甘建文

摘要

以土地利用規(guī)劃編制和實施過程中利益相關者分析為切入點，通過分析各個利益主體的利益目標和行為選擇，探討公眾利益被削弱的過程機理，找出影響公眾利益實現(xiàn)的障礙因子。據(jù)此提出實現(xiàn)公眾利益保護的路徑：構建權利框架，提高公眾參與的效力；搭建第三方組織介入式參與平臺，實現(xiàn)公眾利益代表的多元化；成立地方土地利用規(guī)劃委員會，確保利益協(xié)調(diào)到位。

關鍵詞 土地利用規(guī)劃；公眾利益；弱化機理；實現(xiàn)路徑

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）15-289-02

伴隨著公民意識的增強，土地利用規(guī)劃的屬性由技術管制逐漸轉(zhuǎn)向公共政策。土地利用規(guī)劃作為一項公共政策安排，實際上是各方利益博弈的結(jié)果，要增進帕累托效率，必然要充分考慮公眾的利益，這也是由我國土地所有產(chǎn)權制度決定的[1]。

自2002年來，為了保護公眾的利益，在新一輪的土地利用規(guī)劃修編過程中公眾參與已有所體現(xiàn)。國家要求地方摒棄以前只有政府官員和專家參與的封閉式的“高層規(guī)劃”模式[2]，要求規(guī)劃團隊實地調(diào)查，了解公眾的意愿和實際訴求。然而，由于公眾參與的主體、相關的制度保障和決策機制存在不足，公眾的集體意志難以上升到公共決策層面，公眾的利益容易被邊緣化。在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何在新的規(guī)劃方案編制過程中保護公眾的利益，對于提高規(guī)劃的權威性和執(zhí)行力具有重要意義。

1 土地利用規(guī)劃利益相關者

1.1 利益相關者管理理論

1984年美國經(jīng)濟學家弗里曼（R. Edward Freeman）在《戰(zhàn)略管理：利益相關者管理的分析方法》一書中，明確提出了利益相關者管理理論。隨著該理論的深入，利益相關者分析成為了人們制定戰(zhàn)略決策的常用工具之一。隨著利益相關者管理理論研究的不斷深入，該理論在公共管理中的應用逐漸興起。

1.2 土地利用規(guī)劃中的利益相關者分析

土地利用規(guī)劃涉及的利益相關者包括中央政府、地方政府、地方政府官員、意圖用地者、公眾代表、公眾、規(guī)劃者、專家評審人，該研究分析了各個利益主體在土地利用規(guī)劃編制、決策、實施過程中的利益目標、行為選擇和角色擔當。

1.2.1

中央政府。中央政府的利益目標是實現(xiàn)土地的經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。在土地利用規(guī)劃過程中利用規(guī)劃管制權，通過綱領、制度、文件、指標等提出地方土地利用規(guī)劃的方向要求，下達約束性指標等剛性指標和指導性指標等彈性指標，實現(xiàn)對地方政府的總體控制。中央政府提出的要求對編制土地利用規(guī)劃方案既有宏觀指導性，又有強制性，是地方制定土地利用規(guī)劃的“指揮棒”。

1.2.2

地方政府。在“地方分肥”和“分灶吃飯”的分稅制下，地方政府作為有自身目標函數(shù)的公共經(jīng)濟人，其根本的利益目標是地方財政收入的最大化。具體是要落實中央政府的要求，同時體現(xiàn)所在城市的發(fā)展計劃，滿足規(guī)劃年度內(nèi)重大項目的用地要求，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。地方政府的發(fā)展計劃是土地利用規(guī)劃的總綱領。

1.2.3

地方政府官員。在實際操作中，地方政府代表的公共利益往往容易被地方政府官員的私人利益掩蓋。地方政府官員利用權力資本，或通過主動政治創(chuàng)租，或受意圖用地者的影響，導致地方政府的經(jīng)濟發(fā)展計劃被當權者凌駕。當有利益驅(qū)動的時候，他們利用政治權威加強對土地利用規(guī)劃的影響，有“一指定江山”的可能。在土地利用規(guī)劃中，地方政府官員往往充當“大喇叭”的角色。

1.2.4

意圖用地者。意圖用地者的利益目標是利潤的最大化。當有項目需要用地或者想通過變更規(guī)劃來實現(xiàn)更高利潤時，他們會通過動用自己的社會資本來影響規(guī)劃，使用的主要手段是通過利益輸送等方式與決策團體政治結(jié)伴。意圖用地者是地方政府背后最大的利益集團，在土地利用規(guī)劃中扮演“幕后推手”的角色。

1.2.5

公眾代表。

公眾代表既有反映群眾意見、為群眾代言的公共責任，又兼有為“功成名就”而討好上級的個人利益。他們善于為上級官員做群眾工作，當?shù)胤秸茨軆冬F(xiàn)公眾利益時，公眾代表則需要幫助地方政府開導、安撫甚至威脅、綁架群眾。在土地利用規(guī)劃中，公眾代表往往扮演“傳話線”的角色。

1.2.6

普通公眾。普通公眾的利益是提高土地利用的持續(xù)收益水平。但普通公眾因自組織化程度不高、公民參與渠道不健全、缺乏制度供給以及公民自身“搭便車” 和從眾心理的影響，使得公眾在決策行為的表現(xiàn)上屈從外部意志，很容易放棄意見的表達[3]。他們的利益往往不能有效表達，即便表達了也難以引起足夠重視和關注。公眾的意志甚至會被某些公眾代表、地方政府官員利用，成為其實現(xiàn)自身非法利益的耙子。普通公眾在土地利用規(guī)劃中扮演“幕后路人”的角色。

1.2.7

規(guī)劃者。規(guī)劃者是土地利用規(guī)劃方案的編制者，他們既想要想辦法落實國家的硬性指標，又要體現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟發(fā)展計劃，遇到地方政府官員干預時又要滿足部分地方官員的要求，還應該充分表達公眾的意志。在土地利用規(guī)劃方案編制項目外包的形式下，地方政府官員的利益往往會被規(guī)劃者重點考慮，優(yōu)先實現(xiàn)。即便在土地利用規(guī)劃實施過程，如遇到有地方政府關于提出變更規(guī)劃，規(guī)劃者也需要為地方政府官員的規(guī)劃尋找正確的依據(jù)，使得規(guī)劃變更合情、合理、合法。規(guī)劃者在土地利用規(guī)劃中充當協(xié)調(diào)者。

1.2.8

專家評審人。專家評審人主要審核方案技術上是否科學可行、內(nèi)容上是否與中央政府的要求和約束指標沖突、形式上是否清晰可讀。在評審會上，專家往往不作原則性修改。

2 土地利用規(guī)劃中公眾利益弱化的過程機理

以上分析表明，中央政府的命令和指標因為具有強制性，所以能很好地被地方政府、規(guī)劃者落實。另外，因為中央政府有方案的審批權和監(jiān)督權，中央政府對地方政府乃至最終的方案編制者的管制效果沒被弱化。而由于地方政府官員存在創(chuàng)租、尋租行為且缺少必要的監(jiān)督，受意圖用地者影響的地方政府官員利用自身的話語權，強力作用于土地利用規(guī)劃。就在此過程中，當公眾利益與官員的個人利益相沖突時，公眾利益往往被忽略。另外，由于公眾代表可能存在片面聽取部分公眾意見、選擇性反映群眾利益等逆向選擇和道德風險行為，公眾的利益訴求在公眾代表層面上被弱化。最后，由于規(guī)劃者本身也存在討好地方政府官員的公司利益，沒有真正起到協(xié)調(diào)不同利益集團的利益和凝聚社會共識的作用，最終導致最沒有發(fā)言權的公眾的利益被埋沒。因而，普通公眾的利益訴求在地方政府官員強力作用、公眾代表逆向“代議”、規(guī)劃人員選擇落實3個通道上被削弱，公眾在實際的土地利用規(guī)劃中的作用微乎其微，公眾的利益在最大程度上被邊緣化了。

土地利用規(guī)劃過程中公眾利益受損隱藏著公眾利益表達機制不充分、公眾參與權利體系不完善、規(guī)劃主體工作不到位等深層機理。在土地利用規(guī)劃的實踐中，由于國家賦予公眾的權力不充分，導致公眾參與土地利用規(guī)劃的權利難以被重視。公眾的話語權與地方政府官員的話語權嚴重不對等，導致公眾的利益甚少能夠最終在規(guī)劃方案層面上得到反映。這一定程度上也反映了公眾的權力未能受到法律制度的重視，公眾反而成為規(guī)劃實施的受害者[4]。

在土地利用規(guī)劃過程中，公眾的意志表達只有群眾本身、公眾代表2個主體，民眾意愿反映渠道的狹窄，導致公眾利益表達的機制不完善。由于受公眾代表個人利益的影響，公眾的真實意見很可能被公眾代表歪曲、利用，導致公眾參與的不全面。另外，普通公眾因為自組織化和社會化程度較低，所擁有的組織資源、人力資源和社會資源較小，因而公眾的意志很容易被官員的意志侵蝕，導致公眾意志不能很好地被實現(xiàn)。因而，安排多元的利益表達渠道，創(chuàng)新代議主體并提高公眾自組織化程度有利于全面反映群眾意見。

目前土地規(guī)劃團隊并不是一個公共部門，并不完全代表公眾意志，而是兼有私人利益的經(jīng)濟部門。使得土地利用規(guī)劃還停留在“精英規(guī)劃”、“封閉規(guī)劃”、“高層規(guī)劃”的黑箱操作中，并沒有營造公開透明的利益表達氛圍，更沒有主動進行廣泛的試驗，形成“自下而上”的規(guī)劃思路。

3 土地利用規(guī)劃中公眾利益的保護路徑

3.1 構建權利框架，提高公眾參與的效力

法律法規(guī)是保障公眾有效參與土地利用規(guī)劃的前提，也是確保依法有序參與的必要條件。具體來說，土地利用規(guī)劃過程中應重點實現(xiàn)公眾以下幾個權力：

（1）話語權。在征求意見階段，政府要營造一個民主、平等的對話氛圍，讓公眾敢于真實表達利益訴求和傾訴意見。公眾提出保密申請時，需要對公眾的話語進行保密。

（2）論證聽證權。在初步的規(guī)劃方案出來后，公眾有權要求召開論證聽證會，就方案是否合理、存在的問題、改善的意見等表達自己的意見。而且，在最后專家評審驗收階段，公眾有權參與專家評審過程的聽證。

（3）同意通過權和否決權。通過這2項權力來實現(xiàn)公眾充分的決策權。規(guī)劃方案要獲得通過，必須經(jīng)規(guī)劃范圍內(nèi)2/3的公眾表決通過，并在意見書上簽字。公眾也可以對規(guī)劃方案行使否決權，只要規(guī)劃范圍內(nèi)有1/3以上的公眾反對該規(guī)劃方案，則該方案需要重新進入聽證階段。

（4）選擇權與罷免權。如果在土地利用規(guī)劃過程中，公眾感覺到規(guī)劃人員不能很好地落實自己的合理意見，并且不能就某些不能達成的訴求做出合理解釋，在提交可靠證據(jù)后可以罷免規(guī)劃人員，要求政府重新選擇規(guī)劃隊伍，以保障自己的利益。

3.2 搭建第三方組織介入式參與平臺，實現(xiàn)公眾利益代表的多元化

實現(xiàn)在參與主體的多樣性，要尤其重視第三方組織的作用，這更有利于公眾參與到規(guī)劃中來并且能夠更有力的表達公眾的意見。獨立的第三方組織是非營利性的，有效避免了出現(xiàn)類似地方政府官員綁架規(guī)劃者的現(xiàn)象。在土地利用規(guī)劃中，第三方的專業(yè)知識能力能夠提升公眾的參與能力，影響公眾參與的方式，提升參與的效率，提高公眾話語的影響力。第三方組織還可以通過有效提高公眾的組織化程度，而組織化程度的提高有利于擴大公眾的參與優(yōu)勢，通過影響決策，將大大提高公眾利益的實現(xiàn)程度[5]。另外，拓寬意愿表達的渠道，要進行理性的溝通，這依賴于第三方組織培育社會聯(lián)系交流的網(wǎng)絡、教育公民并提供規(guī)劃信息、鼓勵獨立地對以規(guī)劃范圍內(nèi)所在地為基礎的項目進行反思[6]。

3.3 成立地方土地利用規(guī)劃委員會，確保利益協(xié)調(diào)到位

針對現(xiàn)有規(guī)劃者對各方利益協(xié)調(diào)不到位的情況，參考美國的經(jīng)驗，成立地方土地利用規(guī)劃委員會成為解決這一問題的可能路徑。土地利用規(guī)劃委員會可以由規(guī)劃者、專家和社會公眾等組成，獨立于地方政府及其官員。土地利用規(guī)劃委員會的成立，打破了原有單一的“代議制”的代議決策和“首長制”的個人決策體系，通過委員會內(nèi)部人員構成體系的優(yōu)化完善規(guī)劃的治理結(jié)構。此外，成立地方土地利用規(guī)劃委員會還可以最大程度調(diào)動公眾參與的積極性，把碎片化的個人監(jiān)督轉(zhuǎn)變成有組織的集體監(jiān)督，從而保證公眾的利益與其他利益集團的利益在同一平臺上高效運轉(zhuǎn)。

參考文獻

[1]

吳未，黃賢金.土地利用規(guī)劃中公眾利益的價值取向[J].中國土地科學，2005（1）：17-22.

[2] 段建南，胡瑞芝.縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作方法和技術創(chuàng)新思路[J].國土資源導刊，2004（2）：10-13.