王永志

[摘 要]通過“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”（城市流動(dòng)人口版）2013年家庭入戶調(diào)查等相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國流動(dòng)人口服務(wù)和管理依然存在思想觀念落后、管理體制不暢、工作方式粗放、公共服務(wù)缺失等問題。在全面深化改革的新階段，要有效應(yīng)對(duì)人口大規(guī)模流動(dòng)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型政府的新要求，必須將流動(dòng)人口服務(wù)和管理置于社會(huì)治理視域下進(jìn)行考量，從制度層面對(duì)其重新進(jìn)行建構(gòu)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，圍繞流動(dòng)人口登記、居住和落戶三大制度，建立健全各項(xiàng)制度群。

[關(guān)鍵詞]流動(dòng)人口；社會(huì)治理；制度建構(gòu)；頂層設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：C924.21；D60

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2015）04-0093-07

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國流動(dòng)人口達(dá)2.45億，占全國人口總數(shù)的18.01%[1]，相當(dāng)于每5.5個(gè)人中就有1人是流動(dòng)人口。在全面深化改革的新階段，流動(dòng)人口的規(guī)模將進(jìn)一步增長，范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步調(diào)整，對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響將進(jìn)一步凸顯。因此，積極探索和構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的流動(dòng)人口服務(wù)與管理體系，不僅是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的迫切需要，而且是創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

一、我國流動(dòng)人口服務(wù)和管理面臨的主要問題

改革開放以來，我國流動(dòng)人口數(shù)量持續(xù)增長，占全國人口總數(shù)的比例持續(xù)走高（見圖1）。從2008年我國流動(dòng)人口突破2億以來，短短5年時(shí)間，增長到2.45億，實(shí)際增長了0.44億。2013年比2008年增長了21.89%，年均增長4.38%。流動(dòng)人口占全國人口總數(shù)的比例由2008年的15.14%，上升為2013年的18.01%，人口流動(dòng)更加頻繁和活躍。

長期以來，由于相對(duì)穩(wěn)定的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，我國城市人口和農(nóng)村人口被割裂開來，難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。戶籍制度的實(shí)施進(jìn)一步強(qiáng)化了兩者的分立，造成了其社會(huì)權(quán)利上的不平等。實(shí)際上，“當(dāng)前我國的流動(dòng)人口及流動(dòng)人口問題都是一種‘社會(huì)建構(gòu)，主要是由不合理的戶籍制度及依托之上的公共管理服務(wù)制度所建構(gòu)的。”[2]雖然戶籍制度的基本職能在于身份認(rèn)定和人口統(tǒng)計(jì)，但是20世紀(jì)50年代之后，隨著我國有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開，以及優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)的確定，這一制度逐漸被政府賦予了諸如控制農(nóng)村人口盲目外流、減輕城市壓力、維護(hù)社會(huì)治安等多項(xiàng)附加職能。1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布實(shí)施，管控城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的二元戶籍制度最終形成。

縱觀改革開放以前我國流動(dòng)人口政策的演變（見表1），不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)基本的事實(shí)：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府為實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以戶籍制度為依托，采取自上而下的行政命令方式，嚴(yán)格管控人口流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)行政手段的效果最大化。改革開放以后，由于與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的戶籍制度并未廢除，市民和農(nóng)民之間的隔閡依然難以消除，城市和農(nóng)村之間的鴻溝依然難以跨越。時(shí)至今日，我國流動(dòng)人口服務(wù)和管理依然存在四個(gè)方面的問題。

（一）思想觀念落后

當(dāng)前，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管控，加強(qiáng)治安防范，維護(hù)城市社會(huì)穩(wěn)定仍然是一些政府職能部門的工作重心。將服務(wù)視為管理的附屬，以管理取代服務(wù)。以戶籍劃線，將流動(dòng)人口視為“編外市民”，人為地設(shè)置歧視性障礙。根據(jù)“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”（城市流動(dòng)人口版）2013年家庭入戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)（以下簡稱“2013年家庭入戶調(diào)查數(shù)據(jù)”），有超過二成的被調(diào)查者認(rèn)為，他們?cè)凇搬t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)用”、“養(yǎng)老服務(wù)”和“津貼、補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等福利”方面與城市居民存在差別。有超過一成的被調(diào)查者認(rèn)為“教育服務(wù)”和“就業(yè)服務(wù)”與城市居民存在差別（見圖2）。

（二）管理體制不暢

通過自上而下的行政控制，上級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，下級(jí)對(duì)上級(jí)絕對(duì)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致基層流動(dòng)人口管理部門缺乏活力。政府對(duì)單純的社會(huì)治安管理的強(qiáng)化侵蝕著公共服務(wù)的邊界。從事流動(dòng)人口服務(wù)和管理的相關(guān)職能部門，條塊分割，多頭管理，各自為政，權(quán)責(zé)不清，專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏有效統(tǒng)籌，致使部門之間互相推諉和扯皮，內(nèi)耗嚴(yán)重，制度乏力，人浮于事。

（三）工作方式粗放

為了達(dá)到管控目標(biāo)，流動(dòng)人口服務(wù)和管理部門往往被動(dòng)應(yīng)對(duì)，缺乏自主性和靈活性，只能將任務(wù)層層分解。一些基層職能部門管理方法單一，管理手段落后，措施不得當(dāng)，重管理輕服務(wù)，重防范輕融合，重圍堵輕疏導(dǎo)，“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”問題仍然普遍存在，“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，辦事程序繁瑣，服務(wù)效率低下。流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)管理不到位，流出地與流入地雙向互動(dòng)機(jī)制不健全，不能有效實(shí)現(xiàn)信息互通，無法實(shí)時(shí)跟蹤，導(dǎo)致信息失效，難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化服務(wù)和管理。

（四）公共服務(wù)缺失

戶籍制度的存在，將流動(dòng)人口排斥在基本公共服務(wù)之外。就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等方面的歧視，在一定程度上剝奪了流動(dòng)人口的平等社會(huì)權(quán)利，人為地造成了社會(huì)的對(duì)立，破壞了社會(huì)的公平正義，影響著社會(huì)的融合。根據(jù)“2013年家庭入戶調(diào)查數(shù)據(jù)”，流動(dòng)人口參加社會(huì)保障的狀況不容樂觀（見表2）。對(duì)于流動(dòng)人口所應(yīng)享受的基本公共服務(wù)，國家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范性文件，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則，不利于基本公共服務(wù)均等化工作的開展。endprint