文/王丁 蘇向坤

責(zé)任編輯 解梅娟

一、我國(guó)地方債現(xiàn)狀

第一，存量較大，增長(zhǎng)速度較快，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，部分地方和行業(yè)負(fù)擔(dān)較重。據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府債務(wù)為30.27497萬(wàn)億元，其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為20.698865萬(wàn)億元；地方政府債務(wù)為17.890866萬(wàn)億元，其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.885917萬(wàn)億元，同2012年末相比，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)12.62%。①?gòu)牡胤絺鶆?wù)狀況看，債務(wù)大量集中在市縣兩級(jí)。截至2013年6月底，市、縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占地方政府性債務(wù)的比重為80.9%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國(guó)政府在高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路債務(wù)分別為1.942248萬(wàn)億元和4433.86億元。

第二，步入償還高峰期，借新還舊問(wèn)題凸顯。我國(guó)地方債普遍存在期限錯(cuò)配問(wèn)題，即債務(wù)資金為長(zhǎng)期項(xiàng)目所使用，需要較長(zhǎng)的時(shí)間產(chǎn)生收入和回報(bào)，但其還債期限僅為三至五年。從資金投向來(lái)看，地方債主要投資于收益回報(bào)期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，如市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、教科文衛(wèi)等。由于短借長(zhǎng)投，一些地方采取借新還舊方式償債。據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)9省的統(tǒng)計(jì)，2013年6月底至2014年3月底，9省本級(jí)借新還舊數(shù)額達(dá)579.31億元，仍有8.21億元逾期未還。

第三，過(guò)度依賴土地財(cái)政。土地財(cái)政是指地方政府靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持財(cái)政支出的行為，已成為地方主要償債來(lái)源。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，2014上半年，地方政府通過(guò)賣地獲得的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到2.1129萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)26.3%。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，土地資源的有限性和土地出讓收入的一次性決定了土地財(cái)政不能滿足財(cái)政支出持久性的要求，而出讓土地易抬高房?jī)r(jià)，造成房地產(chǎn)泡沫。同時(shí)，也使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，造成產(chǎn)能過(guò)剩。此外，由于監(jiān)管機(jī)制不健全，在土地經(jīng)營(yíng)中，違規(guī)出讓、尋租現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

第四，違規(guī)操作、無(wú)效投資時(shí)有發(fā)生。地方債屬于預(yù)算外收入，不易統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管。在融資和資金使用中，違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。如地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)擔(dān)保融資金額達(dá)3359.15億元；一些地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)及用于修建樓堂館所等。此外，部分資金投入到低產(chǎn)出，甚至無(wú)效領(lǐng)域，無(wú)法產(chǎn)生正常的資金流補(bǔ)給，加劇了償債困境。

二、我國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

第一，體制因素。從財(cái)政體制來(lái)看，分稅制改革后，逐漸形成財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移的局面。目前，我國(guó)地方政府用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)著75%的事務(wù)。而地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)，地方稅的稅基和稅率由中央立法決定，限制了地方政府收入。隨著“營(yíng)改增”改革的推進(jìn)，地方財(cái)政收入更是雪上加霜。

從政績(jī)考核機(jī)制來(lái)看，我國(guó)以GDP規(guī)模及增速作為政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)均需要地方政府財(cái)政支持，在“GDP主義”以及“預(yù)算軟約束”驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府忽視政績(jī)、效率、環(huán)境三者的統(tǒng)一，不制定償債計(jì)劃，盲目投資一些“短、平、快”項(xiàng)目、“形象工程”，過(guò)度舉債。而政府的信譽(yù)擔(dān)保，使得銀行和金融機(jī)構(gòu)放寬了信貸門檻，也埋下了債務(wù)違約隱患。

第二，管理因素。目前，我國(guó)對(duì)地方政府的舉債行為監(jiān)管不到位，尚未建立科學(xué)、健全的債務(wù)管理體系。首先，缺乏統(tǒng)一的地方債管理機(jī)構(gòu)。部分地方政府多頭舉債，多渠道舉債，造成大量隱性債的存在，難以統(tǒng)計(jì)。其次，缺少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。近幾年，地方政府超越自身財(cái)力舉債，運(yùn)作不規(guī)范。再次，缺少相應(yīng)的償債機(jī)制和舉債決策失誤的責(zé)任機(jī)制。目前，我國(guó)沒(méi)有實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，即使項(xiàng)目法人對(duì)資金的使用部分負(fù)責(zé)。地方政府還債意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不足，存在債務(wù)逾期風(fēng)險(xiǎn)。最后，法律法規(guī)尚不完善。沒(méi)有明確設(shè)立警戒線，無(wú)法監(jiān)控債務(wù)規(guī)模和對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審、招投標(biāo)及績(jī)效評(píng)審等，威脅著財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

第三，市場(chǎng)因素。目前，我國(guó)并沒(méi)有建立起投資市場(chǎng)約束機(jī)制。首先，政府與市場(chǎng)的關(guān)系不明晰。我國(guó)投資決策權(quán)在一定程度上仍掌握在政府手中，地方政府通過(guò)一些方式影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，尤其是國(guó)有企業(yè)，這不利于企業(yè)自主權(quán)發(fā)揮。而在投融資市場(chǎng)上，民營(yíng)企業(yè)諸多受限，得不到足夠的支持。其次，債務(wù)不透明、不公開(kāi)。我國(guó)目前債務(wù)信息披露和資產(chǎn)負(fù)債表均未實(shí)現(xiàn)透明化、公開(kāi)化。而融資租賃、回購(gòu)(BT)等變相融資方式隱蔽性強(qiáng)，成本較高，不易監(jiān)管。再次，尚未建立成熟的信用評(píng)級(jí)機(jī)制。我國(guó)地方政府信用評(píng)級(jí)還處于探索階段，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)剛剛起步，信用評(píng)級(jí)的界定沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且缺乏相關(guān)專業(yè)人才。

三、防控我國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

（一）完善相關(guān)體制

一是完善財(cái)稅體制。首先，應(yīng)合理界定各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任。國(guó)防、義務(wù)教育、社會(huì)保障等全國(guó)性的公共服務(wù)項(xiàng)目主要由中央和省級(jí)政府承擔(dān)，而公共設(shè)施、廉租住房保障、社區(qū)服務(wù)等區(qū)域性的公共服務(wù)主要由省級(jí)以下地方政府承擔(dān)。對(duì)跨地區(qū)外部性的公共項(xiàng)目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與。其次，培育地方稅種，試點(diǎn)開(kāi)征環(huán)境稅、資源稅、遺產(chǎn)稅等，增加地方財(cái)政收入。再次，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。提高轉(zhuǎn)移支付決策的透明度，健全相關(guān)法律體系和監(jiān)督機(jī)制，明確轉(zhuǎn)移支付的資金用途、分配標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督方式等。同時(shí)，完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移支付模式。

二是完善行政體制。首先，改革政績(jī)考核機(jī)制，把地方債的增長(zhǎng)納入到政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)中，將地方債風(fēng)險(xiǎn)、政績(jī)考核、干部選拔任用聯(lián)系起來(lái)，從而遏制地方政府不負(fù)責(zé)任的舉債沖動(dòng)。其次，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持“誰(shuí)的債務(wù)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確項(xiàng)目責(zé)任人的償債責(zé)任及處理辦法，防止盲目投資，確保地方債規(guī)范運(yùn)行及合理使用。同時(shí)，還應(yīng)向公眾公開(kāi)舉債的相關(guān)內(nèi)容，增加公眾的參與度、決策權(quán)，建立公民權(quán)利表達(dá)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。再次，轉(zhuǎn)換政府職能，合理收縮其權(quán)限，減少、規(guī)范行政審批，使地方政府逐步退出競(jìng)爭(zhēng)和盈利領(lǐng)域，在一定領(lǐng)域逐步發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用。

三是完善相關(guān)法律體系。首先，應(yīng)進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》等法律。對(duì)債務(wù)總量、舉債方式、償債途徑、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、信息披露機(jī)制等進(jìn)行立法規(guī)范。細(xì)化人大的監(jiān)督責(zé)任，對(duì)于地方政府負(fù)有償還責(zé)任的舉借和計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)接受當(dāng)?shù)厝舜蟮膶彶楹团鷾?zhǔn)。其次，完善人大內(nèi)部預(yù)算審查機(jī)構(gòu)，提高審查效力。加強(qiáng)對(duì)地方債的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、用途和效益，披露地方政府在債務(wù)舉借、債務(wù)管理、資金使用、債務(wù)償還等方面存在的問(wèn)題。同時(shí)，將地方債納入預(yù)決算管理體系，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，公開(kāi)基本支出和項(xiàng)目支出，接受公眾監(jiān)督。最后，應(yīng)依法賦予地方政府適度發(fā)債權(quán)，允許地方根據(jù)財(cái)政狀況適量發(fā)行公債。

（二）加強(qiáng)地方債監(jiān)管

目前我國(guó)地方債監(jiān)管體系并不健全，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管形式單一，相關(guān)法規(guī)不完善。因此應(yīng)完善事前監(jiān)管機(jī)制，積極構(gòu)建事中、事后監(jiān)管機(jī)制，使三者密切配合、相輔相成。

一是嚴(yán)格舉債審批，做好事前監(jiān)管。事前監(jiān)管機(jī)制要求中央政府對(duì)地方政府申報(bào)的發(fā)債目的、規(guī)模、利率和期限等進(jìn)行審批。在發(fā)債目的方面，應(yīng)堅(jiān)持公益性原則，對(duì)具體舉債項(xiàng)目申報(bào)進(jìn)行嚴(yán)格核查和審批。對(duì)于公益性項(xiàng)目支出，應(yīng)允許地方政府舉債。明令禁止對(duì)于非公益性資本支出的舉債行為。同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定允許地方政府借債消除財(cái)政年度內(nèi)的財(cái)政收支流的季節(jié)性波動(dòng)。在發(fā)債規(guī)模方面，應(yīng)設(shè)置一定的舉債標(biāo)準(zhǔn)，合理控制地方政府的舉債規(guī)模，遏制其舉債沖動(dòng)；組建地方債管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理地方債規(guī)模和發(fā)行，負(fù)責(zé)地方債券的統(tǒng)籌安排和監(jiān)管工作。在債券利率和期限方面，由于地方債與國(guó)債之間存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，地方債利率和期限的長(zhǎng)短的確定應(yīng)由中央政府來(lái)審批，以確保中央的財(cái)政安全。

二是培育信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)，做好事中監(jiān)管。目前我國(guó)信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)仍處于起步階段，行業(yè)集中度較高，競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，評(píng)級(jí)經(jīng)驗(yàn)不足，評(píng)級(jí)方法與國(guó)際不同。而一些機(jī)構(gòu)為了吸引和挽留客戶，給出較高的信用評(píng)價(jià)，使其客觀性、可信性大打折扣。同時(shí)，行業(yè)內(nèi)缺乏監(jiān)管和法律法規(guī)約束。因此，一方面，應(yīng)建立與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌的商業(yè)資信評(píng)級(jí)制度，培育成熟的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，培育信用評(píng)級(jí)人才；允許外國(guó)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)；出臺(tái)法律法規(guī)規(guī)范評(píng)級(jí)行為。另一方面，積極構(gòu)建地方債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)手段和科學(xué)的債務(wù)預(yù)警理論，選擇適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)及方法，收集和分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行信息披露。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立全國(guó)舉債數(shù)據(jù)網(wǎng)，對(duì)各地方政府債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，分析其變動(dòng)情況，進(jìn)行預(yù)警。

三是建立破產(chǎn)機(jī)制，做好事后監(jiān)管。與公司破產(chǎn)機(jī)制不同，地方政府破產(chǎn)后，會(huì)依法進(jìn)行重組，其負(fù)債會(huì)被調(diào)整或減免，重組的政府需繼續(xù)履行公共服務(wù)職能。事后監(jiān)管機(jī)制是對(duì)事前監(jiān)管機(jī)制和事中監(jiān)管機(jī)制的有力補(bǔ)充，其有利于強(qiáng)化預(yù)算硬約束，避免地方政府舉債隨意化，使地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，也有助于完善政府間的財(cái)政體系，完善中央的轉(zhuǎn)移支付制度和對(duì)地方的救助政策。為避免地方政府通過(guò)申請(qǐng)破產(chǎn)規(guī)避債務(wù)，國(guó)外都具有一套明晰的破產(chǎn)規(guī)則。地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)需要符合嚴(yán)格的審批程序，如果地方政府具有償債能力，則不應(yīng)采取債務(wù)減免措施。同時(shí)，進(jìn)行債務(wù)重組和調(diào)整時(shí)，債權(quán)人和債務(wù)人需要就債務(wù)解決方案達(dá)成協(xié)議，以緩解地方債問(wèn)題。地方財(cái)政管理問(wèn)題是地方政府破產(chǎn)的根本原因。因此，應(yīng)進(jìn)行財(cái)政調(diào)整和債務(wù)整頓，改善地方財(cái)政環(huán)境，推動(dòng)其良性循環(huán)、健康發(fā)展。

（三）探索新型投融資模式

一是允許地方政府適度發(fā)債，選擇合適的融資模式。從發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政分權(quán)的過(guò)程往往伴隨著地方政府融資方式的市場(chǎng)化。而地方債券和銀行貸款是市場(chǎng)化融資的兩種形式。因此，地方政府自行發(fā)債具有其必然性。應(yīng)建立地方債發(fā)行體系，以法律形式規(guī)定地方政府發(fā)債的權(quán)利和義務(wù)。目前，我國(guó)試點(diǎn)推行的“自發(fā)自還”模式正是對(duì)自主發(fā)債的探索。這有利于完善債務(wù)管理機(jī)制，明確償債主體和償債責(zé)任，明確規(guī)定地方債的發(fā)債規(guī)模、期限、發(fā)行定價(jià)、信用評(píng)級(jí)等，有利于地方政府財(cái)政情況、負(fù)債情況、現(xiàn)金流等的信息披露，使地方債公開(kāi)化、透明化，有利于降低融資成本，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是進(jìn)一步改革融資平臺(tái)。一方面，應(yīng)發(fā)展多元化的融資模式，打破對(duì)土地財(cái)政的依賴和以銀行信貸為主的融資方式。對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行國(guó)企改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在資本市場(chǎng)直接融資。探索發(fā)展“產(chǎn)業(yè)基金+金融租賃”新模式，通過(guò)建立基金管理公司及金融租賃公司，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金金融化管理，從而真正盤活地方政府的財(cái)政資產(chǎn)。另一方面，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，明確地方融資平臺(tái)的功能定位，使投資項(xiàng)目專業(yè)化、規(guī)模化、集中化。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公司，應(yīng)與政府脫鉤，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度。對(duì)于公益性公司，應(yīng)允許社會(huì)資本參與，積極推廣PPP模式，并實(shí)行專業(yè)化管理。而對(duì)于難以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，由政府舉債融資。同時(shí)，在融資投向上應(yīng)側(cè)重于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等。

三是吸納社會(huì)資本投資。近期，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》指出，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。相比銀行融資，社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控要求更高，降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。引入社會(huì)資本還是一個(gè)雙贏的選擇，不僅能夠緩解地方政府財(cái)政緊張問(wèn)題，還能夠推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，應(yīng)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，激活社會(huì)資本，政府與社會(huì)資本合作，逐步由政府主導(dǎo)投資向市場(chǎng)主導(dǎo)投資轉(zhuǎn)變。如對(duì)于財(cái)務(wù)效力不理想的政府投資項(xiàng)目，政府可以僅提供補(bǔ)助，這樣社會(huì)資本只考慮自身收益，不需考慮政府資金收益，以吸引社會(huì)資本投資。

注釋

①參見(jiàn)《審計(jì)署：各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20萬(wàn)億 》，http：// finance.sina.com.cn/china/hgjj/20131230/161317796642.shtml/ 2013-12-30.