彭勃

摘要：行政邏輯和治理邏輯是社會(huì)治理運(yùn)轉(zhuǎn)的兩種路徑。行政邏輯支配下的城市社會(huì)治理經(jīng)歷了從整體式治理到行政化治理的轉(zhuǎn)變。行政化治理面臨著成本高、質(zhì)量差、回應(yīng)性低等問(wèn)題，旨在推動(dòng)行政力量有序退出社會(huì)事務(wù)管理的逆行政化改革開(kāi)始興起。實(shí)踐表明，上?！版?zhèn)管社區(qū)”等逆行政化創(chuàng)新案例并沒(méi)有完全跳出行政邏輯的思維，改革的結(jié)果是有限共治和行政下沉。未來(lái)有望從政策驅(qū)動(dòng)、社會(huì)介入和項(xiàng)目運(yùn)作三個(gè)角度突破當(dāng)前“逆行政化”創(chuàng)新改革的困境。

關(guān)鍵詞：城市社會(huì)治理；行政邏輯；治理邏輯；行政化治理；逆行政化改革

中圖分類號(hào)：F299. 21；D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2015）05-0018-09

引 言

創(chuàng)新是推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要途徑。在當(dāng)代中國(guó)城市中，形形色色的治理創(chuàng)新案例層出不窮。這些創(chuàng)新與既有的體制在邏輯上是否一致？能否從理論上對(duì)這些形式各異的案例進(jìn)行一般性的闡釋？這是理論研究者必須回答的問(wèn)題。本文嘗試從歷史和經(jīng)驗(yàn)個(gè)案兩個(gè)維度對(duì)當(dāng)代中國(guó)城市社會(huì)治理中的治理創(chuàng)新現(xiàn)象進(jìn)行解讀。

行政邏輯和治理邏輯是社會(huì)治理的兩種不同路徑?！皥?zhí)行國(guó)家意志的功能被稱作行政”，具體指政府及其管理行為。治理則是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和”。行政作為對(duì)統(tǒng)治意志的執(zhí)行與治理差異明顯。正如法國(guó)學(xué)者讓一皮埃爾·戈丹所言：“統(tǒng)治的思想與等級(jí)化的權(quán)力、垂直和自上而下的指揮關(guān)系，以及以整齊劃一的方式推行的意志等概念聯(lián)系在一起”，而“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治觀念”。行政與治理的差異主要體現(xiàn)為各自背后的行為邏輯的差異，具體表現(xiàn)在思維、主體、層級(jí)、方式和資源五個(gè)方面。首先，行政是對(duì)統(tǒng)治意志的執(zhí)行，它強(qiáng)調(diào)執(zhí)行行為的整體性和統(tǒng)一性。治理則強(qiáng)調(diào)社會(huì)差異性和地方性。其次，行政強(qiáng)調(diào)權(quán)力主體的單一性，政府是執(zhí)行統(tǒng)治意志的唯一主體。治理的權(quán)力主體和中心則是多元的。第三，行政強(qiáng)調(diào)通過(guò)縱向多等級(jí)組織實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治意志的有效貫徹。治理則主張通過(guò)橫向多主體間的協(xié)作互動(dòng)解決公共問(wèn)題。第四，行政傾向于控制和吸納社會(huì)。治理則主張平等主體的共治與協(xié)作。第五，行政通過(guò)壟斷資源配置權(quán)維護(hù)權(quán)力的單一性。治理權(quán)力主體的多元性則決定了資源供給的多元化。總之，行政作為對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行更突顯出工具理性的特征，而治理作為公共事務(wù)的解決機(jī)制，更強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性。

一、從單位到社區(qū)：行政邏輯在城市社會(huì)治理中的蔓延

理想的社會(huì)治理指“由國(guó)家力量和社會(huì)力量，公共部門(mén)和私人部門(mén)，政府、社會(huì)組織與公民，共同來(lái)治理和管理一個(gè)社會(huì)”，是行政邏輯、社會(huì)邏輯和市場(chǎng)邏輯在社會(huì)中有機(jī)互動(dòng)的結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)治理形態(tài)取決于政府、社會(huì)和市場(chǎng)力量的對(duì)比。在政府力量強(qiáng)大，社會(huì)比較弱小，市場(chǎng)介入不夠充分的條件下，社會(huì)治理就會(huì)越來(lái)越受行政邏輯主導(dǎo)，最終促成行政化治理。行政化治理有五個(gè)方面的特征：一是主體單一，權(quán)力集中，系統(tǒng)封閉；二是注重公共政策的整體性和統(tǒng)一性；三是傾向于通過(guò)建立等級(jí)組織提高效率；四是行政積極、主動(dòng)吸納社會(huì)力量，使社會(huì)力量成為自己的附屬品；五是行政壟斷社會(huì)資源的分配權(quán)。在城市中，行政化治理表現(xiàn)為城市政府為尋求自身意志有效性與社會(huì)穩(wěn)定性的平衡，依靠行政權(quán)力自上而下建立行政組織、制定并執(zhí)行社會(huì)治理政策的過(guò)程。對(duì)中國(guó)城市社會(huì)治理來(lái)說(shuō)，行政邏輯一直存在，但不同的發(fā)展階段其外在形式存在差異。

（一）單位制下社會(huì)國(guó)家化的整體式治理

新中國(guó)成立后，新政權(quán)在城市中建立起以單位制為主、街居制為輔的社會(huì)治理架構(gòu)。行政邏輯從政府?dāng)U展到執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的工作方式從革命年代的社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)變到運(yùn)用官僚制的行政命令方式，并依靠行政官僚統(tǒng)一配置城市社會(huì)治理的人、財(cái)、物，統(tǒng)一安排社會(huì)個(gè)體的生活起居，并吸納社會(huì)自治組織成為自己職能的延伸機(jī)構(gòu)，社會(huì)成為執(zhí)政黨和國(guó)家的附屬物。正如徐勇先生所言，“國(guó)家猶如一個(gè)巨大的‘蜂巢一樣將一個(gè)個(gè)單位吸附于其中，而單位又如‘類蜂巢將一個(gè)個(gè)社會(huì)成員吸附于其中”。由此，執(zhí)政黨通過(guò)單位制和街居制把自己的組織和力量從軍隊(duì)直接拓展到政府、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)等治理系統(tǒng)中，通過(guò)“單位依附國(guó)家，個(gè)人依附單位”實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效控制。由此建立起社會(huì)國(guó)家化的整體式社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

（二）社區(qū)制下的行政化治理

80年代末，城市治理單元開(kāi)始由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變。單位制的瓦解意味著城市社會(huì)與國(guó)家開(kāi)始分離，行政權(quán)力逐步退出社會(huì)治理空間。在向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，社會(huì)治理曾一度出現(xiàn)真空狀態(tài)，這給城市社會(huì)秩序帶來(lái)了諸多困境。對(duì)此，行政力量開(kāi)始再次進(jìn)入社會(huì)治理，通過(guò)社會(huì)管理體制改革下沉行政力量，進(jìn)入城市基層社區(qū)。以上海市為例，從90年代初開(kāi)始的城市管理體制改革基本上建立起一張由市、區(qū)、街道、居委會(huì)和居民小組組成的行政化治理網(wǎng)絡(luò)，行政邏輯支配著這張網(wǎng)絡(luò)的具體運(yùn)行?？傊?0年代末以來(lái)的城市社區(qū)重組仍然延續(xù)了計(jì)劃單位制時(shí)期的行政邏輯，“以單元化的模式來(lái)治理城市社會(huì)，希望以居民區(qū)的準(zhǔn)行政性區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，再次將社會(huì)劃分為一個(gè)個(gè)小單元”。但社區(qū)制階段的行政化治理是通過(guò)行政下沉實(shí)現(xiàn)對(duì)城市社會(huì)的有效管控，與單位制時(shí)期的社會(huì)與國(guó)家互嵌路徑差異明顯。

二、逆行政化創(chuàng)新：當(dāng)前城市社會(huì)治理改革的實(shí)質(zhì)

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，行政化的城市社會(huì)治理在有效執(zhí)行統(tǒng)治意志的同時(shí)面臨著諸多困境。這些困境的產(chǎn)生和發(fā)展促使政府反思并開(kāi)始改革行政化的城市社會(huì)治理方式，由此涌現(xiàn)出大量社會(huì)治理改革創(chuàng)新案例。

（一）城市社會(huì)行政化治理面臨的困境

在當(dāng)代城市社會(huì)中，社會(huì)階層和利益需求日益多元化，公眾的權(quán)利意識(shí)空前膨脹。公眾不僅追求高質(zhì)量的城市公共服務(wù)，而且對(duì)地方性生活空間如社區(qū)等的品質(zhì)提出了更高的要求。然而，行政化治理的等級(jí)性、封閉性、命令一控制、向上負(fù)責(zé)的特征則會(huì)導(dǎo)致政府管理和服務(wù)出現(xiàn)遲緩、被動(dòng)、前瞻性缺乏等問(wèn)題，同時(shí)社會(huì)向政府的信息輸入系統(tǒng)容易堵塞，公共政策易出現(xiàn)“凝閉”狀態(tài)。這一方面導(dǎo)致公眾對(duì)城市公共服務(wù)的滿意度較低，另一方面也容易誘發(fā)城市公眾通過(guò)非常方式表達(dá)和維護(hù)權(quán)益，從而引發(fā)社會(huì)沖突。社會(huì)沖突的增加對(duì)城市社會(huì)秩序和公共安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

行政化治理在公共服務(wù)質(zhì)量和回應(yīng)性方面的有效性低位也降低了社會(huì)公眾對(duì)城市基層政府人員的信任度和認(rèn)同度。當(dāng)某一事件與政府人員存在關(guān)聯(lián)時(shí)，就立刻會(huì)遭到社會(huì)公眾的全面關(guān)注和聲討，致使城市基層政府的合法性面臨巨大考驗(yàn)。此外，政府通過(guò)行政化治理包攬了大多數(shù)社會(huì)事務(wù)，多數(shù)公共服務(wù)由政府提供，其結(jié)果是城市政府難以從龐大復(fù)雜的社會(huì)治理中脫身，負(fù)擔(dān)過(guò)重。其中城市基層政府和社區(qū)的負(fù)擔(dān)最重，“上面千條線、落地一根針”說(shuō)的就是這個(gè)問(wèn)題?；鶎诱蜕鐓^(qū)負(fù)擔(dān)“超重”致使其公共服務(wù)職能難以有效實(shí)現(xiàn)，從而進(jìn)一步加劇了行政化治理的困境。與此同時(shí)，城市基層政府也面臨著投機(jī)漩渦和上熱下冷的尷尬境地，即政府熱（政府積極干預(yù)）、社區(qū)干部累（社區(qū)不堪重負(fù)）、居民冷（居民冷漠）的局面，傳統(tǒng)的動(dòng)員、組織、命令等行政化治理手段失去了它的社會(huì)基礎(chǔ)，這反過(guò)來(lái)也降低了行政化治理的有效性。

（二）城市社會(huì)治理的逆行政化創(chuàng)新

整體式治理和行政化治理的內(nèi)核都是行政邏輯支配城市社會(huì)治理。從理想的社會(huì)治理狀態(tài)角度講，這些模式都犯了行政力量越位的錯(cuò)誤，把不該管的社會(huì)事務(wù)包攬于一身。越位后的行政力量不僅無(wú)法管好城市社會(huì)事務(wù)，也給自己增添了麻煩。因此，從21世紀(jì)初期開(kāi)始的城市社會(huì)治理改革開(kāi)始著手糾正行政力量越位的問(wèn)題，目的是要改變行政力量面面俱到式的管理風(fēng)格，具體事務(wù)交由市場(chǎng)和社會(huì)自主處理。與社會(huì)國(guó)家化治理和行政化治理不同，這種改革思路不是朝著行政化的方向推進(jìn)社會(huì)治理，而是通過(guò)增加新的治理邏輯和主體，從相反的方向弱化行政力量在社會(huì)治理中的作用?；诖?，本文把對(duì)社會(huì)治理向非行政化方向調(diào)整，使行政力量有序退出社會(huì)事務(wù)管理的改革概括為逆行政化創(chuàng)新。

城市社會(huì)治理逆行政化創(chuàng)新的本質(zhì)是重塑社會(huì)治理主體。逆行政化創(chuàng)新在五個(gè)方面與治理邏輯相呼應(yīng)。首先，逆行政化創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)通過(guò)關(guān)注地方性知識(shí)提高治理的差異化和回應(yīng)性。第二，逆行政化創(chuàng)新試圖在社會(huì)治理中建立多元主體協(xié)作共治的格局。第三，逆行政化創(chuàng)新主張建立扁平化組織作為決策形成和執(zhí)行的主體。第四，逆行政化創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)多元主體間的平等伙伴關(guān)系。第五，逆行政化創(chuàng)新本身所依賴的資源應(yīng)當(dāng)是多方提供的。

城市社會(huì)治理逆行政化創(chuàng)新不是“去行政化”創(chuàng)新。教育和社會(huì)組織領(lǐng)域中的“去行政化”改革強(qiáng)調(diào)對(duì)行政力量的否定性調(diào)整，城市社會(huì)治理中的逆行政化創(chuàng)新則強(qiáng)調(diào)在行政力量越位的情況下對(duì)行政力量的逆向調(diào)整，它不是對(duì)行政力量的全盤(pán)否定。政府的存在是常態(tài)。政府在社會(huì)治理巾負(fù)有制定規(guī)則、維護(hù)秩序和提供公共服務(wù)的基本職責(zé)。同時(shí)，逆行政化創(chuàng)新還強(qiáng)調(diào)政府在有序退出社會(huì)治理的過(guò)程中要擔(dān)負(fù)起為其他治理主體進(jìn)入社會(huì)治理創(chuàng)造條件的責(zé)任，比如政府應(yīng)該承擔(dān)起培育社會(huì)的責(zé)任，也應(yīng)為社會(huì)組織和公眾參與社會(huì)治理提供良好的政策環(huán)境和制度平臺(tái)。

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)各地城市涌現(xiàn)出眾多逆行政化創(chuàng)新案例。這些逆行政化創(chuàng)新都試圖通過(guò)行政力量自身改革和逐步退出社會(huì)事務(wù)管理實(shí)現(xiàn)更好的城市治理。這些案例有兩個(gè)特點(diǎn)。首先，這些創(chuàng)新案例主要集中在政府改革、公共產(chǎn)品市場(chǎng)化、公民參與和社區(qū)體制改革四個(gè)領(lǐng)域中。本文以這四個(gè)領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，把這些城市逆行政化創(chuàng)新案例分為四種類型，具體見(jiàn)表l所示。

第二，仔細(xì)考究這些案例可以發(fā)現(xiàn)，這些試圖弱化行政邏輯的創(chuàng)新基本上都是由地方城市黨委或政府主導(dǎo)完成的。表1所示的逆行政化創(chuàng)新案例基本上都是中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲得者，這些逆行政化創(chuàng)新基本上都是地方黨委和政府積極推動(dòng)的結(jié)果。但黨委或政府主導(dǎo)治理創(chuàng)新也可能會(huì)使行政邏輯成為主導(dǎo)思維，導(dǎo)致創(chuàng)新偏離治理邏輯。

三、有限共治與行政下沉：行政邏輯主導(dǎo)下的“鎮(zhèn)管社區(qū)”實(shí)踐

“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式是上海市探索社區(qū)治理體制改革的一項(xiàng)嘗試。它經(jīng)歷了三個(gè)階段的成長(zhǎng)和發(fā)展。首先是萌芽階段。早在1993年，上海浦東原嚴(yán)橋鎮(zhèn)率先實(shí)施了“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式。其次是成長(zhǎng)階段。從90年代到2010年，鎮(zhèn)管社區(qū)模式已經(jīng)在上海城郊鎮(zhèn)得到廣泛實(shí)踐，代表性的鎮(zhèn)包括浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)、寶山區(qū)大場(chǎng)鎮(zhèn)、顧村鎮(zhèn)和奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)等。第三是全面發(fā)展階段。在2011年底召開(kāi)的上海市社區(qū)工作會(huì)議上，上海市委、市政府明確提出了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的體制改革要求。由此開(kāi)始，鎮(zhèn)管社區(qū)模式開(kāi)始成為上海郊區(qū)社會(huì)管理體系改革的指導(dǎo)性思路。

（一）作為逆行政化創(chuàng)新的鎮(zhèn)管社區(qū)模式

鎮(zhèn)管社區(qū)模式是上海市在解決快速城市化導(dǎo)致的郊區(qū)社會(huì)治理困境過(guò)程中逐漸探索出的一種社區(qū)治理模式。它是指在鎮(zhèn)和居委會(huì)之間設(shè)置社區(qū)，由社區(qū)自主決策和承接行政服務(wù)功能。這里的社區(qū)不是一級(jí)政府或政府派出性機(jī)構(gòu)，而是政府與社區(qū)的共治平臺(tái)，因而不同于行政化的街道模式。鎮(zhèn)管社區(qū)模式可概括為“三級(jí)組織、兩級(jí)治理”。三級(jí)組織是指鎮(zhèn)、社區(qū)和居委。兩級(jí)自治是指社區(qū)自治與居民委員會(huì)自治。按照中間層的設(shè)置數(shù)量，鎮(zhèn)管社區(qū)模式可分為l+1+X模式和1+X+X模式，前一種是設(shè)置一個(gè)社區(qū)管理中間層，由這一個(gè)社區(qū)管理中間層管理下屬居委會(huì)，后一種是設(shè)置若干個(gè)社區(qū)管理中間層，由這些社區(qū)管理中間層管理其下屬的居委會(huì)。

鎮(zhèn)管社區(qū)模式屬于逆行政化創(chuàng)新范疇，它的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為“治行分離”，具體包括社區(qū)共治和居民自治兩個(gè)方面。第一，鎮(zhèn)管社區(qū)模式通過(guò)再組織城市社會(huì)治理單元，在居委小社區(qū)之上建立大社區(qū)，在大社區(qū)層面實(shí)施社區(qū)共治機(jī)制。社區(qū)共治的載體是社區(qū)代表大會(huì)和社區(qū)委員會(huì)。社區(qū)委員會(huì)和社區(qū)代表大會(huì)由社區(qū)黨委成員、政府公務(wù)員、人大代表、政協(xié)委員、企事業(yè)單位代表、社區(qū)非政府組織代表以及居民群眾代表通過(guò)民主選舉產(chǎn)生。同時(shí)，社區(qū)共治積極邀請(qǐng)各類社會(huì)組織到社區(qū)開(kāi)展各類服務(wù)活動(dòng)。這些都體現(xiàn)了主體多元性和共治、協(xié)作的治理邏輯。第二，在鎮(zhèn)管社區(qū)模式中，社區(qū)共治所需經(jīng)費(fèi)從行政集中分配開(kāi)始走向多元供給。一方面，社區(qū)共治所需經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算，由鎮(zhèn)政府承擔(dān)主體部分。另一方面，在社區(qū)建立共治基金，多渠道籌措社區(qū)發(fā)展經(jīng)費(fèi)。這集中體現(xiàn)了資源多元供給的治理邏輯。第三，鎮(zhèn)管社區(qū)模式通過(guò)在社區(qū)層面單獨(dú)建立社區(qū)綜合服務(wù)中心把行政管理職能從社區(qū)和居委會(huì)中剝離出來(lái)。鎮(zhèn)政府條線部門(mén)把公共服務(wù)和管理通過(guò)社區(qū)行政服務(wù)中心直接通達(dá)居民，從而賦予社區(qū)和居委會(huì)以自主空間。同時(shí)，社區(qū)行政服務(wù)中心受社區(qū)委員會(huì)的監(jiān)督，并負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)委員會(huì)的共治決議，從而保證了行政力量與共治和自治的清晰邊界。

（二）有限共治與行政下沉：鎮(zhèn)管社區(qū)實(shí)踐中的行政邏輯

上海市基層政府在實(shí)踐中根據(jù)自身情況對(duì)鎮(zhèn)管社區(qū)模式進(jìn)行了諸多調(diào)整，從而形成了諸多實(shí)踐模式，其中以浦東新區(qū)C鎮(zhèn)的社區(qū)委員會(huì)模式、嘉定區(qū)M鎮(zhèn)的社區(qū)工作委員會(huì)模式和閔行區(qū)P鎮(zhèn)的社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心模式最具代表性。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，C鎮(zhèn)的改革實(shí)踐與鎮(zhèn)管社區(qū)模式的原型及其理念最為契合，M鎮(zhèn)雖然從組織架構(gòu)上現(xiàn)實(shí)了治行分離，但對(duì)社區(qū)工作委員會(huì)的行政化定位則違背了治行分離的改革原則。P鎮(zhèn)的實(shí)踐則基本上脫離了鎮(zhèn)管社區(qū)改革的原型。

那么，這些個(gè)案鎮(zhèn)所推行的鎮(zhèn)管社區(qū)改革是否實(shí)現(xiàn)了逆行政化的目標(biāo)呢？換句話說(shuō)，行政邏輯的作用范圍是否有所縮小？假設(shè)行政邏輯的作用范圍有所縮小，那么在實(shí)踐中治理邏輯必然會(huì)有所擴(kuò)張。因此，可通過(guò)治理邏輯的五個(gè)維度考察個(gè)案鎮(zhèn)改革實(shí)踐的逆行政化水平。

改革思維。C鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)的實(shí)踐都兼顧了鎮(zhèn)域內(nèi)城市化水平差異。比如，C鎮(zhèn)在城市化水平高的地方建立一個(gè)中心，在農(nóng)村化社區(qū)建立四個(gè)中心。而M鎮(zhèn)則是在城市化水平比較高的區(qū)域建立社區(qū)。這種做法更多地帶有治理的差異性和地方性的邏輯色彩。P鎮(zhèn)則在鎮(zhèn)政府和居委會(huì)之間設(shè)置了一個(gè)行政協(xié)調(diào)系統(tǒng)，試圖通過(guò)這個(gè)系統(tǒng)對(duì)各居委社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一化管理。因此，P鎮(zhèn)的實(shí)踐是一刀切式的思維，它沒(méi)有通過(guò)差異化政策將居委社區(qū)的地方性知識(shí)表達(dá)出來(lái)。

權(quán)力主體。在C鎮(zhèn)、M鎮(zhèn)和P鎮(zhèn)鎮(zhèn)管社區(qū)的實(shí)踐中，參與的主體都是多元的，但主體間并不是一種平等伙伴關(guān)系。在C鎮(zhèn)，社區(qū)委員會(huì)受社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)。在M鎮(zhèn)，社區(qū)工作委員會(huì)同時(shí)受鎮(zhèn)政府和社區(qū)黨總支的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，社區(qū)委員會(huì)和社區(qū)工作委員會(huì)與其下屬各專業(yè)委員會(huì)也是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是平等協(xié)作關(guān)系。而在P鎮(zhèn)實(shí)踐中，權(quán)力主體只有一個(gè)，即社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心。不平等關(guān)系意味著社區(qū)仍然只有一個(gè)權(quán)力中心。在一個(gè)權(quán)力中心下就會(huì)衍生出“星級(jí)義工確認(rèn)、晉升及表彰”這樣以政府權(quán)威為支撐的激勵(lì)機(jī)制。因此個(gè)案鎮(zhèn)的實(shí)踐均沒(méi)有實(shí)現(xiàn)權(quán)力中心的多元化目標(biāo)。

組織層級(jí)。C鎮(zhèn)的社區(qū)共治呈現(xiàn)出三級(jí)管理體制，黨委位于最上層，中間層是社區(qū)委員會(huì)，社區(qū)委員會(huì)下設(shè)各專業(yè)委員會(huì)，專業(yè)委員會(huì)接受社區(qū)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，社區(qū)委員會(huì)對(duì)居委會(huì)是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，實(shí)際上是業(yè)務(wù)上下級(jí)關(guān)系。M鎮(zhèn)和P鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)是一種行政化的四等級(jí)組織系統(tǒng)。在系統(tǒng)的頂端是M鎮(zhèn)和P鎮(zhèn)政府，中間是社區(qū)工作委員會(huì)、社區(qū)居民區(qū)黨委和社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心，第三層是“兩辦四科”，第四層是居委會(huì)。同時(shí)，三個(gè)鎮(zhèn)中間層的領(lǐng)導(dǎo)都是由鎮(zhèn)政府任命產(chǎn)生并具有一定的行政級(jí)別（副處級(jí)）。這些都表明在鎮(zhèn)管社區(qū)實(shí)踐中多等級(jí)組織的行政邏輯生命力依然旺盛。這種多等級(jí)組織的邏輯甚至在社區(qū)非政府組織的組織建設(shè)中也存在。比如C鎮(zhèn)在各社區(qū)建立社區(qū)義工協(xié)會(huì)，同時(shí)在居委會(huì)層面又建立居委義工服務(wù)站和服務(wù)隊(duì)，社區(qū)義工協(xié)會(huì)對(duì)居委會(huì)層面的服務(wù)站和服務(wù)隊(duì)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

操作方式。權(quán)力中心的單一性、組織的等級(jí)機(jī)構(gòu)和專職工作人員的指定性決定了個(gè)案鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)實(shí)踐一定程度上延續(xù)了行政邏輯的控制、命令和吸納等方式。控制、命令等方式的存在可能會(huì)削弱社區(qū)共治的有效性。以C鎮(zhèn)華夏社區(qū)為例。華夏社區(qū)各專業(yè)委員會(huì)的專職工作人員，在日常工作中完成鎮(zhèn)政府交辦的各項(xiàng)行政事務(wù)所花費(fèi)的時(shí)間約占總的工作時(shí)間的40%以上。比如，華夏社區(qū)居村專業(yè)委員會(huì)包含有“向居、村委布置工作”這一職能。在現(xiàn)實(shí)中只要涉及到居村委的事務(wù)，C鎮(zhèn)政府就直接布置給社區(qū)委員會(huì)，由居村專業(yè)委員會(huì)再召集各居村委員會(huì)負(fù)責(zé)人開(kāi)會(huì)，進(jìn)行二次傳達(dá)和布置。在C鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)的社區(qū)共治內(nèi)部，社區(qū)管理者對(duì)待社區(qū)內(nèi)生性資源的方式多表現(xiàn)為控制和吸納。比如，大部分社區(qū)志愿性組織都是由社區(qū)培育而成，在經(jīng)費(fèi)上依附于社區(qū)，這表明社區(qū)實(shí)際控制著這些組織。控制、命令方式在P鎮(zhèn)體現(xiàn)的更為明顯。例如，P鎮(zhèn)在鎮(zhèn)層面設(shè)置大聯(lián)動(dòng)分中心，并在各居委會(huì)設(shè)置大聯(lián)動(dòng)工作站，依托大聯(lián)動(dòng)工作站將居委會(huì)黨支部、居委、物業(yè)和業(yè)委會(huì)四個(gè)主體統(tǒng)一起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)政府對(duì)居民區(qū)的有效控制。

治理資源。無(wú)論是比較接近鎮(zhèn)管社區(qū)原型的C鎮(zhèn)，還是異化程度比較深的P鎮(zhèn)，在實(shí)踐中都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資源供給的多元化。C鎮(zhèn)雖然在制度上鼓勵(lì)資源多元供給，但在實(shí)踐中則以C鎮(zhèn)財(cái)政撥付和項(xiàng)目購(gòu)買為主，社會(huì)捐贈(zèng)只在兩個(gè)社區(qū)存在且份額很小。P鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)資源則完全由鎮(zhèn)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。這表明三個(gè)個(gè)案鎮(zhèn)的改革實(shí)踐所需資源仍然由行政力量集中配置。

基于個(gè)案的實(shí)踐比較可以得出以下幾個(gè)結(jié)論。首先，黨委和政府在三個(gè)鎮(zhèn)的改革中位居主導(dǎo)位置，創(chuàng)新的權(quán)威仍然來(lái)自政權(quán)系統(tǒng)。第二，社區(qū)共治的主體開(kāi)始增多，屬地單位和社區(qū)組織均參與到治理中，但主體間不是平等伙伴關(guān)系，社區(qū)只有一個(gè)權(quán)力中心。第三，鎮(zhèn)管社區(qū)和社區(qū)共治組織普遍呈現(xiàn)出等級(jí)科層制的特征，其中P鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)直接把社區(qū)定位為一級(jí)行政性機(jī)構(gòu)。第四，鎮(zhèn)管社區(qū)的運(yùn)作呈現(xiàn)出控制和吸納的行為特征。第五，個(gè)案創(chuàng)新所需資源主體均由政府配置，其中P鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)完全由政府配置，C鎮(zhèn)主體部分由政府配置。

以上個(gè)案實(shí)踐表明，由黨委、政府主導(dǎo)的鎮(zhèn)管社區(qū)改革仍然是受行政邏輯支配的，它偏離了鎮(zhèn)管社區(qū)改革的治理邏輯目標(biāo)。通過(guò)改革創(chuàng)新，C鎮(zhèn)、P鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)都把行政管理服務(wù)力量深入到社區(qū)層面，從而實(shí)現(xiàn)了行政下沉的目的。然而，伴隨著行政下沉，社區(qū)共治在制度和實(shí)踐中的有效性則與原型設(shè)計(jì)相去甚遠(yuǎn)。C鎮(zhèn)的社區(qū)共治被鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)所支配。同時(shí)，C鎮(zhèn)的社區(qū)工作委員會(huì)是政府派出性機(jī)構(gòu)，擁有行政決策權(quán)力和廣泛的行政資源，而社區(qū)代表大會(huì)作為社區(qū)共治的核心僅僅擁有“民主審議、民主評(píng)議和民主商議”等有限權(quán)力。社區(qū)共治平臺(tái)無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面的共治目標(biāo)。P鎮(zhèn)在制度上根本沒(méi)有對(duì)社區(qū)共治做出規(guī)定，在實(shí)踐中主要是通過(guò)“民情分析會(huì)”實(shí)現(xiàn)一定程度的共治。但這種共治僅僅是一種民意表達(dá)機(jī)制，居民并沒(méi)有決策權(quán)。M鎮(zhèn)從制度上就把社區(qū)代表大會(huì)定位為評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同樣沒(méi)有決策權(quán)。同時(shí)，在社區(qū)共治中，主體間的關(guān)系主要體現(xiàn)為行政控制和依附關(guān)系，而不是協(xié)作伙伴關(guān)系。因此，三鎮(zhèn)的社區(qū)共治僅僅是一種有限共治，即社會(huì)性力量?jī)H僅擁有表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而沒(méi)有決策權(quán)。

有限共治與行政下沉的結(jié)果表明：1、政府主導(dǎo)下的逆行政化創(chuàng)新延續(xù)的仍然是行政邏輯，治理邏輯的適用空間非常狹??；2、在行政邏輯支配下，逆行政化創(chuàng)新帶來(lái)的是行政組織的膨脹，行政組織的膨脹則進(jìn)一步增強(qiáng)了行政邏輯支配社會(huì)治理的組織基礎(chǔ)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這種以行政邏輯為主導(dǎo)的逆行政化創(chuàng)新結(jié)局仍將是行政化治理，它同樣無(wú)法解決當(dāng)前城市社會(huì)行政化治理所面臨的困境。

四、未來(lái)逆行政化創(chuàng)新發(fā)展的路徑思考

基層政治主體在創(chuàng)新中的主導(dǎo)地位在一定程度壓抑了治理邏輯的有效釋放，逆行政化創(chuàng)新仍然沒(méi)有跳出行政邏輯的牢籠，城市治理依然是行政化治理。這種逆行政化創(chuàng)新無(wú)法幫助城市政府解決治理有效性與合法性虛弱的問(wèn)題。本文認(rèn)為，未來(lái)逆行政化創(chuàng)新要擺脫行政邏輯的支配，中央政策、社會(huì)和創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制是三個(gè)關(guān)鍵的變量。中央政策對(duì)城市逆行政化創(chuàng)新具有頂層設(shè)計(jì)意義。而社會(huì)則是逆行政化創(chuàng)新需要培育和依靠的力量。同時(shí)，為了避免基層政權(quán)主體對(duì)創(chuàng)新實(shí)踐過(guò)度干預(yù)，也需要對(duì)創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。

（一）政策驅(qū)動(dòng)

中央政策的驅(qū)動(dòng)作用是巨大的。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中央通過(guò)經(jīng)濟(jì)分權(quán)政策持續(xù)驅(qū)動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同理，中央也可以運(yùn)用政策工具驅(qū)動(dòng)城市治理發(fā)展。新世紀(jì)以來(lái)，中央對(duì)城市社會(huì)治理提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的政策目標(biāo)。這一政策在推動(dòng)城市社區(qū)發(fā)展方面的作用是毋庸置疑的，它不僅賦予地方政府以創(chuàng)新的積極性，而且為非政府組織和公眾參與社會(huì)治理提供了政治空間。

黨的十八屆三中全會(huì)正式提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。城市社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要組成部分。因此，對(duì)城市社會(huì)治理而言，國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了一個(gè)巨大的政策空間。從中央的角度看，要推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，首先可以推動(dòng)城市社會(huì)治理的現(xiàn)代化，途徑仍然是治理創(chuàng)新，形式則是制定具體的創(chuàng)新政策。例如，在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主方面，中央應(yīng)該制定具體的發(fā)展規(guī)劃和推進(jìn)策略，對(duì)協(xié)商的主體、協(xié)商的范圍和協(xié)商的機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。就社會(huì)治理而言，中央的創(chuàng)新政策尤其要解決治理分權(quán)和社會(huì)賦權(quán)的問(wèn)題，比如可以建立專職人民代表和政協(xié)委員，使社會(huì)利益的表達(dá)回歸制度渠道?？傊?，城市逆行政化創(chuàng)新關(guān)系到地方治理現(xiàn)代化，中央應(yīng)繼續(xù)通過(guò)政策驅(qū)動(dòng)方式，出臺(tái)相應(yīng)的創(chuàng)新政策，做好城市社會(huì)治理創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)工作。

（二）社會(huì)介入

社會(huì)介入是城市逆行政化創(chuàng)新的落腳點(diǎn)，同時(shí)也是創(chuàng)新發(fā)展依靠的根本動(dòng)力。應(yīng)該看到，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城市社會(huì)正在逐步發(fā)育、覺(jué)醒，社會(huì)自我管理的能力得到了大幅提升，但行政化治理在一定程度上遮蔽了這種自主能力的表達(dá)。近年來(lái)我國(guó)城市出現(xiàn)的大量鄰避運(yùn)動(dòng)以及重大危機(jī)事件中的公眾參與都表明社會(huì)已經(jīng)逐步發(fā)育成熟，城市公眾對(duì)自己的利益可以做出理性判斷和行為選擇。因此，未來(lái)逆行政化創(chuàng)新仍然需要依靠社會(huì)公眾的力量，把民主、權(quán)利邏輯引入社會(huì)治理過(guò)程，形成對(duì)行政邏輯的有效制約。現(xiàn)在關(guān)鍵的問(wèn)題是如何讓社會(huì)有效介入社會(huì)治理。本文認(rèn)為，社會(huì)有效介入的關(guān)鍵在于打破創(chuàng)新的向上負(fù)責(zé)制，公眾不能停留在被動(dòng)參與和監(jiān)督的傳統(tǒng)角色上，要建立創(chuàng)新主體對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的運(yùn)作機(jī)制。例如，可以通過(guò)嘗試建立雙重委托代理機(jī)制，將區(qū)域公眾有效嵌入到當(dāng)前的城市治理中，改變行政邏輯的向上負(fù)責(zé)制。

（三）項(xiàng)目運(yùn)作

當(dāng)前城市逆行政化創(chuàng)新存在的問(wèn)題主要是行政邏輯的主導(dǎo)，這種行政邏輯主要源于基層政治主體對(duì)創(chuàng)新實(shí)踐的全程主導(dǎo)。因此，要避免或者減輕行政邏輯對(duì)逆行政化創(chuàng)新的影響，就需要政變基層政治主體全程主導(dǎo)創(chuàng)新實(shí)踐的格局。本文認(rèn)為，在實(shí)際操作中，可以引入項(xiàng)目制，通過(guò)創(chuàng)新項(xiàng)目化把基層政治主體與創(chuàng)新實(shí)踐分離開(kāi)來(lái)。項(xiàng)目制是“一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制”。具體來(lái)說(shuō)，城市政府在推動(dòng)逆行政化創(chuàng)新的過(guò)程中，可以通過(guò)項(xiàng)目制，把創(chuàng)新一次性打包給社區(qū)或者第三方，由社區(qū)和第三方設(shè)計(jì)方案并自主實(shí)施和運(yùn)作，政府只負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收和評(píng)估，這樣可以避免基層政府對(duì)逆行政化創(chuàng)新活動(dòng)的干預(yù)。中央在出臺(tái)創(chuàng)新政策時(shí)也可考慮把項(xiàng)目制作為提高地方創(chuàng)新積極性的一種手段。

結(jié)語(yǔ)

歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)都告訴我們，行政邏輯在城市社會(huì)治理中一直位居支配地位。要打破行政邏輯的支配地位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，就必須進(jìn)行逆行政化創(chuàng)新改革。這不僅是理解新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)各地城市治理創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)，也是對(duì)既有城市創(chuàng)新案例的理論總結(jié)。實(shí)踐表明，在行政邏輯主導(dǎo)下的逆行政化創(chuàng)新仍然延續(xù)著行政化治理的模式，它不僅無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)問(wèn)題，也無(wú)法推動(dòng)城市社會(huì)治理走上現(xiàn)代化的道路。未來(lái)城市社會(huì)治理逆行政化創(chuàng)新一方面仍然需要從中央創(chuàng)新政策汲取合法性和革新空間，另一方面也需要相信社會(huì)、依靠社會(huì)，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)治理的邏輯回歸。