賴雪梅

【摘 要】進入2014年第三季度，政府有關部門相繼出臺文件，在規(guī)范地方政府性債務管理的同時，提出了PPP模式推進要求。本文通過對有關文件的研究，提出了對PPP模式的幾點看法。

【關鍵詞】PPP模式；政策；風險

PPP（Public—Private—Partnership即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的簡稱）模式是政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本主體建立的利益共享、風險分擔的長期合作關系。其實質是政府通過給予社會資本主體長期的特許經(jīng)營權和收益權來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。

一、近期國家對PPP模式的政策推進

PPP模式是20世紀90年代后出現(xiàn)的一種新的融資形式，但一直未被全面認知，大家普遍只對其中的BOT等方式有所了解，但對PPP模式的真正內涵理解不夠全面，甚至有失偏頗，近期之所以成為行業(yè)推崇的“熱詞”是國家政策推動的結果。

1.2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）提出了新一屆政府對地方債務治理的框架，明確規(guī)定經(jīng)國務院批準，省級政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省級政府代為舉借，對地方政府的舉債，中央政府實行不救助原則，并逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。10月23日，財政部印發(fā)了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號），突出的重點就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務轉為企業(yè)債務。

2.2014年11月16日，《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）提出，要認真總結經(jīng)驗，加強政策引導，在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。

3.2014年12月4日，《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）就貫徹落實《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》，鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進政府和社會資本合作提出了具體的指導意見。

首先明確了PPP模式的適用范圍：主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

其次指出了不同項目適用的具體模式，分別為：

（1）經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。

（2）準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。

（3）非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。

4.制定了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。同時，要求各級發(fā)展改革部門要按照當?shù)卣慕y(tǒng)一部署，認真做好PPP項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調等工作，會同有關部門積極推動政府和社會資本合作順利實施。

二、本人對PPP模式的理解

1.在PPP模式下，社會資本主體必須以投資者的身份，獨立或者聯(lián)合其他社會資本成立特殊目的的項目公司來參與公共服務提供和基礎設施建設，對社會資本主體來說之一種投資行為，而不是一種墊資行為，這是區(qū)別于BT等墊資施工形式的本質特征。

2.規(guī)范的PPP模式，政府公共部門應當通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式，公平、擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本主體作為合作伙伴。但實際操作中，絕大部分項目在立項前期社會資本即會介入，配合公共部門跟蹤前期工作。

3.公共部門或其委托的項目實施機構要與社會資本主體依法簽訂項目合同，合同要符合《政府和社會資本合作項目通用合同指南》的要求，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容，確保合同內容全面、規(guī)范、有效。

4.為了便于項目順利實施，公共部門可以委托當?shù)貒匈Y產(chǎn)管理部門所轄公司參股投資，但社會資本主體必須掌握控制權，必須堅持同股同權和同比例出資。

三、PPP模式下社會投資主體的主要風險

企業(yè)的任何投資和經(jīng)營都會存在風險，但在PPP模式下，對社會投資主體而言最主要的風險是政府信用風險，政府的信用又取決于財政收入情況，在土地財政逐漸被淡化的情況下，社會投資者應注意以下問題：首先要把好決策關，做好項目前期調研，對政府決策是否符合實際，投資回報是否可行作出甄別；其次要把好合同簽訂關，要與公共部門或其委托的實施機構簽訂《合作合同》，并互相提供對等的履約保證；再次要做好合同實施過程控制，對實施過程中政府應做未做事項取得準確依據(jù)并記錄在案，為今后訴諸法律做好準備。

以上是本人對PPP模式的理解，由于PPP模式的很多具體形式還未得到廣泛應用，更沒有得到實踐的驗證，以上理解不準確之處，請予指正。

參考文獻：

[1]《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）.

[2]《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）.

[3]《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）.endprint