廖紅偉++梁鑫++周海金

摘要：目前，我國在全國范圍內(nèi)并沒有形成統(tǒng)一的、穩(wěn)定的國有文化資產(chǎn)管理體制，存在政出多門、政企不分；國有文化資產(chǎn)出資人機構(gòu)缺失：國有文化資產(chǎn)運營機構(gòu)“缺位”：文化企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不完善等問題，其根本原因在于產(chǎn)權(quán)不清。因此，構(gòu)建新型的國有文化資產(chǎn)管理體制，宏觀上要明晰產(chǎn)權(quán)主體，微觀上要建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，形成分工明確、權(quán)責清晰的公司治理結(jié)構(gòu)，即分別以財政部和國資委為監(jiān)管主體構(gòu)建公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的分類監(jiān)管體系，同時著力實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化，如確立國有文化資產(chǎn)出資人機構(gòu)， 建立國有資產(chǎn)運營機構(gòu)等。

關鍵詞：國有文化資產(chǎn)；國有資產(chǎn)管理體制；產(chǎn)權(quán)理論：分類監(jiān)管

中圖分類號：F273 文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）06-0019-06

我國的文化產(chǎn)業(yè)近年來蓬勃發(fā)展，取得了令人矚目的成績。在文化投融資領域，鼓勵民營資本進入文化產(chǎn)業(yè)，為文化產(chǎn)業(yè)注入了多元化市場投資這支強大的活力劑；文化基礎設施的建設日趨完善，無論在數(shù)量和質(zhì)量上都較過去有顯著提升：文化管理機構(gòu)的管理活動日趨透明，管理手段由建國初期的“直接干預”向“間接調(diào)控”轉(zhuǎn)變，管理體系也正在向法制化邁進，這些都是我國文化資產(chǎn)管理體制改革取得的豐碩成果。

一、國有文化資產(chǎn)管理體制改革的理論依據(jù)

1.產(chǎn)權(quán)理論與國有文化資產(chǎn)管理體制構(gòu)建

產(chǎn)權(quán)即財產(chǎn)所有權(quán)，是財產(chǎn)所有制在法律上的表現(xiàn)形式，包括狹義的所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)（包括占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)）還有收益權(quán)。狹義的所有，指財產(chǎn)的歸屬、領有關系，涉及財產(chǎn)歸誰所有的問題：占有指人們直接掌握、實際控制和具體管理財產(chǎn)的關系；支配指人們最終處置、安排、調(diào)度財產(chǎn)和決定其使用方向的關系；使用指人們改變、消費財產(chǎn)的關系；收益指人們通過占有、支配和使用財產(chǎn)獲取相應收益的關系。產(chǎn)權(quán)具有可分離性和獨立流動的屬性?？扑沟漠a(chǎn)權(quán)理論告訴我們，有效的產(chǎn)權(quán)制度安排是一切經(jīng)濟活動的基礎，其表現(xiàn)為規(guī)定人們之間如何行使財產(chǎn)權(quán)利，其理論意義是進行經(jīng)濟分析時首先要使產(chǎn)權(quán)主體明確，產(chǎn)權(quán)邊界清晰，從而減少交易費用，提高資源配置效率。

在我國國有文化資產(chǎn)管理體制改革的歷史進程中，我們已經(jīng)認識到了產(chǎn)權(quán)理論對于改革和實踐的重大意義。1992年以前，我國的文化單位都是文化事業(yè)型，文化資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬于國家，但是我國國有文化資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體并沒有到位，對國有文化資產(chǎn)疏于監(jiān)管，國有文化資產(chǎn)流失嚴重。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，國有文化資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度也進行了相應的改革，文化產(chǎn)業(yè)引入了私人產(chǎn)權(quán)主體，形成了國家所有、國家和私人共有、私人所有三種產(chǎn)權(quán)形式。文化資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的多元化對于深化國有文化資產(chǎn)管理體制改革具有重大意義，文化產(chǎn)業(yè)領域內(nèi)的民營經(jīng)濟迅速發(fā)展，經(jīng)營性文化資產(chǎn)的運營績效顯著提高。其實，無論是國有產(chǎn)權(quán)還是私有產(chǎn)權(quán)，只要產(chǎn)權(quán)主體明晰，產(chǎn)權(quán)的權(quán)責利得到清晰界定，那么，產(chǎn)權(quán)就會發(fā)揮其應有的作用——對外防止外部性的產(chǎn)生，對內(nèi)產(chǎn)生激勵效應，這樣的產(chǎn)權(quán)制度就是有效的。因此，構(gòu)建新型的國有文化資產(chǎn)管理體制，宏觀上要明晰產(chǎn)權(quán)主體，微觀上要建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，形成分工明確、權(quán)責清晰的公司治理結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)理論是我國國有文化資產(chǎn)管理體制改革的堅實理論基礎。

2.委托一代理機制與道德風險治理

委托一代理機制是指資產(chǎn)的所有者是委托人，經(jīng)營者是代理人，委托人授權(quán)代理人對資產(chǎn)享有占有、支配、使用、處置的權(quán)力。所有者與經(jīng)營者之間通過預先達成的契約將雙方的責、權(quán)、利作了明確界定，從而形成相互制約、相互激勵的機制。由于委托人和代理人掌握的信息不對稱，以下兩種情況會導致道德風險的產(chǎn)生。第一，資產(chǎn)所有者不明確。首先，如果資產(chǎn)所有者不明確，那么對資產(chǎn)的監(jiān)督和對代理人行為的約束就會減弱。其次，如果代理人都不能夠確定資產(chǎn)的委托人，他在心理上就會產(chǎn)生自己的行為不受約束的想法，引發(fā)道德風險。第二，代理人與委托人的利益函數(shù)不一致。代理人同樣是“經(jīng)濟人”，追求自身利益最大化。當代理人和委托人利益不一致時，代理人在追尋自身利益最大化的過程中就會存在侵害委托人利益的動機，利益函數(shù)差異越大，對委托人財產(chǎn)的侵害越嚴重。我國國有文化資產(chǎn)管理體制存在層層的委托—代理關系，每一環(huán)節(jié)都存在道德風險，如果任一環(huán)節(jié)出錯則會造成國有文化資產(chǎn)流失，損害的是全體人民的利益。委托一代理機制告訴我們，必須明確國有文化資產(chǎn)的所有者，在我國是全體人民，由政府各文化主管部門代為行使文化資產(chǎn)的所有權(quán)，并委托授權(quán)給文化事業(yè)單位和文化企業(yè)。而文化企事業(yè)單位中也存在各層次的委托代理鏈，如何使代理人在追求自身利益最大化的同時確保委托人的權(quán)益不受損失，這就需要建立激勵機制。

3.效用理論與激勵機制設計

效用是經(jīng)濟學中最常用的概念之一，是消費者消費商品或勞務所獲得的滿足程度，并且這種滿足程度純粹是一種消費者主觀心理感覺。效用理論是研究消費者如何在各種商品和勞務之間分配他們的收入，以給他們帶來最大的滿足程度。收入是既定的，而選擇是無限的，這就決定了效用是多元化的，不同的商品組合可以帶來同樣的效用，同樣的商品組合也可以因為數(shù)量的不同而使效用不同。

國資委的高層管理人員、內(nèi)部工作人員和集團公司、國有文化企業(yè)的董事、經(jīng)理等等都是普通的“消費者”，他們是從工資薪金、福利待遇、職位升遷等“商品組合”中獲得效用。根據(jù)效用理論，多元化的效用決定多元化的激勵，有些“消費者”更偏愛物質(zhì)激勵，他們可以從工資的提高、剩余價值的索取中得到更多的效用，而有的“消費者”更看重精神激勵，職位的升遷、榮譽職稱的評選和輿論的稱贊可為他們帶去物質(zhì)無法給予的巨大滿足。因此，針對不同的人群制定不同的激勵機制，可以充分調(diào)動工作者的積極性，促進國有文化資產(chǎn)管理效率的提高。同時，依據(jù)邊際效用遞減原理，不能一味增加物質(zhì)激勵或者精神激勵，在物質(zhì)或精神激勵帶來的邊際效用達到最大時，加入其他的激勵方式，此時激勵多元化的必要性更加彰顯。至于之后怎樣確定融合后的激勵方式能否給國有文化資產(chǎn)管理人員帶去最大的效用，就要用效用最大化原則來判斷了。

二、我國現(xiàn)行國有文化資管理體制存在的現(xiàn)實弊端及其根源

1.政出多門、政企不分

政出多門，職責交叉，其后果表現(xiàn)在兩個方面：對于政府各管理部門，當國有文化資產(chǎn)盈利時，各部門蜂擁而上爭奪利益，而國有文化資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題時，各部門推諉責任，撒手而去，沒有人和部門對國有文化資產(chǎn)流失和政策管理失誤真正負責：對于國有文化企業(yè)，由于各部門都向國有文化企業(yè)發(fā)號施令，國有文化企業(yè)無所適從，只能在夾縫中生存，被迫左右逢源，應付各個管理部門。

我國目前一部分國有文化企業(yè)是由政府行政管理部門出資創(chuàng)辦的，政府利用其掌握的特殊的行政資源將一部分國有文化企業(yè)推上壟斷高位，這不僅違背了社會的公平和公正，而且極大地削弱了市場競爭，降低了文化資源配置效率，甚至會導致文化產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)大量“尋租”活動，于是又形成一個惡性循環(huán)，推動政府利用行政權(quán)力謀求超額經(jīng)濟利益。對于經(jīng)營性國有文化資產(chǎn)，政府還在用計劃經(jīng)濟的手段干預國有文化企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，導致國有文化生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)熱情不足，無法成為自負盈虧、獨立核算、自主發(fā)展的市場經(jīng)濟主體。在國有文化資產(chǎn)的優(yōu)化重組過程中，政府各部門為了謀求自身利益，對國有產(chǎn)權(quán)重組進行過多干預，而非利用市場機制自發(fā)促進產(chǎn)權(quán)流動。比如，有的違背市場經(jīng)濟規(guī)律，強行對國有文化資產(chǎn)的兼并重組施以阻撓；有的“當破不破”，硬將資不抵債、本應在市場經(jīng)濟競爭中被“淘汰”的文化企業(yè)與優(yōu)勢文化企業(yè)“拉郎配”，這不僅拖累了優(yōu)勢文化企業(yè)的發(fā)展，而且更拉低了整個文化產(chǎn)業(yè)的資源配置效率；還有的對于資產(chǎn)評估方法、交易規(guī)則和資產(chǎn)處置過程橫加干預。長此已久， “行政命令”式的資產(chǎn)管理方式必然造成整個國有文化資產(chǎn)管理體制的僵化，不利于我國文化產(chǎn)業(yè)形成比較優(yōu)勢，應對世界文化市場變動潮流的沖擊。

2.國有文化資產(chǎn)出資人機構(gòu)缺失

“齊抓共管”型的多頭管理導致國有文化資產(chǎn)的所有權(quán)分散，卻沒有一個部門真正對國有文化資產(chǎn)從資本投入、資產(chǎn)經(jīng)營到資本收益、資本積累全程負責。一方面，各部門互相推諉責任，上級政府無法輕易落實國有文化資產(chǎn)的責任追究，一些國有文化企業(yè)的領導層、經(jīng)營者、承包租賃者肆意侵吞、支配、揮霍浪費國有文化資產(chǎn)，利用其職權(quán)中飽私囊，造成國有文化資產(chǎn)的極大流失；另一方面，國有文化企業(yè)經(jīng)濟決策受制于歸口管理部門，地方政府和各部門出于自身利益打破了管理的連貫性和統(tǒng)一性，人為割裂了企業(yè)間的經(jīng)濟聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)鏈條。出現(xiàn)以上問題的實質(zhì)在于我國在全國范圍內(nèi)并沒有最終成立統(tǒng)一的、合法的、權(quán)威的國有文化資產(chǎn)出資人機構(gòu)，國有文化資產(chǎn)出資人不明確，無法按照“誰所有、誰負責”的資產(chǎn)管理要求對國有文化資產(chǎn)進行監(jiān)督管理。對于正處于試點階段、已經(jīng)成立國有文化資產(chǎn)出資人機構(gòu)的地方，比如北京和湖南等地，國有文化資產(chǎn)出資人機構(gòu)一般掛靠在宣傳部門，有關國有文化企業(yè)重大事項的決策、國有文化資產(chǎn)的流動導向等重要問題仍然由政府宣傳部門和文化主管部門共同敲定，國有文化資產(chǎn)出資人機構(gòu)的職權(quán)行使從某種意義上被架空：還有的省市成立了?。ㄊ校┪幕w制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展領導小組辦公窒（簡稱?。ㄊ校┪馁Y辦），然而其與政府機構(gòu)未能完全分離，職能行使更多的表現(xiàn)為協(xié)助政府組織企事業(yè)單位績效考核、協(xié)調(diào)推動重大文化項目的建設等等，其獨立的出資人地位并未實現(xiàn)。

3.國有文化資產(chǎn)運營機構(gòu)“缺位”

經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)從文化事業(yè)中分離標志著我國國有文化資產(chǎn)分類經(jīng)營的開端。2003年，全國范圍內(nèi)的經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，文化企業(yè)的數(shù)量迅速膨脹。2003年至2007年間，國有文化企業(yè)數(shù)量年均增加300多家，自2008年起年均增加500家以上，2010年接近600家。然而，數(shù)量龐大的文化企業(yè)并沒有產(chǎn)生預期的收益，總體來看，經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、科技含量和產(chǎn)業(yè)附加值不高，某些經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)營業(yè)利潤甚至為負。2008年，我國的音像制品出版產(chǎn)業(yè)、電影服務產(chǎn)業(yè)、廣告業(yè)創(chuàng)造的營業(yè)盈余分別為-178.9萬元、-3367.5萬元和-123.8萬元。與此同時，各類經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)比例情況令人堪憂。2009年，我國文化藝術服務的機構(gòu)數(shù)為4591個，僅占經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)藝術機構(gòu)總量的1.9%，而文化休閑娛樂服務產(chǎn)業(yè)的機構(gòu)數(shù)為220269個，是經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)藝術機構(gòu)總量的89.8%，占據(jù)了經(jīng)營性文化藝術產(chǎn)業(yè)的大片江山。大量的中小企業(yè)涌入文化休閑娛樂服務產(chǎn)業(yè)（以娛樂場所和網(wǎng)吧為代表），而文化藝術服務產(chǎn)業(yè)（如文藝創(chuàng)作、表演和藝術表演場館）卻少有企業(yè)問津，這實際上向我們傳達了嚴重的文化危機信號：“快餐文化”、“享樂文化”正以勢不可擋之勢占據(jù)大量文化市場，而高雅文化藝術作品卻曲高和寡，難以迎合市場需求。如果放任這種文化趨勢發(fā)展下去，我國的文化產(chǎn)業(yè)會走向何方？我國源遠流長的文化藝術該如何傳播、繼承和發(fā)揚？這些問題值得我們深思，而產(chǎn)生問題的根源也必須深究，那就是我國并沒有成立專門的國有文化資產(chǎn)運營機構(gòu)，沒有及時對國有文化資產(chǎn)的總量、國有文化資產(chǎn)的流向、經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)布局進行調(diào)整，國有文化企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動缺乏宏觀和科學的指導。

4.文化企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)不完善

我國目前的國有文化企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度仍處于初級創(chuàng)建，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)仍在模擬化階段。實踐探索的過程中出現(xiàn)了大量問題，主要表現(xiàn)在四個方面：第一，國有文化企業(yè)中的行政化色彩濃厚，對政府的依賴性過強。目前我國國有文化企業(yè)相當一部分董事、經(jīng)理甚至獨立董事都是由政府直接任命，他們關注的重點往往不是企業(yè)的經(jīng)營績效，而是政府的政策走向。大批董事和經(jīng)管人員由政府任命，企業(yè)的經(jīng)營決策都向政府報批造成的后果只能是政企無法分離，國有文化企業(yè)經(jīng)營績效的提高遙遙無期。與此同時，受我國原有計劃經(jīng)濟體制的影響，我國國有文化企業(yè)過分依賴政府，為求得政府的產(chǎn)業(yè)保護和財政補貼，甚至不惜與政府進行不良博弈，導致國有文化企業(yè)惰性的滋長。第二，董事會過分集權(quán)，規(guī)模過大。董事會具有召集股東大會、戰(zhàn)略決策權(quán)、任命國有企業(yè)高級管理人員和一般事務管理的權(quán)力，如此多的權(quán)力交由董事會行使很容易造成董事會過分集權(quán)，干預企業(yè)日常經(jīng)營活動的管理，不利于董事會和經(jīng)理層之間的制衡。同時，我國國有文化企業(yè)的董事會存在規(guī)模擴大的趨勢，過大的董事會降低了決策制定效率，同時也不利于經(jīng)理層執(zhí)行決策。第三，所有權(quán)虛化，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象突出。我國的國有文化資產(chǎn)屬于全體人民，但客觀條件決定人民不可能親自對國有文化資產(chǎn)進行監(jiān)督與管理，即使少部分公民有這種覺悟，但由于信息不對稱等原因，監(jiān)督也是不充分的。我國目前還沒有建立統(tǒng)一的國有文化資產(chǎn)出資人機構(gòu)，出資人的缺失導致國有文化資產(chǎn)所有權(quán)虛化，國有文化企業(yè)的控制權(quán)落到經(jīng)營管理者手中，即出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，造成國有文化資產(chǎn)大量流失，全體國民利益受損。同時，國有企業(yè)內(nèi)部對經(jīng)理層缺乏充足的激勵和約束，更加助長了經(jīng)理層違背股東利益的動機。第四，監(jiān)事會地位不被重視，發(fā)揮的監(jiān)督作用有限?，F(xiàn)代企業(yè)制度的公司治理結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會與董事會應該處于同等地位，監(jiān)督董事會和經(jīng)理層的日常決策和管理，并對股東大會負責。但是目前我國的國有文化企業(yè)中，監(jiān)事會規(guī)模小、地位低，往往被看成董事會的一個附屬機構(gòu)，無力發(fā)揮應有的作用。同時，監(jiān)事會與董事會和經(jīng)理層藕斷絲連，主觀上也不愿行使職責。

三、我國國有文化資產(chǎn)管理體制改革與創(chuàng)新的路徑

1.文化企事業(yè)單位的劃分及分類管理

國有文化資產(chǎn)從本質(zhì)上來說是資產(chǎn)，但是它不是一般意義上的資產(chǎn)，其將政治屬性和經(jīng)濟屬性集于一身。文化資產(chǎn)二重屬性決定了國有文化資產(chǎn)分類管理的必要性。

對于公益性文化事業(yè)管理而言，統(tǒng)一的文化事業(yè)單位管理體系在監(jiān)管主體的選擇上，根據(jù)“誰出資、誰監(jiān)管”的資產(chǎn)管理要求和對文化事業(yè)單位信息資源的掌控程度，財政部門可以說當之無愧。財政部門作為文化事業(yè)單位的監(jiān)管主體，其并不是要包攬文化事業(yè)單位大小一切事務，其具體的職責行使主要有三個方面：第一，將文化資源的配置環(huán)節(jié)與預算制度緊密結(jié)合，嚴格管理：在文化資產(chǎn)的使用環(huán)節(jié)上，對文化事業(yè)單位重大文化資產(chǎn)變動事項進行審批把關，建立文化資產(chǎn)信息資源庫，及時、動態(tài)地掌握文化事業(yè)單位內(nèi)文化資產(chǎn)的變動情況和全國范圍內(nèi)文化資產(chǎn)的布局結(jié)構(gòu)，約束文化事業(yè)單位的行為，防止文化資產(chǎn)流失：在文化資產(chǎn)的處置環(huán)節(jié)做好資產(chǎn)清查和審核評估工作，防范文化資產(chǎn)在處置環(huán)節(jié)中流失。第二，對文化事業(yè)單位在充分調(diào)研的基礎上，依照國有資產(chǎn)的考核績效標準，結(jié)合文化事業(yè)單位自身的特點，盡快制定出文化事業(yè)單位績效考核指標體系，依照十八屆三中全會的要求，堅持把社會效益放在首位，同時引入激勵約束機制，將績效考評結(jié)果與文化事業(yè)單位財政經(jīng)費的領用情況、資產(chǎn)配置和保值情況、社會反響真正掛鉤，讓其不再是死氣沉沉的隸屬于政府行政機構(gòu)的附屬物，而成為獨立的事業(yè)主體。第三，以主導者的身份協(xié)調(diào)各文化主管部門的工作，財政部門只是“宏觀監(jiān)管者”，具體的文化事業(yè)管理職能交給各文化主管部門行使。

通過以上對財政部門管理職能的分析，我們實際上已經(jīng)構(gòu)建了我國文化事業(yè)單位管理體制的三層次管理框架：國家（全體人民）——財政部門——文化主管部門——文化事業(yè)單位。我國是社會主義國家，國有文化資產(chǎn)屬于全體人民所有，人民將全部的國有文化資產(chǎn)委托授權(quán)給政府監(jiān)督管理，這其中包括國有文化事業(yè)單位內(nèi)的文化資產(chǎn)。財政部門作為政府的行政機構(gòu)，接受人民的委托監(jiān)督文化主管部門的工作，并定期抽查管理文化事業(yè)單位.而文化事業(yè)單位的具體監(jiān)管工作則交由文化主管部門。在由財政主導的文化事業(yè)管理體系的委托代理鏈條中，人民是終極委托人，享有國有文化資產(chǎn)的所有權(quán)，而文化事業(yè)單位是最終代理人，承擔文化資產(chǎn)保值增值的職責。財政部門和文化主管部門既是國有文化資產(chǎn)的監(jiān)管主體又是監(jiān)管客體。將經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)從文化事業(yè)中分離，其難點和關鍵之處在于構(gòu)建怎樣的管理體制、其出資人和監(jiān)管主體到底是誰。在這里筆者認為，經(jīng)營性文化資產(chǎn)應該統(tǒng)一納入到“大國資”的國有資產(chǎn)管理體制框架內(nèi)，由國資委充當國有文化企業(yè)的出資人代表，形成“國資委——國有文化資產(chǎn)運營機構(gòu)——國有文化企業(yè)”三層次的委托代理體制。將經(jīng)營性文化資產(chǎn)納入國資管理體系既是國資管理體制改革的深化推進，又是國有文化資產(chǎn)管理體制改革具有歷史性意義的舉措。

經(jīng)營性文化資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的關鍵是弄清誰是委托人、誰是受托者、由誰來進行監(jiān)管。對于經(jīng)營性文化資產(chǎn)的委托人我們已經(jīng)明確了是中央和地方各級國資委，而國有文化資產(chǎn)的受托者有兩種情況：對于大型的具有壟斷性質(zhì)的文化企業(yè)集團公司，比如報業(yè)集團、傳媒集團等，應該精簡機構(gòu)設置，縮短委托代理層級，省去國有資產(chǎn)控股公司這一委托代理環(huán)節(jié)，企業(yè)集團就是實際的經(jīng)濟運營主體，是最終的受托者；對于中小型的國有文化企業(yè)，因為其數(shù)量大、分布散，需要國有資產(chǎn)運營機構(gòu)充當中間的委托代理人，最終的受托人是中小型國有文化企業(yè)。國有文化資產(chǎn)的監(jiān)管主體與傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理體制有所不同，國有資產(chǎn)管理秉持“誰出資、誰監(jiān)管”的原則，國資委集出資和監(jiān)管職能于一身。國有文化資產(chǎn)由于其特殊性，在監(jiān)管主體的選擇上應該實行由國資委、宣傳部門、文化主管部門三部門聯(lián)合監(jiān)管和考核的“準董事會”機制，成立國有文化資產(chǎn)監(jiān)管考核小組，成員從國資委、宣傳部門和文化主管部門中選任，小組內(nèi)分工明確，有一套清晰嚴格的對授權(quán)單位的管理制度和考核標準。這樣做既符合十八屆三中全會提出的“管人管事管資產(chǎn)管導向”的要求，又避免了多頭管理、政出多門的問題。在授權(quán)的內(nèi)容上，明確規(guī)定出資人對委托人授予經(jīng)營性文化企業(yè)資產(chǎn)的“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)、資產(chǎn)擔保權(quán)、收益處置權(quán)、投資決策權(quán)”，同時，明確界定委托人行使權(quán)利的條件和范圍。至此，我國經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的授權(quán)經(jīng)營模式基本確立。

2.政府和市場合理分工，文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)并重

十八屆三中全會將轉(zhuǎn)變政府職能提到了重要議程，提出“科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求”。對于公益性文化事業(yè)，政府應該把工作重點放在提高公益性文化事業(yè)的財政支持力度上，中央政府應立足于宏觀文化產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃，集中投資范圍，將資金重點投向重大的國家重點工程、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以及文化基礎設施匱乏的廣大農(nóng)村地區(qū)，使全國的文化事業(yè)平衡發(fā)展，縮小區(qū)域差距；各地方政府應結(jié)合本地實際情況，全力出資創(chuàng)辦建設圖書館、博物館、藝術館等文化藝術場館并保證其數(shù)量和質(zhì)量；鼓勵社會興辦、捐助文化事業(yè)，并且政府要給予捐助的組織、企業(yè)或個人以優(yōu)惠政策，從而激發(fā)全社會投身社會主義文化建設的積極性，實現(xiàn)文化事業(yè)單位資金來源的多元化。政府主導并不意味著政府大包大攬，對于文化事業(yè)單位提供的一部分公共文化服務，政府完全可以放手交由市場提供。比如，變“以人定費”、“以費養(yǎng)人”為“以事定費”、 “以費養(yǎng)事”，根據(jù)公共文化單位提供的公共文化服務數(shù)量與質(zhì)量來撥付經(jīng)費。另外，凡是可以通過采購提供的公共服務，政府可以采取“花錢買服務”的辦法，用市場化的方式組織生產(chǎn)和供給，以降低公共服務的單位成本，提高公共服務的質(zhì)量。

對于經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)，政府必須完全退出該領域，將其推向市場，利用價格規(guī)律、供求關系實現(xiàn)文化產(chǎn)品和服務生產(chǎn)的多元化。政府應理順與經(jīng)營性文化企業(yè)之間的關系，避免用行政化手段干預文化企業(yè)的生產(chǎn)運營，使其能夠真正成為獨立經(jīng)營、自負盈虧的市場經(jīng)濟主體。政府的“放手”并不意味著文化管理的“無為”，由于文化資產(chǎn)的特殊性，政府必須要統(tǒng)籌好“放”與“管”的關系，做一個宏觀的引導者和監(jiān)管人。其一，加大政策保障力度，綜合利用產(chǎn)業(yè)政策的引導、稅收減免、低息和政府貼息貸款支持等優(yōu)惠政策間接扶持經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其二，作為經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管人（這種監(jiān)管是意識形態(tài)和市場行為規(guī)范的監(jiān)管，而不是資產(chǎn)監(jiān)管），要牢牢把握我國社會主義先進文化的前進方向，及時糾正文化發(fā)展過程中出現(xiàn)的庸俗化、娛樂化、西方化等問題，匡正社會風氣：加強文化市場的監(jiān)管，對文化企事業(yè)單位在微觀運行上出現(xiàn)的違法、違規(guī)問題，及時查處、嚴懲不怠，以保證文化企事業(yè)單位在規(guī)范、有序的市場環(huán)境中健康發(fā)展。

3.確立國有文化資產(chǎn)出資人機構(gòu)，落實國有文化資產(chǎn)監(jiān)管職責

將經(jīng)營性國有文化資產(chǎn)劃歸國資委管理，必然涉及與原有的文化主管部門管理權(quán)限劃分的問題，應當按照社會公共管理職能與出資人職責相分離的原則，凡屬出資人的具有私權(quán)利性質(zhì)的職責（權(quán)利和義務），都歸屬于各級國資委；凡屬履行社會公共管理的公權(quán)力性質(zhì)的職能，都歸屬于各級文化管理部門。具體而言，將國有文化企業(yè)的資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者三大權(quán)利交由國資委：將黨對意識形態(tài)的領導工作和宣傳業(yè)務交給各級政府宣傳部門；將行業(yè)管理、市場監(jiān)管、社會效益評價等社會公共管理職能交給文化主管部門，由此建立以國資委為主導的各部分分工協(xié)作的經(jīng)營性文化資產(chǎn)管理體制。

處理好國有文化資產(chǎn)管理機構(gòu)與文化企業(yè)的關系，防止國資委“缺位”和“越位”情況的發(fā)生。一方面，國資委要保證國有文化資產(chǎn)出資人職能到位，依法行使出資人權(quán)利，履行出資人義務。另一方面，要牢牢謹記國有文化企業(yè)股東這一角色定位，將出資人權(quán)利明確限定為“資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者”，絕不干預文化企業(yè)日常的經(jīng)營活動和國有文化企業(yè)經(jīng)營管理人員的選用。在管理方式的選擇上，用市場化的手段取代傳統(tǒng)的行政式命令，與國有文化企業(yè)簽訂委托經(jīng)營合同，就年度計劃的經(jīng)營目標達成一致，并用合同確定下來，設立明確的獎懲機制和標準，對經(jīng)營績效高的企業(yè)予以獎勵，對經(jīng)營績效差的企業(yè)予以處罰，對無力挽回經(jīng)營局面的企業(yè)及時進行破產(chǎn)清算，促進文化資產(chǎn)的流動和優(yōu)化重組，做到“恩威并濟”、“賞罰分明”，有效激勵和鞭策文化企業(yè)不斷改善經(jīng)營管理方式，促使國有文化資產(chǎn)保值增值目標的實現(xiàn)。

4.建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)兩權(quán)分離

第一，減少政府行政性干預，全方位引入市場機制。除了一小部分必須由政府任命的董事和監(jiān)事之外，大部分董事、企業(yè)高級管理人員和監(jiān)事應該公開向市場招聘，建立層層考核機制，簽訂短期聘任合同。合同期即是考察期，如果在合同期內(nèi)，高管人員工作職責到位，履職績效達到規(guī)定標準，那么在合同即將到期時續(xù)簽，反之則解聘，這樣的選聘機制能真正做到“有能力者居之”。同時，管理者的薪酬也必須在市場中敲定。在不考慮績效工資的情況下，基本工資（國有企業(yè)高管人員一般是年薪制）應該向同類私營企業(yè)看齊，并且福利待遇至少要優(yōu)于私營企業(yè)。

第二，規(guī)范董事會職權(quán)，合理確定董事會規(guī)模。由于不同企業(yè)經(jīng)營的具體項目不同，董事會和經(jīng)理層的職權(quán)應該明確列出并寫入公司章程。一般來說，事關國有企業(yè)發(fā)展方向的戰(zhàn)略性決策應由董事會做出，而日常經(jīng)營決策下放經(jīng)理層。董事會的職能側(cè)重于監(jiān)督和指導，經(jīng)理層側(cè)重于管理職能，公司章程中應該明確規(guī)定內(nèi)部董事、外部董事和獨立董事的工作職責，防止董事之間職責權(quán)限的交叉扯皮，也防范了董事會的“越位”和“缺位”。董事會規(guī)模應該經(jīng)股東大會討論決定，董事人選的確定和人數(shù)的變動也要經(jīng)過股東大會的商議通過后才能執(zhí)行。

第三，國有資產(chǎn)出資人職責到位，建立有效的“激勵一約束”機制。國資委作為國有文化資產(chǎn)的股東，履行出資人職責，對經(jīng)營性文化資產(chǎn)享有監(jiān)督管理的權(quán)利，這就在一定程度上避免了“內(nèi)部人控制”情況的出現(xiàn)。對國有文化企業(yè)高管人員實行企業(yè)經(jīng)營績效與經(jīng)營者利益相掛鉤的多元化激勵計劃，包括股票期權(quán)計劃、年度獎金以及提高經(jīng)理層的聲譽等。第四，提高監(jiān)事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力地位，并用法律制度加以保障。在股東大會表決許可的條件下，允許監(jiān)事會規(guī)模適當擴大。加強監(jiān)事會的獨立性，保證國有文化企業(yè)監(jiān)事會三分之二的人選不是通過政府選派和股東大會的任命，切斷監(jiān)事會與董事會、經(jīng)理層的聯(lián)系，使監(jiān)事會脫離董事會和經(jīng)理層的控制。