段時間著力解決和重點保障的問題。至于基本公共服務水平之上的較高層面的公共服務，我國目前尚沒有能力全面解決。不過，我們也應將這些公共服務列為中長期目標體系當中。

總之，我國新時期的社會建設是一項重大的戰(zhàn)略任務，也是一個復雜的系統(tǒng)工程，全面實現(xiàn)基本公共服務均等化將是一個長期過程，需要從實際出發(fā)，根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公共財政的承受能力，秉持科學的發(fā)展原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、穩(wěn)步推進。

作者：中共中央黨?？茖W社會主義教研部教授

責任編輯：胡 越