[摘要] 嘉慶十五年，甘肅發(fā)生大面積旱荒，災民情狀可憐，社會情形不安。時任陜甘總督的那彥成遵循賑恤民瘼、以紓民力的救荒思想，積極配置賑濟資源，構建吏治防腐機制，使得荒政卓有成效，深刻反映出官員的實心實力是荒政取得實效的重要保障。研究那彥成的荒政保障建設，可推進清代甘肅荒政研究事業(yè)的前行，也可資鑒現實。

[關鍵詞] 那彥成;甘肅災荒;荒政保障;實心實力

[中圖分類號]K249.3

[文獻標識碼]A

[文章編號] 1673-5595（2015）04-0065-05

清代荒政研究成果豐碩，而指向甘肅地域的卻略顯薄弱，仍需極大地開拓。①其中借助歷史文獻所提供的和復原的典型個案來豐富和深化荒政內涵的研究更顯匱乏。②本文以《賑記》③為題材，從那彥成荒政保障建設的源起、舉措和效果等方面進行闡述，試圖揭示官員與荒政的關系。

一、災荒救助促成了荒政保障建設的源起

（一）災荒社會危機是客觀前提

嘉慶十五年（1810），甘肅自春徂夏雨水稀少，皋蘭等廳州縣先后發(fā)生旱災，并且兼有局部地方水、雹、山體滑坡等其他災種。該年自然災害以大面積旱災為主，各種災害總面積達45廳州縣④，占全省總數73的62%⑤，旱災也波及陜西部分州縣。西北災害的特征明顯。[1]災害引發(fā)荒歉，災民生存狀況急劇惡化，苦狀不一而足：有磨研充食草根雜物者;有沿門乞食者;有拋棄及賣鬻妻兒者;有疾病黃腫致斃者;有至冬月仍赤身受凍者;有富戶轉眼即成貧民者……苦不堪言。災民被迫做出求生的本能反應，就水尋食驅使更多災民選擇背井離鄉(xiāng)，奔向未荒之區(qū)或糧豐之地，自謀生路。同時在安定、靖遠等地發(fā)生饑民強借搶糧事件，多達20余起;鹽茶（今寧夏海原）地方的回族新舊教派之間的利益之爭也因災歉而激化，雙方鼓惑聚眾，滋事生非，甘肅局勢開始動蕩，甘肅社會再度陷入危機。

（二）賑恤民瘼、以紓民力是主觀要求

面對災害引發(fā)的惡性連鎖反應，時任陜甘總督的那彥成依從清代蠲恤則例，積極投身于荒政，指導報災、勘災和審戶;實施急賑、煮賑、普賑、加賑、展賑、工賑等賑濟;緩征正雜各項錢糧;安輯流民;處理案件和巫術禳災，各項試圖減緩、挽救災民苦狀和維護社會穩(wěn)定的賑務工作都開展起來了。災害救助中，那彥成力求將賑務辦理得上不負恩慈、下加惠閭閻，而賑恤民瘼、以紓民力就成為荒政指導思想的根本核心。其具體內容包括：（1）不惜靡費帑項，務使小民均沾實惠，不致失所;（2）依例辦賑，又不拘成例;（3）輕裝簡從，親往實地;（4）據實具奏，實心奉事;（5）應辦之事，照單列條;（6）杜漸防微，肅清弊竇，嚴參必懲?；恼枷霂缀踉诿康劳鶃淼墓珓瘴臅胁粎捚錈┑乇恢厣昱c強調，要求辦賑官員嚴格遵守與執(zhí)行?；恼枷胱罱K的落腳點就是通過荒政實踐，幫助災民渡過災荒，走出生存危機，這既是對災民生存權益的積極維護與保障，是清代民為邦本的治國理念在荒政中的具體表現，也是中國千年以來民本思想發(fā)展的結晶。

清廷自定鼎以來，治安天下，但見災祲，靡不謹懷，無不軫念;閭閻疾苦，加意撫綏，以紓民困，惟期民生得所。在甘肅社會再度發(fā)生嚴重災荒、甘肅社會再次陷入危機的情形下，急需清廷例行救助，而救助活動的有效開展，卻需要充分的荒政保障建設。

二、資源配置與吏治構建是荒政保障建設的有力舉措

荒政保障建設的舉措是關系到一場災害救助成敗的關鍵保證，“救荒效果如何，不僅取決于財政，更取決于吏治”[2]，所以，那彥成的荒政保障建設舉措是以其為要開展進行的。

（一）配置賑濟資源

1.籌集賑濟物資

清代賑濟糧銀兼有，甘肅卻顯不足，為此，那彥成采取各種措施：（1）支放余額，省內調撥。確保各州縣營汛兵糧之用外，如還有余額，可先于支放，后買補歸倉。[3]694對大多數無糧之區(qū)，就設法撥運，從離省城稍近的狄道（今臨洮）等三州縣，由陸路撥運十余萬石，作為搭放賑糧和煮粥之用。[3]712713后將西寧青稞二萬石、豌豆一萬石、大豆三萬石及鎮(zhèn)番（今民勤）小麥八萬石于十月內趕運省城。[3]749（2）禁止燒鍋，節(jié)約糧食。對踩曲釀酒糜耗五谷連發(fā)二道禁令，嚴禁燒鍋：其一，酒戶自行閉歇，另改它業(yè);如若違禁，沒收器具糧石。其二，飭令各地方官嚴加查辦，允許地鄰鄉(xiāng)保隨時檢舉，如有乘機勒索、受賄包庇，一經查出嚴法懲處。[3]771772（3）禁止外商販糧，保證省內糧源。災荒期間，山西等處糧販攜重貲繼續(xù)將甘肅糧食販往省外，那彥成也令禁止：其一，外省客商不得私入甘境往外販糧;其二，行戶不得勾結客販，如有查出或被告發(fā)，從重處罰;其三，本地居民長遠考慮，不要圖一時高價將糧出售，以免以后匱乏;其四，胥役鄉(xiāng)保如有借此敲詐勒索或受賄縱放，嚴法懲治。禁令實施中，在有糧之區(qū)，如甘州（今張掖）等處發(fā)生商民阻擋運省糧石的遏糶事件，那彥成對此申明前述禁令對外不對內，應支持和鼓勵商販本省內部的糧食流通，均衡市場。[3]768769（4）勸諭殷富，放糧平糶。要求富戶殷商等有力之家，將自己存貯糧食減價投放市場，擴大糧食供應，遏制糧價上漲。[3]769（5）請撥賑銀。依據嘉慶六年（1801）災賑情況，約略計算需要賑銀一百萬兩，六月向朝廷請撥。朝廷核準后要求河南三十萬兩、山東三十萬兩、湖南十萬兩、四川三十萬兩協(xié)撥。由于情形危急，那彥成還對上述四省發(fā)出催運令，并照得沿途地方準備好騾馬車輛人夫，趕緊接運，最后于八月份到甘。[3]693，748749通過上述努力，保證了災荒時期的糧銀供應和發(fā)放。

中國石油大學學報（社會科學版）2015年8月

第31卷第4期楊繼業(yè)：論那彥成的荒政保障建設

2.擴增助賑力量

清朝荒政實施雖以政府為主體，但受賑濟物資和力量的局限，那彥成要求各級官員以及社會力量為災民施以援手。首先，要求官員捐廉。那彥成認為“臣與司道等養(yǎng)廉優(yōu)厚，況賑務為通省民瘼所關，即府廳州縣均應各盡乃心，公捐歸補”，隨奏為定案，以補例外不敷銀兩。各級官員也紛紛捐輸，最后，總數為“所有撥墊例價不敷銀三萬八千八百六十九兩零，今已與通省養(yǎng)廉內攤捐歸款”[3]727。又除皋蘭、靖遠、靈州（今寧夏靈武）等地十一至十二月官設粥廠外，來春正月，以及其他地區(qū)在十一月至次年正月照例捐廉設廠施粥，接濟貧民。[3]747官員的以身作則為士紳、富民、殷商的勸輸做出了道德示范。其次，勸導民間助賑。那彥成充分挖掘民間力量，對其勸導：（1）富戶平時有積蓄，目前受災，但也受緩征之利;（2）鄰里有難，應有惻隱之心;（3）近則種德于一己，遠則積福于子孫;（4）貧民不得好過，富民豈能獨安。厚望他們：（1）協(xié)同查災;（2）減收田租;（3）緩催借欠;（4）開倉平糶;（5）量力助賑;（6）關心流民，救助離棄;（7）厚道交易。[3]769771事實上，民間力量響應了那彥成的召喚。他們不但提供物質與人力的支援，而且也用思想助賑，如張澍上“流民狀”，提出“戒遲緩、戒拘文、戒遣使”，“寧有冗濫、毋或有遺漏”[4]的建議，希望糾正荒政中的失誤。

（二）構建吏治防腐機制

那彥成認為“甘肅荒政辦理既多，為日又久，不肖官吏熟于其事，不恤災民之苦，轉視為牟利肥己之端”，又“章程含糊”，而“災賑事宜，上糜國帑，下切民生，必須肅清弊竇，惠及災民”，所以，“時刻留心，廣為采訪，商略防弊”，[3]694696努力構建吏治防腐機制。

1.規(guī)范荒政辦理制度

（1）制定賑務規(guī)章。督撫司院各機構先后擬定了《查辦災賑規(guī)條》、《煮粥章程》、《條款》和《辦賑章程》等，命令辦賑人員遍布知曉，有法可依，依法從政，減少工作失誤。（2） 確立工作作風。提出扎實的工作作風，如不空言，少諱飾;輕簡從，親勘驗;不假手，不畏遠;不刪減，事做實;遇貪墨，查訪實，立參懲[3]696，要求各級官員嚴格執(zhí)行。（3）明確辦賑人員待遇。認為現任正印及丞卒等官俸廉優(yōu)厚，于災務中自備資斧，協(xié)同查辦，實屬分所當然，不準支給盤費，不準騷擾轉累地方。教職、縣丞、佐雜、候補、試用等官盤費稀少，官每員日給盤費銀一錢，跟役一名日給盤費銀五分，官役各給馱騾一頭，每頭每百里給腳價銀二錢，于存公項下開銷。[3]696698（4）規(guī)范會計制度。對辦賑各項費用先是通盤估算，待賑務完竣后核冊詳細決算，條陳報告。如在“普賑加賑動用銀糧數目”折中，將賑濟用銀糧具體項目支出及合計總數匯報;“繳還賑余攤捐運腳”折中將“賑余及攤捐二項，共銀八萬八千三百七十二兩零，又糧二百六十石零”所有繳還，其中，還包括“逃亡未領各戶共余銀四萬九千五百三兩六錢，共余糧二百六十五石七斗四升”[3]720727。（5）建立信息透明制度。賑務中要求采用設木牌、寫標識、書墻壁、張布告等各種形式，將辦賑的每項結果彰明較著，災民家喻戶曉，鄰里比照，官民比照，互相監(jiān)督，一有侵漁，即可告發(fā)。[3]695做到信息的完全披露，盡量減少荒政信息不對稱所造成的弊端，最大化地實現賑務的客觀公正。信息透明成為辦賑中預防弊端的有效消毒劑。

2.營造荒政文化環(huán)境

為了充分調動和發(fā)揮官員的主觀能動性，那彥成極力營造荒政文化環(huán)境，引導和激勵官吏的價值觀念。（1）歷史炯戒。以甘肅乾隆四十六年（1781）捏災冒賑等案為警鐘，要求辦賑官員知敬畏，憚法律己。[3]686（2）因果規(guī)勸。律法也有失靈無奈之時，還不得不采用因果報應進行規(guī)勸。勸導官員即使“不特以公事為重，亦當積子孫之余福，其有忍心漠視甚或于中牟利者，天理難容，王章亦所不貸也”[3]753?！懊饔泄α?，暗有鬼神，故自愛其身，憐惜子孫”[3]782，讓辦賑者積福積德。（3）暢通言路。廣開信息渠道，讓各級官員為荒政建言獻策，一些官員因此也得以能夠適切地提出自己的見解。如隆德知縣許寧的“廉勤觀”，蘭州府學教授張培的“十弊說”，固原州儒學訓導唐訚的災民訴訟“成本說”[3]778798，都是對弊竇深刻的認識，得到了上級采納和執(zhí)行。（4）相勖相勉。那彥成在賑務中以身作則，實心辦賑，不斷得到嘉慶皇帝的褒獎，既為下屬發(fā)揮了榜樣的力量，又贏得了下屬的尊敬，激勵下屬步趨前塵、急公趨事。如鞏昌府知府黃銑初任甘職，“年老體衰，仍不辭勞瘁，輕騎減從，自備供給，躬親往來，周歷督查”，得到那彥成“可謂用心，老而益壯”的嘉譽，而黃銑更是“感激思奮”，“實心實政造福民生”。[3]773（5）罰惡賞善。對西寧候補縣丞陳沅撥運糧石緩慢，平涼府知府不實心勘災等懶政、庸政提出嚴厲批評，對固原鄉(xiāng)約白玉伙同文生白淑通等人的冒賑案依法懲處，毫不留情。甚至那彥成本人也一度因下屬個別官員勘查被旱災分行動遲緩，考慮不周，遭到皇帝的批評。賑務中，對工作失職的批評，不分職位的高低，一視同仁。災情發(fā)生后，更多的官員更是視民事為己事，廉潔勤公。在《賑記》字里行間的信息中透視出部分官員因此得以提升，如普寶、德克精阿、嚴烺、慶炆、齊正訓、丁閬州等官員，“循良著于通省”[3]708的諾言得以兌現。

正是那彥成在賑務中積極配置賑濟資源，構建吏治防腐機制，而各級官員更是以其為榜樣，實心任事，為賑務實效提供了堅實的保障。

三、歷史與現實的雙重評價能夠反映荒政保障的真實效果

荒政始自嘉慶十五年五月二十七日（“各屬被旱情形”奏折日），終于嘉慶十六年（1811年）六月十七日（“繳還賑余攤捐運腳”奏折朱批日）?；恼m已結束，但其效果還需經過一段時間的緩沖與檢驗，才能做出成敗得失最后的評價。

（一）歷史上多元化的高度贊譽

參與評價者，當時有那彥成的上級鐵保、下屬即賑務參與者嚴烺、兩年以后才來蘭州上任的何銑等官員，以及《賑記》外的外籍官員與那彥成本人。（1）工作態(tài)度。那彥成“日與僚屬講求，集思廣益”，“體上恩意，盡心襄厥事，俾實惠逮且遍”;“政無巨細，靡不虛衷商榷，謀定而行，溫容藹居，時以國計民生，與僚屬往復講論，所謂當代為人，殆有然歟”;“保國家，即所以繼文成公之志”。[3]675679（2）辦賑政策?！盎橹?，散放之實，咨詢之周，調劑之善”;“法簡而肅，政詳而明”，“未有若斯之美且備者”;“然杜弊之策，若繹堂所定各款，精密周詳，纖細畢備，策之善者矣”。[3]675680“是書（《賑記》）杜弊最嚴，所言切中辦災利弊，弊端盡絕，實惠乃周。所定各款俱極精詳，利濟宏謨”，“參乎時勢，揆乎土俗，度乎人情，善用之而各協(xié)其宜，俾災黎饑而不害，則常策而即奇策矣”。[5]51（3）賑務效果。“賑務既舉，民得按口授食……凡賑四十七萬六千三百余戶，二百六十五萬五千九百余口。糧用九萬五千六百余石，銀用五十七萬一千九百兩有奇……是歲（十六年）夏、秋二收，豐稔倍常，民之元氣頓復……往來于蘭州者，莫不嘆其事善也”;“秦隴之民，含脯鼓腹，以游仁壽之世”;兩年以后“茅檐土穴中，父老黔黎，猶有感恩泣下者”，“為斯土從來所未有”。[3]675679那彥成也自評到：“上承君恩，下繼家業(yè)，斷不敢少自暴棄”[3]704，“民氣得以復初，歡欣鼓舞，若不知有儉歲者，茲非幸歟！”[6]。

（二）現實視角下官僚制實踐的困境與意義

盡管歷史上的評價充滿溢美之詞，但不可否認，荒政中也暴露出一些問題與局限，尤其是傳統(tǒng)官僚制實踐的困境，如辦賑中存在個別人員行政倫理低下[7]、上級對下級的懷疑與信任[8]、群體犯法[9]等問題，這些問題會損害荒政中的地方性正義[10]，制約賑務辦理的效率與賑濟資源公平合理的分配，它們究其本質是清代封建政治文化的產物。[11] 盡管如此，荒政仍然發(fā)揮了重大的作用，產生了深遠的影響。災賑期間，接受賑濟的廳州縣數量（個）情形是普賑一月有三十三，緩征有四十四，撫恤有三，工賑有二，加賑三月、展賑加給口糧籽種各有十八，其他酌借，凡是被災州縣基本上都得到不同程度的賑濟，共用銀（賑濟和工賑）七十一萬余兩、糧九萬余石。⑥加之十六年，朝廷再次蠲免“自嘉慶元年至十五年止，積欠糧一百六十三萬三千七百四石零、折色銀十八萬九千七百二十一兩零、渠夫口糧一千九百六十余石”[5]216，又夏秋莊稼豐收，災民元氣恢復。在甘肅再次遭受災荒威脅的形勢下，那彥成的救荒活動對甘肅社會平穩(wěn)渡過難關、維系社會再生產、安定社會秩序，乃至穩(wěn)定西北局勢，維護中央王朝的政治統(tǒng)治和形象發(fā)揮了積極作用，體現出一代地方大員的社會責任與使命擔當。

四、結語

嘉慶朝處于大清中衰之際，先前乾隆盛世所累積的社會問題爆發(fā)出來，國家財用日趨緊張，吏治更趨腐敗，社會矛盾迅速激化，社會局勢動蕩不穩(wěn)，成為大清難以醫(yī)治的痼疾，而天災無疑更是雪上加霜。為政首在吏治，早在宋代司馬光就指出“為政之要，莫若得人，百官稱職，則務咸治”，在嘉慶皇帝面對的所要解決的各種社會問題之中，同樣以吏治為關鍵所在，為此，嘉慶皇帝進行整頓，但收效甚微。[12]而清代甘肅處于“地瘠民貧，較倍他省”，自然災害頻繁，社會矛盾特別是民族矛盾復雜尖銳，并且又關乎整個清代治亂的基本格局中，所以，災荒之年的救助顯得尤為緊要。正是在這樣的社會大環(huán)境以及甘肅自身地域特征下，作為封疆大吏，手操重權的那彥成能夠走出嘉慶朝“前所未有的吏治危機”[13]的困局，致力于嘉慶十五年的災荒救助活動。荒政的核心實為通過治人作事將組織起來的有限資源實現公平合理的再分配，所以，一件賑務的根本實效與“財政和用人制度密切相關”。[14]那彥成的荒政保障建設完全緊緊圍繞資源配置和吏治構建兩個方面進行，并且以吏治為重點，將“寄之制府”的“圣主愛民之心”[3]678敬謹奉行，將荒政辦得卓有實效，在嘉慶朝乃至整個清代甘肅歷史上都是不可多見的成功案例。

總而言之，天災流行，須以人事補救;補救之荒政，難在得人心。在嘉慶十五年的甘肅災害救助中，處于“委托與代理”[15]關系中的各級大部分政府官員自身充滿高度的積極精神，思想一致，步調一致，官員勤廉，實心實政;在“官與吏共天下”的政治格局中，基本上阻斷了胥役鄉(xiāng)保人等的黑手，將荒政變成善政，是難能可貴的。與甘肅乾隆四十六年的上下通同犯罪，以及后來晚清直至民國年間“官吏相互庇護，共同剝削民眾，無人司彈劾之責”，“執(zhí)甘肅政者，則既贓且惡，其措施之殘忍，聞者酸鼻”[16]，乃至伴隨大清王朝始終的吏治腐敗情形相比，都形成了鮮明的反差?？梢?，“善為政者，以其心心乎民而已”[3]678，官員的實心實力是荒政取得實效的重要保障。

注釋：

① 研究成果主要體現在長時段的災害學領域和方向的研究中。見：袁林《西北災荒史》，甘肅人民出版社，1994年;李清凌《元明清治理甘青民族地區(qū)的防災減災思想和實踐》，載《甘肅社會科學》2008年第4期，第133～136頁，等等。而直接從救荒史角度指向的研究相對薄弱，僅有零星數篇，且大多數學術水平還需提高。

② 僅見張祥穩(wěn)《嘉慶朝西北地區(qū)建立和健全災賑積弊防杜機制案例研究——以嘉慶十五年甘肅災賑為例》，載《中國農史》2014年第2期，第78～87頁;王曙明《試論乾隆三年寧夏府大地震的荒政實施》，載《西安電子科技大學學報（社會科學版）》2007年第4期，第121～126頁。

③ 《賑記》，又名《賑紀》，那彥成編，是對嘉慶十五年甘肅災賑中上下往來的公文整理匯編。嘉慶十六年成書，最早見嘉慶十八（1813）年刻本，現被收錄于《中國荒政全書》。

④ 據《賑濟》整理統(tǒng)計。

⑤ 因乾嘉之際甘肅行政區(qū)劃基本穩(wěn)定，故采用乾隆年間統(tǒng)計數。見《高宗實錄（一四）》卷1111，四十五年七月癸巳條，中華書局，1986年，第851頁。

⑥ 工賑用銀項：蘭州工賑用銀八萬九千余兩，見羅楚南《有關蘭州城建史的一個重要文物》，載《蘭州學刊》1983年第3期，第88頁。固原工賑用銀五萬余兩，見程云霞《〈重修固原城碑記〉及其作者那彥成》，載《固原師專學報（社會科學版）》2006年第4期，第90頁。而其他數據依據《賑濟》整理統(tǒng)計。

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[責任編輯：夏暢蘭]

On Researching Security Construction of Na Yanchengs Relief of Government：

A Case of Gansu Disaster Relief for Fifteen Years in the Jiaqing Period

YANG Jiye

（Department of Politics and History， Dingxi Campus of Gansu University of Chinese Medicine， Dingxi，Gansu 743000， China）

Abstract： For fifteen years in the Jiaqing period， because of a large area of Gansu Province drought famine， the victims of Gansu was poor and social situations were uncomfortable. Na Yancheng， the governor of Shanxi and Gansu adhered to the guiding ideology about peoples hardship and made much progress， which positively allocated relief resources and strengthened the management. It deeply revealed that the solid strength of officials was the important guarantee to obtain the actual effect of famine. Researching security construction of Na Yanchengs relief of government not only was beneficial for progress and development of the famine researching career on the Qing Dynasty in Gansu Province but also could be reference to the reality.

Key words： Na Yancheng; Gansu Famine; relief of government; solid strength