摘要：宅基地?fù)Q房模式為天津城鄉(xiāng)一體化建設(shè)作出了新的探索。從法律實質(zhì)來看，宅基地?fù)Q房其實就是一種變相的房地產(chǎn)征收，但與一般征收和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都有所不同。從運行實踐來看，宅基地?fù)Q房存在較為復(fù)雜的法律關(guān)系，同時在土地和資金等疑難問題上進行了較有成效的制度設(shè)計。宅基地?fù)Q房模式對天津小城鎮(zhèn)建設(shè)起到了積極作用，但亦存在制度突破等方面的局限和不足。

關(guān)鍵詞：宅基地?fù)Q房，天津，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，集體建設(shè)用地

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）06-0053-60 收稿日期：2015-04-30

《國務(wù)院關(guān)于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》批準(zhǔn)天津濱海新區(qū)為全國綜合配套改革試驗區(qū)，允許天津市從濱海新區(qū)的實際出發(fā)，先行試驗一些重大的改革開放措施，重點突破與整體創(chuàng)新相結(jié)合、經(jīng)濟體制改革與其他方面改革相結(jié)合、解決當(dāng)?shù)貙嶋H問題與攻克面上共性難題相結(jié)合，支持天津濱海新區(qū)進行土地管理改革。在有利于土地節(jié)約利用和提高土地利用效率的前提下，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新土地管理方式，加大土地管理改革力度，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及土地收益分配、增強政府對土地供應(yīng)調(diào)控能力等方面的改革試驗。隨著濱海新區(qū)的發(fā)展，天津近郊的土地級差效應(yīng)將更加明顯，天津近郊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，大量農(nóng)民已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，開始轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)，對土地的依賴減弱。在這種大背景下，天津市結(jié)合自己的實際情況制定了宅基地?fù)Q房工程中的宅基地置換、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地收益分配制度。

近年來，天津市連續(xù)開展了兩批“宅基地?fù)Q房”試點，涉及129個村莊。天津市宅基地?fù)Q房第一批“三鎮(zhèn)兩村”試點（包括東麗區(qū)華明鎮(zhèn)、津南區(qū)小站鎮(zhèn)、武清區(qū)大良鎮(zhèn)、武清區(qū)后浦棒村和南北辛莊村）和第二批“九鎮(zhèn)三村”試點（津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)、八里臺鎮(zhèn)，西青區(qū)張家窩鎮(zhèn)，北辰區(qū)雙街鎮(zhèn)，漢沽區(qū)茶淀鎮(zhèn)，寶坻區(qū)馬家店莊鎮(zhèn)，靜?？h團泊鎮(zhèn)，寧河縣蘆臺鎮(zhèn)，薊縣洇溜鎮(zhèn)、毛家峪村、田家峪村和玉石莊村），這些都為天津宅基地?fù)Q房法律制度完善提供了重要的實踐經(jīng)驗，為小城鎮(zhèn)建設(shè)做出了新的探索。

1 宅基地?fù)Q房的法律實質(zhì)及特征

1.1 宅基地?fù)Q房的法律實質(zhì)是一種變相的房地產(chǎn)征收

天津開展宅基地?fù)Q房的法律、政策依據(jù)，主要體現(xiàn)在天津市發(fā)改委研究小組的《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新探索——實施以宅基地?fù)Q房的辦法推進小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)的研究》、《關(guān)于示范小城鎮(zhèn)建設(shè)融資問題的研究》、《關(guān)于在全市開展以宅基地?fù)Q房的辦法進行示范小城鎮(zhèn)建設(shè)試點工作的意見》等有關(guān)宅基地?fù)Q房的文件中。

從上述文件中我們可以看出，天津所采取的宅基地?fù)Q房模式的核心內(nèi)容是：在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，原有的宅基地（包括村莊集體建設(shè)用地）進行整理復(fù)耕，實現(xiàn)占補平衡。即在不減少耕地的前提下，通過農(nóng)民宅基地整理，建設(shè)現(xiàn)代化、有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。從法律關(guān)系的變動角度來講，大致為：由農(nóng)民自愿申請將宅基地的使用權(quán)交回村集體組織以換取房屋，集體組織將其整理復(fù)耕后交給國家，國家根據(jù)獲得的集體土地面積補償一定面積的房屋給集體組織，集體組織再將這些房屋在集體成員之間分配。

由此可見，宅基地?fù)Q房實際上是國家以小城鎮(zhèn)新建住房為主要補償條件，獲得集體建設(shè)用地所有權(quán)的一種模式，從其法律實質(zhì)來看，是一種變相的房地產(chǎn)征收。在該法律關(guān)系中，國家和集體組織是征收方和被征收方，農(nóng)民作為集體組織成員并不是該法律關(guān)系的主體，因為其對宅基地的權(quán)利僅為使用權(quán)而非所有權(quán)。

1.2 宅基地?fù)Q房與征收和流轉(zhuǎn)相比的法律特征

1.2.1 與征收相比的法律特征

宅基地?fù)Q房的實質(zhì)是一種變相的房地產(chǎn)征收。之所以說是“變相”的征收，是因為其與一般征收相比，具有自身的特點。

第一，農(nóng)用地承包責(zé)任制不變。建設(shè)示范小城鎮(zhèn)，農(nóng)民集中居住后，作為農(nóng)村基本制度的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并沒有改變，征收的對象只包括宅基地在內(nèi)的村莊建設(shè)用地，不含農(nóng)業(yè)用地。宅基地?fù)Q房模式保留了原有耕地等的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬，集體組織成員與集體組織就農(nóng)用地的承包經(jīng)營關(guān)系不變，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的合法權(quán)益仍受到法律保護。

第二，以小城鎮(zhèn)住房補償為主，而非主要以貨幣為補償。一般征地有兩種補償模式，即貨幣補償和住房補償，通常情況下以貨幣補償為主。而宅基地?fù)Q房模式為了充分保障農(nóng)民的利益、保證農(nóng)民的安身立命之本、提高農(nóng)民的居住條件，選擇了以住房補償為主。

第三，充分尊重農(nóng)民自愿。天津建設(shè)示范小城鎮(zhèn)，所遵循的原則就是堅持以人為本、充分尊重農(nóng)民的意愿、廣泛征求群眾意見，以“一切為了農(nóng)民，一切依靠農(nóng)民”為工作思路。尊重農(nóng)民自愿，對于不愿意搬遷的農(nóng)民相關(guān)政府部門禁止用強制的方法強迫其搬遷，對于不愿搬遷的農(nóng)民應(yīng)該做充分的思想工作，并給予優(yōu)惠措施，充分尊重其意愿。而一般的征收并不需要農(nóng)民的同意，更具強制性。

第四，有效抑制農(nóng)用地流失。宅基地?fù)Q房模式并非征收集體組織全部的土地，僅僅是征收村莊的非農(nóng)用地，即宅基地和其他非農(nóng)建設(shè)用地。這樣，就不會導(dǎo)致農(nóng)民耕地的減少或喪失，避免農(nóng)民失地所帶來的一系列社會矛盾和問題。

第五，目的是為了小城鎮(zhèn)建設(shè)，沒有打破農(nóng)民集體地緣性。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，通過宅基地?fù)Q房，農(nóng)民置換的新住房位置相對集中，同一集體組織的農(nóng)民仍居住在同一小區(qū)或區(qū)域，這有利于農(nóng)民進一步分享集體組織資產(chǎn)收益，便于農(nóng)民對集體農(nóng)用地承包權(quán)的實現(xiàn)。而一般土地征收后，集體組織成員各奔東西，不再聚集居住，集體組織就此解散，與農(nóng)民不再有瓜葛。

1.2.2 與流轉(zhuǎn)相比的法律特征

宅基地?fù)Q房模式常在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建中被提及，表面上涉及集體建設(shè)用地問題，但實際上與集體建設(shè)用地使用權(quán)的直接流轉(zhuǎn)有著本質(zhì)區(qū)別。

第一，轉(zhuǎn)移的集體建設(shè)用地權(quán)利不同。宅基地?fù)Q房轉(zhuǎn)移的土地權(quán)利是集體建設(shè)用地所有權(quán)，宅基地?fù)Q房后國家將從集體組織手中獲得該用地所有權(quán)，之后再按照國有土地使用權(quán)制度進行流轉(zhuǎn)。而集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度轉(zhuǎn)移的僅是用地使用權(quán)，不涉及用地所有權(quán)主體的變更，并不改變土地集體所有的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

第二，二者的法律關(guān)系主體不同。如前所述，宅基地?fù)Q房的法律關(guān)系主體是國家和集體，農(nóng)民個人難以參與其中；而在集體建設(shè)用地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)模式中，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人有自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是該法律關(guān)系中不可或缺的主體。

2 宅基地?fù)Q房實踐中的法律關(guān)系及疑難問題分析

2.1 宅基地?fù)Q房的運行實踐

實踐中，天津進行的宅基地?fù)Q房運行流程如下（見圖1）：

首先，由農(nóng)民向村民委員會提出將現(xiàn)有宅基地交由集體統(tǒng)一規(guī)劃使用，換取新建小城鎮(zhèn)內(nèi)住房的申請，將宅基地使用權(quán)交回給集體組織。

其次，由政府（即宅基地?fù)Q房領(lǐng)導(dǎo)小組）組建的小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司（在天津即區(qū)縣政府組建的小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司）根據(jù)該申請與集體經(jīng)濟組織簽訂宅基地?fù)Q房協(xié)議，對交房、補償費、復(fù)墾費等事宜進行協(xié)商。

再次，統(tǒng)計出需置換住宅面積總數(shù)，由政府小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司向市土地行政管理部門借用建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，委托房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行建設(shè)。

最后，在小城鎮(zhèn)住宅建設(shè)完成后，政府投資公司按照協(xié)議將其交付集體組織，由其在成員中進行分配、組織搬遷，并對原宅基地進行拆遷平整。

2.2 宅基地?fù)Q房實踐中的法律關(guān)系梳理

從運行流程可以看出，宅基地?fù)Q房中存在各種復(fù)雜的法律關(guān)系。

2.2.1 農(nóng)民與集體組織之間的法律關(guān)系

農(nóng)民與集體之間主要是領(lǐng)導(dǎo)管理服務(wù)的縱向法律關(guān)系性質(zhì)。但在宅基地?fù)Q房中，農(nóng)民的地位有所提升，因為根據(jù)自愿原則，集體土地被征收首先要征得農(nóng)民同意，并由農(nóng)民交回宅基地使用權(quán)，故征收集體土地首先應(yīng)該通過集體決策，只對自愿的農(nóng)民實行宅基地?fù)Q房，因此首先需要在自愿的農(nóng)民與集體之間訂立宅基地?fù)Q房協(xié)議。而這種農(nóng)民與村集體組織之間的協(xié)議是農(nóng)民與集體組織之間建立的平等、橫向法律關(guān)系的具體體現(xiàn)。農(nóng)民與集體組織之間應(yīng)該簽訂宅基地交回、同意以房屋和貨幣為補償?shù)募w建設(shè)用地征收的協(xié)議，協(xié)議中應(yīng)該明確雙方的主要權(quán)利義務(wù)。農(nóng)民的義務(wù)包括：將宅基地使用權(quán)交回給村集體；將地上建筑物拆除（或由集體同意拆除整理）；同意國家征收，即集體以房屋和貨幣為補償將集體建設(shè)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給國家。農(nóng)民的權(quán)利包括：獲得按一定標(biāo)準(zhǔn)計算的小城鎮(zhèn)住宅；對原農(nóng)用地的承包經(jīng)營權(quán)不變。集體的權(quán)利包括：收回農(nóng)民的宅基地使用權(quán)；可以將集體建設(shè)用地所有權(quán)由政府征收。集體的義務(wù)包括：按照協(xié)議約定的計算方法確定的標(biāo)準(zhǔn)如期分配農(nóng)民一定的房屋；農(nóng)民參與土地復(fù)墾的，將政府支付的復(fù)墾費用分配給農(nóng)民或支付農(nóng)民報酬；保障農(nóng)民原有的農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)。

2.2.2 集體組織與政府之間的法律關(guān)系

政府與集體之間是征收與補償?shù)姆申P(guān)系，征收法律關(guān)系的主體是政府和集體組織，而非農(nóng)民個人。征收屬于行政行為，是一種縱向的法律行為，但是天津宅基地?fù)Q房中的征收因為貫徹了自愿原則，平等民事法律性質(zhì)更加明顯，這是天津宅基地?fù)Q房的特色之一。國家征收的是集體的土地，在自愿原則下，應(yīng)該與集體組織簽訂征收補償協(xié)議，在協(xié)議中明確集體組織與政府之間的權(quán)利義務(wù)。集體組織的義務(wù)包括：按照協(xié)議將一定的集體建設(shè)用地所有權(quán)交給政府；對用地進行復(fù)耕整理。集體組織的權(quán)利包括：按協(xié)議所定計算方法如期獲得確定的房屋；獲得復(fù)耕整理費用；按照協(xié)議獲得其他經(jīng)濟補償，如獲得經(jīng)營用房等。政府的權(quán)利包括：取得集體的建設(shè)用地所有權(quán)；所有權(quán)移交前用地已經(jīng)整理復(fù)耕。政府的義務(wù)包括：如期補償按協(xié)議所定計算方法確定的房屋；支付復(fù)耕整理費用；按照協(xié)議給予其他經(jīng)濟補償。

2.2.3 政府與小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司之間的法律關(guān)系

政府與小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司之間的關(guān)系比較復(fù)雜，既有橫向平等的民商事關(guān)系，又有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的縱向關(guān)系性質(zhì)。在天津的宅基地?fù)Q房中，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司是依公司法成立的有限責(zé)任公司，區(qū)縣政府出資成為公司股東，因此二者在法律上是平等主體間的民商事法律關(guān)系。然而區(qū)縣政府作為小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司的大股東，對于該公司實質(zhì)上有絕對的管理權(quán)力，其縱向管理關(guān)系是不可避免的。實際上，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司就是區(qū)縣政府為了便于實施委托建房等民商事行為而成立的一個具有明確民事主體資格的法人機構(gòu)。

此外，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司還會與市政府土地管理部門發(fā)生縱向管理的行政關(guān)系。投資公司需向土地管理部門申請借用建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用以先行建設(shè)小城鎮(zhèn)安置住房。

2.2.4 小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之間的法律關(guān)系

小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資機構(gòu)與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之間是平等的民商事合同關(guān)系。具體來說，通過招標(biāo)等方式，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司委托房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)承建用以補償農(nóng)民的小城鎮(zhèn)住房。與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是委托建設(shè)工程合同的關(guān)系。

2.3 宅基地?fù)Q房實踐中土地和資金問題分析

宅基地?fù)Q房實踐中，土地和資金問題是最需要運用智慧進行制度設(shè)計予以解決的難題。

2.3.1 土地問題

宅基地?fù)Q房與一般征收最大的區(qū)別就是首先確保農(nóng)民的住房補償，且不涉及農(nóng)用地的征收。那么，用于置換的小城鎮(zhèn)住房用地就是首要解決的問題。為了統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)，農(nóng)民安置房用地一般會占用部分國有建設(shè)用地和部分集體農(nóng)用地。天津宅基地?fù)Q房模式采取“先借用指標(biāo)，后復(fù)墾歸還”的方法。即小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司先向市政府土地管理部門申請用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，也就是無償獲得安置房用地，涉及農(nóng)用地的，需要進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)批手續(xù)，最終用地性質(zhì)為國有建設(shè)用地。農(nóng)民宅基地交回集體組織被征收后，所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)移給國家。小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司對平整后的原宅基地等建設(shè)用地組織進行整理復(fù)墾，作如下三方面的處理：復(fù)墾出的部分農(nóng)用地和整理出的一部分建設(shè)用地用于抵償小城鎮(zhèn)建設(shè)借用的建設(shè)用地指標(biāo)；節(jié)約出的建設(shè)用地作為國有建設(shè)用地由政府儲備或出讓；復(fù)墾后的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有農(nóng)用地，統(tǒng)一組織耕種和確保土地不荒置。宅基地?fù)Q房中被征收用地的處理具體如圖2。

2.3.2 資金問題

宅基地?fù)Q房中的資金運作是決定該模式能否成功踐行的關(guān)鍵。天津宅基地?fù)Q房模式主要采取出讓建設(shè)用地?？钣糜谛〕擎?zhèn)建設(shè)的方法。

首先，在借用周轉(zhuǎn)用地指標(biāo)時，一部分指標(biāo)是安置農(nóng)民住房用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地，用于組織建設(shè)農(nóng)民安置住宅及配套基礎(chǔ)設(shè)施；另一部分指標(biāo)是房地產(chǎn)開發(fā)性用地，用于解決部分建設(shè)資金問題。具體而言，房地產(chǎn)開發(fā)性用地由市或區(qū)縣土地整理部門進行招拍掛，所得土地收益由政府全部返還，注入小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司，作為小城鎮(zhèn)建設(shè)和還款資金來源；同時允許房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在周轉(zhuǎn)指標(biāo)中獲得部分開發(fā)性用地，加大了企業(yè)的獲利空間，也增強了企業(yè)合作的意愿和動力。

其次，小城鎮(zhèn)建設(shè)的大部分資金來源于宅基地?fù)Q房中節(jié)約出的土地出讓金，政府將所得利益資金用于償還小城鎮(zhèn)建設(shè)和土地復(fù)墾貸款。當(dāng)然，這里不能忽視的是村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)在宅基地?fù)Q房模式中發(fā)揮的資金運轉(zhuǎn)作用。

3 宅基地?fù)Q房模式的優(yōu)勢與局限

3.1 意義和優(yōu)勢

宅基地?fù)Q房的模式創(chuàng)造了城市郊區(qū)、農(nóng)村實現(xiàn)城市化的新模式；開辟了農(nóng)村建設(shè)用地重新整合、流轉(zhuǎn)和集約利用的新途徑；創(chuàng)造了利用現(xiàn)有集體建設(shè)用地存量為經(jīng)濟發(fā)展提供空間的新思路；能夠促進現(xiàn)有村莊建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中，加速實施城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃；能夠改善農(nóng)村居住環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量；能夠使農(nóng)民宅基地的價值顯現(xiàn)，農(nóng)民住宅商品化、產(chǎn)權(quán)化，大幅提高農(nóng)民家庭財產(chǎn)性收入和非農(nóng)業(yè)勞動所得。對于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快實現(xiàn)農(nóng)村小康社會建設(shè)目標(biāo)具有重要意義。

3.1.1 有利于提高農(nóng)民生活水平

從農(nóng)民的角度來看，宅基地?fù)Q房這一模式能夠提高農(nóng)民的生活水平，較好地解決“三農(nóng)”問題?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，充分尊重農(nóng)民的意見，對于穩(wěn)定社會有著極其重要的意義，也符合宅基地?fù)Q房建設(shè)小城鎮(zhèn)的初衷，即實現(xiàn)廣大農(nóng)民安居、樂業(yè)、有保障。從目前農(nóng)村建房的費用和城鎮(zhèn)住宅的價格來看，通過宅基地?fù)Q房，農(nóng)民的收入大幅增加，因為農(nóng)民換置的小城鎮(zhèn)住宅比現(xiàn)有的宅基地和房屋價值高得多，例如在農(nóng)村一套建筑面積是70到90平米的房屋，現(xiàn)估價平均僅為4至5萬元，而按其面積相應(yīng)換置的小城鎮(zhèn)一套住宅，價值可能超過30萬元，通過宅基地?fù)Q房農(nóng)民家庭財產(chǎn)可增加20多萬元。同時，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)居住之后，社會保險、勞動就業(yè)也有了較好的保障。

3.1.2 有利于改善農(nóng)民居住環(huán)境

目前農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境比較差，生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于城市，宅基地?fù)Q房模式可以解決農(nóng)村臟亂差的難題，解決城郊地區(qū)規(guī)劃和治安混亂的問題。通過宅基地?fù)Q房建設(shè)小城鎮(zhèn)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，注重綠化，可以改善生態(tài)環(huán)境，使農(nóng)村的環(huán)境和面貌煥然一新。

3.1.3 有利于緩和征地帶來的社會矛盾

一些地區(qū)由于征地帶來的社會矛盾日益激化。天津宅基地?fù)Q房通過充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民居住條件，保留農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利的方式很好地緩和了征地矛盾。為現(xiàn)行法律框架內(nèi)，唯一可行的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)移路徑即征收制度的改革提供了新思路和新嘗試。

3.1.4 有利于解決城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的諸多難題

從城鄉(xiāng)一體化建設(shè)角度來看，宅基地?fù)Q房的推進也帶來了很多好處：第一，為天津城市建設(shè)提供急需的建設(shè)用地，緩解了城市土地供應(yīng)力有限而需求力增加的矛盾；第二，宅基地?fù)Q房可以推動地區(qū)固定資產(chǎn)投入，拉動內(nèi)需，通過政府主導(dǎo)、市場運作，解決城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的融資難題；第三，通過設(shè)計宅基地復(fù)墾制度以及嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的制度要求，極力控制農(nóng)用地特別是耕地流失，保持耕地數(shù)量不減少；第四，促進農(nóng)村建設(shè)用地重整和集約利用，有效節(jié)約了資源，同時提高了土地價值，實現(xiàn)了土地資源效益最大化；第五，將農(nóng)民集中安置到小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)的容積率加大，這樣就更方便集中供水、供電、供熱，節(jié)約了大量能源、資源。

3.2 不足和局限

從上述模式的分析我們可知，天津宅基地?fù)Q房模式的基本關(guān)系是政府以小城鎮(zhèn)新建住宅為主要補償條件，征收集體建設(shè)用地的所有權(quán)。這與上海廣東的宅基地?fù)Q房模式不同。上海部分地區(qū)的宅基地?fù)Q房模式是國家以房屋或其他補償收購集體經(jīng)濟組織建設(shè)用地使用權(quán)，并不改變集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)；廣東、江蘇等地的宅基地流轉(zhuǎn)的基本法律性質(zhì)是集體組織自行將本集體建設(shè)用地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)。所以說在天津的宅基地?fù)Q房模式，行政征收和補償是宅基地?fù)Q房工程的基本法律性質(zhì)。

自宅基地?fù)Q房工作開展以來，確實體現(xiàn)出了許多優(yōu)勢，但這種模式也存在許多問題，在某些制度和具體操作層面都有值得思考的地方。

第一，農(nóng)民的利益并沒有得到真正保障。宅基地置換后，農(nóng)民財產(chǎn)是增加還是減少？這是值得探討的。按照現(xiàn)行的政策，宅基地置換小城鎮(zhèn)住宅是按照正房1：1的置換，側(cè)房則按2：1換算，而院落并不算在折算范圍內(nèi)，這樣，所置換的小城鎮(zhèn)住宅面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于原住房。如果再算上農(nóng)民集體的道路、村辦企業(yè)等占地，置換前農(nóng)民人均的集體經(jīng)濟組織土地是置換后住宅面積的幾倍甚至十幾倍，因此政府并沒有按1：1的比例實行宅基地?fù)Q房。所以說一些農(nóng)民雖然換得了小城鎮(zhèn)的新房，但是對于習(xí)慣了在寬敞的房屋、院落里生活的農(nóng)民，其經(jīng)濟利益和生活和安居條件、環(huán)境并未得到實質(zhì)上的改變。裝修費、搬遷費和水電物業(yè)費等開支反而加大了農(nóng)民的經(jīng)濟支出。

第二，地方政府的隱形收益增加。小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投資公司對平整后的原宅基地組織整理復(fù)墾后，除安置住宅用地指標(biāo)抵償和農(nóng)用地以外，節(jié)省出來的那部分土地，其處置方法是由政府有償出讓。眾所周知，政府出讓土地所得出讓金數(shù)額巨大，不能保障出讓金專款全部用于小城鎮(zhèn)建設(shè)和土地復(fù)耕等項目建設(shè)，仍存在資金監(jiān)管缺失的問題。在此情況下，政府無疑獲取了本屬農(nóng)民的土地增值收益，即不應(yīng)獲取的隱形利益。

第三，宅基地?fù)Q房缺失市場交易。在市場經(jīng)濟中，物的交換是否公平、宅基地?fù)Q房是否合理，市場才是最佳的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而在天津的宅基地?fù)Q房中，缺乏的恰恰就是必要的市場手段。如前所述，宅基地?fù)Q房的實質(zhì)仍為土地征收，在這個過程中宅基地仍舊沒有進入市場，將宅基地置換成小城鎮(zhèn)住宅的折算比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場依舊沒有開放。

總之，宅基地?fù)Q房模式雖然和真正開放農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)市場還有很大一段距離，但對逐步開放農(nóng)村土地市場依然有很大的促進作用。從目前來看，宅基地?fù)Q房法律制度不失為天津市對土地管理、土地流轉(zhuǎn)、城市規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)、小城鎮(zhèn)社會保障、房地產(chǎn)管理和物業(yè)管理等方面法律制度的創(chuàng)新，對濱海新區(qū)的開發(fā)、天津長遠(yuǎn)發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村都會產(chǎn)生積極深遠(yuǎn)的影響。但這一模式仍受現(xiàn)行法律制約，仍存在以強制手段掠奪農(nóng)民土地權(quán)利的制度設(shè)計。應(yīng)當(dāng)進一步解放思想，進一步改革和完善宅基地?fù)Q房模式，探索一條更加保障農(nóng)民權(quán)利的城鄉(xiāng)土地一體化創(chuàng)新之路。

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作者簡介：

楊雅婷，天津大學(xué)文法學(xué)院講師，博士，主要研究方向為房地產(chǎn)法。

基金項目：

天津市哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃資助項目（TJFX12-020）；天津大學(xué)自主創(chuàng)新基金社會影響力一般項目（1306）。