唐有斌

摘 ? 要：本文分析了政策性金融、商業(yè)性金融與開發(fā)性金融的關(guān)系，以及開發(fā)性金融的特征，認(rèn)為，開發(fā)性金融機構(gòu)依托國家信用，以市場業(yè)績?yōu)橹е?，能夠也必須通過有機融合政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)，服務(wù)國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)政府經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。因此，無需對開發(fā)性金融機構(gòu)從事的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分拆。同時，本文還提出了針對開發(fā)性金融的獨立的監(jiān)管體系的框架性方案。

關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融機構(gòu);政策性業(yè)務(wù);商業(yè)性業(yè)務(wù);監(jiān)管

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（6）-0051-03

長期以來，隨著開發(fā)性金融不斷開拓創(chuàng)新，擴展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，尤其是國家開發(fā)銀行業(yè)績的快速增長和持續(xù)優(yōu)良，一種觀點認(rèn)為，國家發(fā)銀行作為政策性銀行享受著國家資金支持、政策扶持、稅收優(yōu)惠、風(fēng)險承擔(dān)等優(yōu)待政策，在許多領(lǐng)域與商業(yè)銀行形成競爭關(guān)系，為了保證金融市場公平競爭，應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，實行獨立核算，分賬管理，甚至應(yīng)該剝離政策性業(yè)務(wù)并組建專門機構(gòu)，享受政策性金融待遇，而其他商業(yè)性業(yè)務(wù)，應(yīng)該實行與商業(yè)銀行同樣標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管和條件。

其實，這種認(rèn)識只注意到政策性金融與商業(yè)性金融的區(qū)別，沒有認(rèn)識到開發(fā)性金融與政策性金融、商業(yè)性金融的共生關(guān)系與普遍聯(lián)系，沒有為開發(fā)性金融、政策性金融與商業(yè)性金融和諧共生指明一條正確的道路。

一、正確對待開發(fā)性金融與政策性金融、商業(yè)性金融的關(guān)系

（一）開發(fā)性金融是政策性金融的深化和發(fā)展

政策性金融在當(dāng)今世界各國普遍存在。它是為了解決“市場失靈”問題，政府通過創(chuàng)立政策性金融機構(gòu)來校正，以實現(xiàn)社會資源配置的經(jīng)濟有效性和社會合理性的有機統(tǒng)一。政策性金融機制具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結(jié)合而不是簡單加總。

從國內(nèi)外的實踐來看，開發(fā)性金融發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：（1）政策性金融階段。開發(fā)性金融作為政府財政的延伸，以財政性手段彌補市場失靈，如1998年之前的國家開發(fā)銀行，以及目前的中國進出口銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國出口信用保險公司。（2）第二階段是制度建設(shè)階段，也是機構(gòu)拉動階段。開發(fā)性金融以國家信用參與經(jīng)濟運行，以自己的市場業(yè)績成為有活力的市場主體，推動市場建設(shè)和各項制度不斷完善，以市場的方式實現(xiàn)政府的目標(biāo)，如國家開發(fā)銀行從1998年起通過制度建設(shè)推動各項制度的完善，成功地走過政策性金融階段，進入制度建設(shè)階段。（3）第三階段是戰(zhàn)略性開發(fā)性金融階段。在這一階段，隨著市場發(fā)育的成熟，各類制度不斷完善，國家信用開始與金融運行分離，等到經(jīng)濟運行完全納入市場的軌道和框架后，開發(fā)性金融完成了基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)，作為市場主體參與經(jīng)濟運行，在維護國家經(jīng)濟金融安全、增強國家競爭力等方面發(fā)揮自身的作用，例如代表國家向其他國家投資、發(fā)行主權(quán)債券等等。通常認(rèn)為，政策性金融著眼于社會效益，不追求自身業(yè)績，強調(diào)政府的財政性補貼;而開發(fā)性金融則更多地強調(diào)商業(yè)原則，通過制度建設(shè)、市場建設(shè)和保持經(jīng)營可持續(xù)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府目標(biāo)。開發(fā)性金融雖仍具有政策性屬性，但已經(jīng)是政策性金融的深化和發(fā)展，是政策性金融的高級階段。

（二）開發(fā)性金融是政策性金融與商業(yè)性金融的有機融合

當(dāng)初我國成立政策性金融機構(gòu)主要是為了劃分政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)，但是長期以來，這個問題并沒有有效解決。時至今日，學(xué)界、實務(wù)界仍在為如何劃分政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)而煞費苦心。不過，那種以是否“賺錢”作為區(qū)分政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的觀點，卻被證明是錯誤的。事實上，一定要清晰地劃分開這二者，從而將商業(yè)性業(yè)務(wù)從政策性機構(gòu)剝離的努力，幾乎是不可能的，也是沒有必要的。

這是因為，作為政策性金融的深化和發(fā)展，開發(fā)性金融具有如下特征：（1）開發(fā)性金融以國家信用為基礎(chǔ)，執(zhí)行國家政策和任務(wù)。這一特征也體現(xiàn)在政策性金融之中，說明政策性金融向開發(fā)性金融發(fā)展進程中把自己的基本性質(zhì)保留下來，并成為開發(fā)性金融的基本特征。（2）開發(fā)性金融以市場業(yè)績?yōu)橹е?，以市場路徑實現(xiàn)政府經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。這是開發(fā)性金融的核心內(nèi)容，也是與政策性金融的重要區(qū)別。開發(fā)性金融講求市場業(yè)績，以商業(yè)性金融的方式運作開展盈利業(yè)務(wù)，避免“政府失靈”。因此，可以說政策性金融與商業(yè)金融在某種條件下融合產(chǎn)生了開發(fā)性金融業(yè)態(tài)。開發(fā)性金融機構(gòu)，就是既可以開展政策性業(yè)務(wù)又可以開展商業(yè)性業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)。開發(fā)性金融機構(gòu)這種多功能“集合體”，是開發(fā)性金融的本質(zhì)特征和特殊定位所決定的。

（三）政策性金融、商業(yè)性金融與開發(fā)性金融將長期共存

從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)看，經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段需要不同的金融形態(tài)，與產(chǎn)業(yè)階段相適應(yīng)的是以企業(yè)為中心的資本市場，與消費階段相適應(yīng)的是消費金融，在建設(shè)階段開發(fā)性金融的作用更有效。從世界上主要經(jīng)濟體的經(jīng)濟發(fā)展史、經(jīng)濟成長過程可總結(jié)的內(nèi)在邏輯來看，發(fā)展政策性金融具有長期性。從國際經(jīng)驗來看，政策性金融業(yè)務(wù)長期存在，即使是發(fā)達市場經(jīng)濟國家也存在比較強大而且種類多樣化的政策性金融服務(wù)，對于采取趕超型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展中國家來說，通過發(fā)展政策性金融，可以適當(dāng)集中有限的資金支持需要重點發(fā)展的項目，從而加快趕超步伐。

在我國現(xiàn)階段，無論是科技產(chǎn)業(yè)、中小微企業(yè)的發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，新農(nóng)村建設(shè)，還是西部開發(fā)、東北振興，珠三角、長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及環(huán)渤海經(jīng)濟圈發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試點、北部灣經(jīng)濟區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)和近年二三十個特定區(qū)域的加快建設(shè)，等等，都存在資金不足的制約，這些領(lǐng)域的投資收益存在較大的不確定性，往往超出商業(yè)性金融的風(fēng)險承載能力，迫切需要國家政策和資金的扶持，借以拉動商業(yè)性信貸資金的投入。而在“三農(nóng)”領(lǐng)域，相關(guān)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得商業(yè)性資金的能力一般更低，帶有明顯的“市場失靈”特征，更加迫切需要獲得政府政策性金融的大力支持。在未來很長一段時間，即使我國經(jīng)濟得到快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化水平進一步提高，但由于產(chǎn)業(yè)區(qū)分和項目性質(zhì)等原因，在服務(wù)國家資源能源戰(zhàn)略、“一帶一路”戰(zhàn)略、棚戶區(qū)改造、鐵路、重大水利工程、新型城鎮(zhèn)化、扶貧開發(fā)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)以及大型機電設(shè)備進出口等方面，我國仍然需要相應(yīng)政策性金融服務(wù)。作為政策性金融的深化和發(fā)展的開發(fā)性金融，在以市場業(yè)績?yōu)橹С?、市場化運作服務(wù)國家戰(zhàn)略方面，比傳統(tǒng)政策性金融更具優(yōu)勢和活力。因此，可以預(yù)見在未來一個較長時期，商業(yè)性金融、政策性金融和開發(fā)性金融將和諧共存，共同構(gòu)成適合我國國情的金融生態(tài)。

（四）應(yīng)當(dāng)將政策性業(yè)務(wù)從商業(yè)性金融機構(gòu)中剝離

政策性金融創(chuàng)設(shè)之初，主要致力于解決中長期投融資領(lǐng)域內(nèi)市場配置資源不足導(dǎo)致的資金不足問題，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)等。這些領(lǐng)域由于資金需求量大、投資回報周期較長，溢出效應(yīng)明顯，商業(yè)性金融不愿涉足。但是隨著開發(fā)性金融通過持續(xù)制度建設(shè)、市場建設(shè)以及信用、現(xiàn)金流、法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，這些領(lǐng)域儼然成為金融“紅?！保虡I(yè)性金融大舉進入。尤其是2008年以來，商業(yè)銀行在住房、政府融資平臺、基礎(chǔ)設(shè)施等本來屬于政策性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)放貸款迅速增加。目前，這三類貸款占銀行業(yè)總貸款的比重超過40%。由于政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)難以區(qū)分，商業(yè)銀行的道德風(fēng)險再次泛起，商業(yè)銀行大肆套取政府隱性擔(dān)保之紅利，追逐房價上漲、影子銀行和股市投資等高風(fēng)險業(yè)務(wù)成為普遍現(xiàn)象，成為拖累銀行資產(chǎn)質(zhì)量、加劇財政兜底風(fēng)險的主要原因。到去年底，我國商業(yè)銀行不良貸款率連續(xù)12個季度攀升，已進入新一輪不良資產(chǎn)高發(fā)期。與開發(fā)性金融相比，商業(yè)性金融缺乏國家信用支撐，無法提供大額、長期信用，缺乏建設(shè)市場、建設(shè)制度的能力和方法，大量介入原本屬于政策性金融的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，是資源、期限錯配，嚴(yán)重影響了商業(yè)銀行的健康發(fā)展。因此，構(gòu)建和諧的金融生態(tài)，就必須強調(diào)各金融業(yè)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必然要求商業(yè)銀行剝離政策性金融業(yè)務(wù)。

二、建立與開發(fā)性金融機構(gòu)定位特征相適應(yīng)的監(jiān)管體系

（一）開發(fā)性金融機構(gòu)應(yīng)該有獨立的監(jiān)管體系

如果將開發(fā)性金融從事的政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)截然分開，將商業(yè)性業(yè)務(wù)與其他商業(yè)銀行業(yè)務(wù)實施同等標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，將政策性業(yè)務(wù)實施與其他幾家政策性金融機構(gòu)一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，那么，就是抹殺開發(fā)性金融的獨特地位和作用，回到傳統(tǒng)政策性金融與商業(yè)性金融二元生態(tài)的老路。

既然國務(wù)院單獨明確了開發(fā)性金融機構(gòu)，而不是將開發(fā)性金融機構(gòu)同其他政策性金融機構(gòu)相提并論，就已經(jīng)表明，開發(fā)性金融機構(gòu)將按照不同于政策性金融機構(gòu)的運作模式，實現(xiàn)其存在的目的和意義。具體而言，就是以國家信用為基礎(chǔ)，以市場業(yè)績?yōu)橹е?，以市場建設(shè)和制度建設(shè)為方法，以信用建設(shè)為主線，通過“政府選擇項目入口——開發(fā)性金融孵化——實現(xiàn)市場出口”運行模式，服務(wù)國家戰(zhàn)略。國家要明確開發(fā)性金融機構(gòu)為國家所有的基本屬性，給予準(zhǔn)主權(quán)債信等級，解決零風(fēng)險權(quán)重發(fā)行債券問題，給予穩(wěn)定的低成本資金，持續(xù)注入資本金等，開發(fā)性金融機構(gòu)要把國家信用與機構(gòu)信用結(jié)合起來，堅持保本微利、可持續(xù)發(fā)展原則，講求市場業(yè)績，以商業(yè)性金融的方式運作開展盈利業(yè)務(wù)，避免“政府失靈”，以良好的市場業(yè)績作為支撐，通過行之有效的開發(fā)性金融方法和模式，最終實現(xiàn)政府的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。

顯然，傳統(tǒng)的政策性金融或者商業(yè)性金融的監(jiān)管體系，無法適用于開發(fā)性金融機構(gòu)。因此，需要根據(jù)開發(fā)性金融機構(gòu)獨特的定位和運行特征，建立專門的監(jiān)管考核體系。

（二）符合開發(fā)性金融特色的監(jiān)管體系

1、專門立法。國外的政策性銀行、開發(fā)性金融機構(gòu)的成立，無論是創(chuàng)設(shè)成立，抑或轉(zhuǎn)型而來，都是先有立法后有機構(gòu)，這是國際慣例。我國政策性金融實踐已有20多年，但至今未出臺任何一部政策性金融法，這已經(jīng)為金融健康發(fā)展帶來不良影響。近期國務(wù)院再次啟動三家政策性銀行改革，正是推動國家開發(fā)銀行作為我國唯一的開發(fā)性金融機構(gòu)立法的大好時機。

首先，應(yīng)針對國家開發(fā)銀行單獨立法。國外的開發(fā)性金融機構(gòu)，通常都是“一行一法”。這樣的好處在于能與開發(fā)性金融機構(gòu)獨特定位相適應(yīng)，更有針對性，能較好地保持立法的穩(wěn)定性。其次，國家開發(fā)銀行立法從內(nèi)容上說，既是機構(gòu)組織法又是業(yè)務(wù)活動法。立法應(yīng)對國家開發(fā)銀行宗旨、性質(zhì)、法律地位、任務(wù)、職能、業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立變更終止的條件與程序、業(yè)務(wù)活動原則、權(quán)利義務(wù)、自主決策權(quán)、法律責(zé)任、資金來源問題、政府的支持（如稅收待遇、利差補貼、虧損補償?shù)龋①Y本構(gòu)成及補充機制、內(nèi)部治理機制、風(fēng)險管理等問題作出規(guī)定。特別要在立法中對“政策性”業(yè)務(wù)與“商業(yè)性”業(yè)務(wù)的界定與關(guān)系、公司治理結(jié)構(gòu)、向政府機關(guān)貸款、政府信用、監(jiān)管體制、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、透明度等問題給予較為明確的規(guī)定。

2、監(jiān)管目標(biāo)。對開發(fā)銀行的監(jiān)管，要實現(xiàn)多元目標(biāo)的統(tǒng)一。一是保證服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的任務(wù)完成。二是保證開發(fā)銀行適當(dāng)盈利，推動其可持續(xù)發(fā)展。開發(fā)銀行是以國家信用為基礎(chǔ)，以市場業(yè)績?yōu)橹е模m然不以盈利作為發(fā)展的首要目的，但是卻需要依靠盈利和市場業(yè)績來維持生存，維持經(jīng)營良性循環(huán)。此外，開發(fā)銀行的盈利還有利于維護政府信用的市場形象，進一步鞏固和增強國家信用，更好地、持續(xù)地服務(wù)國家戰(zhàn)略，服務(wù)于政府經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。三是彌補體制落后和市場失靈，維護國家經(jīng)濟金融安全，促進整個金融體系的穩(wěn)定。制度建設(shè)滯后已成為我國金融體系可持續(xù)發(fā)展的制約因素，這就給我國金融體系的穩(wěn)定發(fā)展帶來了潛在的風(fēng)險。開發(fā)銀行作為政府與市場間連接的橋梁和紐帶，運用國家信用建設(shè)制度和市場，有利于推進市場制度的健全和完善，有效地防范造成金融系統(tǒng)動蕩的不安定因素。

3、監(jiān)管組織。在目前分業(yè)監(jiān)管的體制框架下，政府應(yīng)該考慮設(shè)立一個專門負責(zé)國家開發(fā)銀行監(jiān)管的委員會。有關(guān)開發(fā)銀行監(jiān)管的法規(guī)、政策和監(jiān)管指標(biāo)可由此部門全權(quán)負責(zé)起草制定。該委員會有權(quán)采取必要措施，確保國家開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)運作符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，安全運營，盡職履責(zé)。其監(jiān)管指標(biāo)體系應(yīng)包括：政策性指標(biāo)，流動性指標(biāo)，安全性指標(biāo)，盈利性指標(biāo)以及總量控制指標(biāo)等。設(shè)立單一、專業(yè)開發(fā)銀行監(jiān)管機構(gòu)的好處是：使得監(jiān)管具備專業(yè)性和針對性，同時集中監(jiān)管有助于監(jiān)管指令的貫徹執(zhí)行;有利于克服多機構(gòu)共同監(jiān)管相互推諉責(zé)任、監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空的弊端。

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On the Combination between the Policy-Related Business and Commercial Business of Developmental Financial Institutions

TANG Youbin

（China Development Bank Shaanxi Sub-branch，Xi'an Shaanxi ? 710075）

Abstract： The paper analyzes the relationship among policy-related finance， commercial finance and developmental finance and the feature of the developmental finance. The paper considers that as a developmental financial institution relies on the government credit and depends on the business performance， it can and must attain the objectives of the governments economic and social development by combining the policy-related business and the commercial business and serving for the national strategies. Therefore， developmental financial institutions need not to give up the commercial business. Meanwhile， the paper also puts forward the framework of the independent supervision system aiming at the developmental finance.

Keyword： developmental financial institution; policy-related business; commercial business; supervision

責(zé)任編輯、校對：苗文龍