黃冠中 盧瑛瑩 陳 佳

(浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州 310007)

浙江省于2009年3月獲批開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易國(guó)家試點(diǎn)，是全國(guó)試點(diǎn)工作開(kāi)展較早、發(fā)展較快的地區(qū)，圍繞排污權(quán)“核量、定價(jià)、交易、監(jiān)管”四個(gè)核心環(huán)節(jié)，從政策研究、制度設(shè)計(jì)、平臺(tái)構(gòu)建和市場(chǎng)交易等多方面、多層次開(kāi)展試點(diǎn)實(shí)踐。經(jīng)過(guò)5年的探索和實(shí)踐，在全省上下已樹(shù)立起環(huán)境資源“稀缺、有價(jià)和有償”的理念，對(duì)浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

截止到2014年底，全省累計(jì)開(kāi)展排污權(quán)有償使用13271 筆，繳納有償使用費(fèi)20.46 億元;排污權(quán)交易4925 筆，交易額8.89 億元，全省累計(jì)排污權(quán)有償使用和交易額占全國(guó)累計(jì)總額的2/3 以上;另有373 家排污單位通過(guò)排污權(quán)抵押獲得銀行貸款83.13 億元。該政策在浙江省不斷深化發(fā)展并取得一定成效，但依然存在著方方面面的問(wèn)題，需進(jìn)一步探索改進(jìn)，以期使該政策能夠真正起到降低全社會(huì)污染治理成本，提高企業(yè)治污減排的主動(dòng)性。

1 試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)

1.1 注重頂層設(shè)計(jì)和政策支撐

2008年9月，浙江省人大常委會(huì)出臺(tái)的《浙江省水污染防治條例》，明確規(guī)定:“逐步推進(jìn)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)有償使用和轉(zhuǎn)讓”，為排污權(quán)有償使用和交易工作的順利開(kāi)展提供了法律保障;2009年浙江省政府出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面布局試點(diǎn)工作，明確工作目標(biāo)和保障措施，有效落實(shí)各地各部門(mén)責(zé)任;2010年，浙江省以省政府規(guī)章的形式出臺(tái)了《浙江省排污許可證管理暫行辦法》，進(jìn)一步落實(shí)排污權(quán)載體。同年，浙江省政府辦公廳出臺(tái)《浙江省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法》，從宏觀上構(gòu)建排污權(quán)有償使用和交易工作框架。浙江省環(huán)保廳制定的各類(lèi)管理辦法、實(shí)施細(xì)則及技術(shù)規(guī)范，為排污權(quán)量化管理打下了基礎(chǔ)。省級(jí)環(huán)保、財(cái)政、物價(jià)和金融部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了系列資金管理政策文件，為排污權(quán)貨幣化、市場(chǎng)化打通了道路。在試點(diǎn)過(guò)程中，省級(jí)層面已正式出臺(tái)的排污權(quán)有償使用和交易政策和技術(shù)文件達(dá)16 個(gè)(如圖1);全省各地也結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)排污權(quán)有償使用和交易政策、技術(shù)文件103 個(gè)。目前，浙江已基本構(gòu)建完成一套較為完善，覆蓋省、市、縣三級(jí)的排污權(quán)有償使用和交易制度框架體系，確保了試點(diǎn)工作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

1.2 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善管理職能

浙江省排污權(quán)有償使用和交易機(jī)構(gòu)的建設(shè)也初具規(guī)模。除浙江省排污權(quán)交易中心外，全省11 個(gè)地級(jí)市已有8 個(gè)成立排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)，全省共有排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)25 個(gè)，編制41 名，工作人員122 名。尚未成立交易管理機(jī)構(gòu)的地區(qū)，也暫將相關(guān)管理職能放在環(huán)保部門(mén)，并依托現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)交易所或公共資源交易中心開(kāi)展排污權(quán)交易。這種行政管理和交易組織機(jī)構(gòu)完全分離的模式在一方面有利于增大排污權(quán)交易的社會(huì)公信力，減少權(quán)力“尋租”;另一方面為排污權(quán)交易市場(chǎng)像土地、房屋等交易一樣規(guī)范運(yùn)行提供了有力保障［1］。杭州市依托杭州產(chǎn)權(quán)交易所開(kāi)展排污權(quán)交易，成立了排污權(quán)交易中心對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行管理，還在全國(guó)首創(chuàng)了第一家排污權(quán)登記中心，排污權(quán)交易后均要通過(guò)排污權(quán)登記中心這個(gè)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，以保障交易的公平、公正。

1.3 合理核定，公平分配排污權(quán)

合理核定和分配初始排污權(quán)，是開(kāi)展排污權(quán)交易的基礎(chǔ)。浙江省試點(diǎn)排污權(quán)有償使用的思路是:對(duì)現(xiàn)有排污單位核定分配初始排污權(quán)，并按照初始排污權(quán)有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)收初始排污權(quán)有償使用費(fèi);新建項(xiàng)目一律通過(guò)交易獲得排污權(quán)［2］。為指導(dǎo)各地公平、合理地核定和分配初始排污權(quán)指標(biāo)，省級(jí)層面還出臺(tái)了《浙江省主要污染物初始排污權(quán)核定和分配技術(shù)規(guī)范》，指導(dǎo)各市縣進(jìn)行現(xiàn)有排污單位初始排污權(quán)的分配。根據(jù)《技術(shù)規(guī)范》的要求，總量控制指標(biāo)與排污權(quán)進(jìn)行銜接并落實(shí)于排污許可證實(shí)施，將許可排放量作為排污單位初始排污權(quán)進(jìn)行核定分配，排污權(quán)即為排污單位所持有的總量控制指標(biāo)。2012年省級(jí)管理的18 家30 萬(wàn)千瓦以上燃煤電廠的初始排污權(quán)根據(jù)排污績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)核定并公示，排污權(quán)以排污許可證形式予以確認(rèn)。

圖1 浙江省省本級(jí)政策法規(guī)框架體系圖

1.4 加強(qiáng)執(zhí)法，健全監(jiān)測(cè)體系

在總量核查方面，2011年嘉興市環(huán)保局對(duì)企業(yè)的上年排污量進(jìn)行總量核查，環(huán)保局對(duì)超總量控制指標(biāo)10%以上的企業(yè)實(shí)行排污權(quán)臨時(shí)租賃，以SO2每年1000元/噸，COD 每年4000 元/噸的價(jià)格對(duì)企業(yè)追加租賃費(fèi)，租賃期為1年。同時(shí)，要求企業(yè)限期制訂有效整改措施，確保企業(yè)污染物排放達(dá)到總量控制要求。在監(jiān)測(cè)監(jiān)管方面，浙江省建立了排污權(quán)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)體系:一是建立了“刷卡排污”制度，以刷卡排污技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)主要污染物排放濃度和總量“雙控”，確保企業(yè)排污“濃度不超標(biāo)，總量不超量”，創(chuàng)新點(diǎn)源管理模式。目前，全省已建成國(guó)控、省控重點(diǎn)污染源刷卡排污系統(tǒng)1583 套，同時(shí)正向市控企業(yè)延伸。二是排污單位按照排污許可證制度的要求，每年主動(dòng)向環(huán)保部門(mén)提交包括排污總量的情況報(bào)告;按要求向公眾公開(kāi)包括排污權(quán)在內(nèi)的環(huán)境信息;邀請(qǐng)公眾對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督。

1.5 拓寬融資渠道，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)

在抵押貸款方面，2010年，浙江省環(huán)保廳會(huì)同中國(guó)人民銀行杭州支行聯(lián)合出臺(tái)了《浙江省排污權(quán)抵押貸款暫行規(guī)定》，各地根據(jù)規(guī)定要求紛紛開(kāi)展了排污權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。試點(diǎn)以來(lái)，全省已有373 家排污單位通過(guò)排污權(quán)抵押獲得銀行貸款83.13 億元。排污權(quán)抵押貸款既能調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與污染物減排和排污權(quán)交易，又能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)拓寬中小企業(yè)融資渠道，順利推進(jìn)排污權(quán)交易。在排污權(quán)租賃方面，嘉興平湖還探索COD 排污權(quán)指標(biāo)租賃工作。該指標(biāo)僅限本年度內(nèi)使用，采用政府指導(dǎo)價(jià)(0.8 萬(wàn)元/噸)的市場(chǎng)化定價(jià)。此舉一方面滿足了承租方對(duì)排污指標(biāo)的短期需求，解決企業(yè)生產(chǎn)中出現(xiàn)的臨時(shí)性困難;另一方面有利于盤(pán)活閑置的排污權(quán)指標(biāo)，也保證出租方對(duì)指標(biāo)的長(zhǎng)期穩(wěn)定持有。

1.6 創(chuàng)新制度，提升管理水平

在電子競(jìng)價(jià)方面，省排污權(quán)交易中心已舉辦了政府儲(chǔ)備SO2電子競(jìng)價(jià)六期，共出讓2337.8 噸，成交金額達(dá)2995.5 萬(wàn)元，成交均價(jià)達(dá)1.3 萬(wàn)元。通過(guò)電子競(jìng)價(jià)的方式可以提供排污權(quán)指標(biāo)市場(chǎng)參考價(jià)格，反映污染治理的社會(huì)平均成本信息，對(duì)于排污權(quán)定價(jià)機(jī)制的進(jìn)一步完善有很大的指導(dǎo)意義。在排污權(quán)指標(biāo)基本賬戶方面，2014年起浙江省在全省逐級(jí)建立排污權(quán)指標(biāo)基本賬戶，將實(shí)現(xiàn)對(duì)各地排污權(quán)指標(biāo)的收入、支出和結(jié)余情況的量化管理，通過(guò)電子平臺(tái)實(shí)行網(wǎng)上信息統(tǒng)一管理，有效解決了排污權(quán)指標(biāo)的來(lái)源問(wèn)題。此外排污權(quán)基本賬戶還與污染減排核查核算、排污權(quán)有償使用和交易、排污許可證制度相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享和相互驗(yàn)證。在激勵(lì)措施方面，政府對(duì)行業(yè)開(kāi)展噸排污權(quán)稅收貢獻(xiàn)排名，實(shí)行差異化總量控制激勵(lì)政策，行業(yè)排名前1/3 的為先進(jìn)企業(yè)，中間的1/3 為一般企業(yè)，后1/3 的為落后企業(yè)，支持優(yōu)勢(shì)企業(yè)發(fā)展，淘汰落后企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)［3］。

2 實(shí)際成效

2.1 籌集污染減排資金

通過(guò)開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易，為污染防治、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)等環(huán)境管理重點(diǎn)工程項(xiàng)目籌集了更多的資金?，F(xiàn)有試點(diǎn)所收取的有償使用費(fèi)，規(guī)定用于交易平臺(tái)建設(shè)、指標(biāo)核定、技術(shù)研究、資金儲(chǔ)備、監(jiān)測(cè)技術(shù)建設(shè)、環(huán)境污染治理和減排工程等。

2.2 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，實(shí)行排污權(quán)有償使用和交易政策將提高重污染建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，增加高排放企業(yè)的環(huán)境成本，迫使排污企業(yè)采用新技術(shù)、新設(shè)備，減少污染物排放，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;同時(shí)盤(pán)活了排污權(quán)總量指標(biāo)，優(yōu)化環(huán)境資源配置，為新建項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展提供更多環(huán)境空間，這對(duì)企業(yè)和社會(huì)都是有利的［4］。

2.3 加強(qiáng)環(huán)保管理能力建設(shè)

推進(jìn)污染源在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)運(yùn)行和管理，開(kāi)發(fā)了集排污權(quán)有償使用和交易管理、排污許可證管理、總量準(zhǔn)入管理、排污權(quán)基本賬戶管理、刷卡排污總量管理于一體的“五合一”綜合管理平臺(tái)及配套的IC 卡電子證照管理體系，增強(qiáng)了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、交易的公平性、管理的便捷性和信息的透明性。

2.4 全社會(huì)環(huán)境意識(shí)得到提高

排污權(quán)有償使用和交易機(jī)制的建立，提高了排污者對(duì)環(huán)境資源價(jià)值的認(rèn)知度，提高了環(huán)境容量資源的利用效率。環(huán)境資源“稀缺、有價(jià)和有償”的理念得以樹(shù)立并被社會(huì)和企業(yè)逐步接受。

3 存在不足

3.1 法律法規(guī)不完善

目前，排污權(quán)有償使用和交易并無(wú)國(guó)家層面上的法律依據(jù)，新修訂的《環(huán)保法》并無(wú)確認(rèn)排污權(quán);現(xiàn)有的《浙江省大氣污染防治條例》對(duì)大氣污染物排放總量控制和排放許可證制度作了相應(yīng)規(guī)定，但尚未對(duì)排污權(quán)交易作出規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際操作中缺少立法規(guī)范，不利于大氣污染物排污權(quán)交易工作的開(kāi)展。

3.2 排污權(quán)初始分配參考依據(jù)不足

總量削減目標(biāo)總體上是針對(duì)區(qū)域排放總量的一個(gè)限制，當(dāng)區(qū)域內(nèi)企業(yè)的初始排污權(quán)總和超過(guò)區(qū)域總量控制目標(biāo)的時(shí)候，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)或方法將減排目標(biāo)分?jǐn)偟矫總€(gè)企業(yè)。

3.3 二級(jí)市場(chǎng)活躍度不高

由于排污權(quán)市場(chǎng)小，單一地區(qū)具有市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)能力的參與者較少，供給和需求均不旺盛。減排政策的短期不確定性與排污權(quán)交易的所需的長(zhǎng)期可預(yù)期性存在一定的矛盾，加重了企業(yè)觀望的心理，同時(shí)政府對(duì)二級(jí)市場(chǎng)的培育發(fā)展指導(dǎo)不夠，企業(yè)“惜售”問(wèn)題較突出［5］。

3.4 價(jià)格機(jī)制未能準(zhǔn)確反映資源稀缺程度

理論上，初始排污權(quán)最優(yōu)價(jià)格應(yīng)對(duì)應(yīng)于區(qū)域允許排放總量之下的社會(huì)邊際削減成本［6］。作為替代，浙江省級(jí)排污權(quán)價(jià)格的核算以平均污染治理成本作為最主要的參考依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，綜合考慮資源稀缺程度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等進(jìn)行一定調(diào)整后最終確定。其余大部分試點(diǎn)地區(qū)主要參考省本級(jí)的價(jià)格來(lái)確定本地區(qū)的排污權(quán)初始價(jià)格。因此各試點(diǎn)的有償使用價(jià)格差異性不大，尚未準(zhǔn)確反映環(huán)境容量資源的稀缺性。

3.5 準(zhǔn)確計(jì)量和核定污染源實(shí)際排放量尚存困難

浙江省在準(zhǔn)確核定實(shí)際排放量仍然存在以下幾方面的問(wèn)題:第一，缺乏統(tǒng)一的企業(yè)實(shí)際排放量核算技術(shù)和方法。我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)排污數(shù)據(jù)種類(lèi)眾多，使得同一企業(yè)存在多個(gè)不同含義的排放數(shù)據(jù)。第二，企業(yè)可用于交易的富余排污權(quán)如何認(rèn)定尚不明確。特別是各套監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和以產(chǎn)排污系數(shù)核算的排放量之間如何銜接尚存在疑問(wèn)。第三，目前污染物排放計(jì)量準(zhǔn)確度不高、監(jiān)管能力不足，盡管刷卡排污設(shè)備基本覆蓋了國(guó)控、省控甚至到市控污染源，但尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)所有企業(yè)安裝刷卡排污設(shè)備，且運(yùn)行情況良莠不齊，在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性還存在一定的問(wèn)題。

4 下一步工作重點(diǎn)

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

針對(duì)法律法規(guī)的缺位，在即將修訂的《浙江省水污染防治條例》、《浙江省大氣污染防治條例》中要增加排污權(quán)有償使用和交易等內(nèi)容，相關(guān)條款既要規(guī)范政府行政權(quán)力又要保障企業(yè)的合法權(quán)益，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，為深入推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作提供法規(guī)保障。

4.2 加強(qiáng)技術(shù)支撐

排污權(quán)有償使用和交易政策目前還存在不少技術(shù)盲點(diǎn)，如排放量的核定、初始排污權(quán)指標(biāo)的分配、初始排污權(quán)的定價(jià)、與其他環(huán)境管理制度銜接等，需要聯(lián)合高校、科研院所、企業(yè)開(kāi)展進(jìn)一步的研究。

4.3 完善排污權(quán)價(jià)格機(jī)制

各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)依據(jù)自身環(huán)境容量資源稀缺程度制定排污權(quán)的初始價(jià)格，可以用價(jià)格區(qū)間進(jìn)行調(diào)節(jié)。設(shè)置最低價(jià):污染物治理成本，最高價(jià):以污染物造成環(huán)境污染和環(huán)境破壞程度計(jì)算經(jīng)濟(jì)損失［7］。另外，各試點(diǎn)地區(qū)未來(lái)應(yīng)大力借助淘寶等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，探索線上拍賣(mài)的方式，改變以線下在固定場(chǎng)所舉牌拍賣(mài)的主要形式，實(shí)行零傭金制度，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了執(zhí)行效率。

4.4 加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力

擴(kuò)大要求安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的排放單位范圍，保障各類(lèi)污染物的排放能夠進(jìn)行有效地跟蹤監(jiān)控;健全排污執(zhí)法監(jiān)管體系，通過(guò)嚴(yán)把排污交易審批和許可關(guān)，加大監(jiān)督檢查和行政處罰制裁力度，提高污染企業(yè)和超總量排放違法成本，對(duì)企業(yè)形成震懾作用。

4.5 加大信息公開(kāi)力度

環(huán)保部門(mén)應(yīng)實(shí)時(shí)公開(kāi)企業(yè)排污權(quán)有償使用核定量、排污權(quán)有償使用費(fèi)征收情況、排污權(quán)交易情況、排污權(quán)交易價(jià)格等信息。對(duì)于超總量排放和交易中弄虛作假的排污單位，向社會(huì)公布信息。

5 研究小結(jié)

排污權(quán)有償使用和交易是浙江省生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革。浙江省是全國(guó)較早開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易國(guó)家試點(diǎn)且發(fā)展較快，圍繞排污權(quán)“核量、定價(jià)、交易、監(jiān)管”四個(gè)核心環(huán)節(jié)，從政策研究、制度設(shè)計(jì)、平臺(tái)構(gòu)建和市場(chǎng)交易等多方面、多層次開(kāi)展試點(diǎn)實(shí)踐。經(jīng)過(guò)不斷探索和實(shí)踐，該政策在浙江省不斷深化發(fā)展并取得一定成效，但需進(jìn)一步探索完善和改進(jìn)，以期使該政策能夠真正起到降低全社會(huì)污染治理成本，提高企業(yè)治污減排的主動(dòng)性。

本文在總結(jié)浙江省試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)、實(shí)際成效、存在不足的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家深化排污權(quán)有償使用和交易的要求，提出了以下對(duì)策建議:第一，完善相關(guān)法律法規(guī);第二，加強(qiáng)技術(shù)支撐;第三，完善排污權(quán)價(jià)格機(jī)制;第四，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力;第五，加大信息公開(kāi)力度。

［1］李羲，王飛．重慶排污權(quán)交易制度存在的問(wèn)題及對(duì)策建議［J］．環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2014，37(6N):334－338．

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［4］劉炳江．強(qiáng)力推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)努力開(kāi)創(chuàng)減排工作新局面［J］．環(huán)境保護(hù)，2014，18(42):15－18．

［5］常杪，陳青．中國(guó)排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐［M］．中國(guó)環(huán)境出版社，2014．

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