仝桂良，楊志保，劉純偉（.日照市水利局，山東 日照 7686；.莒縣水利局，山東 莒縣 76500）

日照市民間資本參與水土保持建設探析

仝桂良1，楊志保1，劉純偉2
（1.日照市水利局，山東 日照 276826；2.莒縣水利局，山東 莒縣 276500）

【摘要】日照市民間資本參與水土保持建設，呈現(xiàn)出建設規(guī)模、投資規(guī)模大和投入方式、治理開發(fā)模式多元化等特點，結合日照市民間資本參與水土保持建設現(xiàn)狀，探討總結了日照市民間資本參與水土保持建設的主要特點和經(jīng)驗做法，同時結合存在的問題提出了科學性的對策。

【關鍵詞】日照市；民間資本；水土保持

日照市位于山東省東南部黃海之濱，屬魯東丘陵，總的趨勢背山面海，中部高四周低，全市總面積5358km2，其中山地約占總面積的17.5%、丘陵占57.2%、平原占25.3%，下轄東港區(qū)、嵐山區(qū)、莒縣、五蓮縣、日照經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、日照山海天旅游度假區(qū)和日照國際海洋城。

近些年來，日照市在強化政府治理主導地位的同時，認真落實水利部《關于鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》要求，對民間資本參與水土保持建設采取 “政府引導、企業(yè)運作”的模式，實行“誰投資、誰開發(fā)、誰管理、誰受益”的開發(fā)理念，鼓勵和引導民間資本以承包、租賃、股份合作等方式參與水土保持建設，加快了日照市水土保持建設步伐。據(jù)統(tǒng)計，全市民間資本參與水土保持建設項目已有110個，治理水土流失面積近80km2。目前，全市累計治理水土流失面積3703km2，累計治理率達80.9%。民間資本參與水土保持建設，不僅加強了水土流失治理、改善了生態(tài)環(huán)境、促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，而且還完善了水土保持建設投入機制，增強了日照市水土保持工作的發(fā)展活力。

表1民間資本水土保持建設現(xiàn)狀統(tǒng)計表

1　民間資本參與水土保持建設現(xiàn)狀

日照市民間資本參與水土保持建設，是近些年來小流域治理開發(fā)呈現(xiàn)出的一個新特點，主要集中在山丘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，呈現(xiàn)出建設規(guī)模、投資規(guī)模大和投入方式、治理開發(fā)模式多元化等特點。具體現(xiàn)狀見表1。

2　資金投入的主要模式

綜合日照市各處水土保持治理與開發(fā)情況，全市民間資本參與水土保持建設投資模式主要有農(nóng)民大戶（個體）、企業(yè)獨立出資、農(nóng)村合作社三種投資方式。

2.1農(nóng)民大戶（個體）治理模式

主要由農(nóng)民大戶、個體經(jīng)營大戶投入。如個體經(jīng)營大戶邵澤東，在嵐山區(qū)巨峰鎮(zhèn)薄家口村投資340萬元對北垛山小流域進行了綜合治理，已建塘壩1座，栽植優(yōu)質板栗1000株、茶園約4.67hm2。青島客商張先生，在莒縣小店鎮(zhèn)古跡崖村投資約6100萬元，成立了恒匯豐農(nóng)林科技生態(tài)園，對坡耕地進行了綜合整治，建塘壩1處，布設了截、排水溝、過路橋涵，栽植了核桃、蘋果、桃等各種果木60000多株，綠化樹木20000多株，通過對山、水、林、路綜合治理，為日后打造旅游采摘、休閑垂釣打下了良好基礎。

2.2企業(yè)獨立出資治理模式

主要由企業(yè)投資。如日照同心農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司，是由晨曦集團在莒縣安莊鎮(zhèn)投資4000萬元建成的，承包租賃土地360hm2，采取土地整理、條帶開挖、有機肥填充、條帶水灌實等措施，栽植了優(yōu)質蘋果、茶樹、核桃、銀杏樹、海棠等經(jīng)濟作物，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。鼎昌能源集團在莒縣嶠山鎮(zhèn)大石頭河小流域投資開發(fā)建設的生態(tài)文化型鄉(xiāng)村休閑度假旅游項目，堅持生態(tài)優(yōu)先的開發(fā)理念，把水土流失治理作為開發(fā)建設的基礎，統(tǒng)籌推進山、水、林、田、路和景觀工程建設，已完成投資7600余萬元，整修田間路、生產(chǎn)路20多公里，實施坡耕地整治26.67hm2，新修、改造小水庫、塘壩、攔水谷坊11處，栽植果苗3萬株、苗木110余萬株，栽植水土保持林100多萬株。

2.3農(nóng)村合作社治理模式

如莒縣碁山鎮(zhèn)山旺村千畝核桃園，位于莒縣碁山鎮(zhèn)山旺村西山，是由碁山旺林核桃種植專業(yè)合作社運作投資興建的。合作社通過荒山拍賣的方式承包荒山100hm2，已投資500余萬元，整修山地100hm2、壘砌石坎（梯田）2萬余米、修建道路2800m、新建小塘壩2座、栽植松柏2000余株，優(yōu)質核桃5萬余株，蘋果、桃等1000余株，通過對荒山山、水、林、田、路的綜合治理，已逐步發(fā)展成為核桃之谷，生態(tài)之園。

3　經(jīng)驗做法

日照市通過明晰所有權、放開建設權、搞活經(jīng)營權，以經(jīng)濟效益為杠桿，同時兼顧生態(tài)效益和社會效益，鼓勵和支持民間資本參與水土保持建設，加快了日照市水土保持建設步伐。

3.1把民間資本參與水土保持建設納入目標考核莒縣從2011年開始，就把水土流失治理項目工作開展情況納入縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作目標考核，對于引進的農(nóng)林開發(fā)項目資金實行與招商引資的工業(yè)項目同等對待，全部納入縣政府綜合目標考核責任制，考核結果作為評選先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要依據(jù)。

3.2水利部門積極提供技術服務

對于民間資本參與水土保持建設的項目，水利部門在主動為項目水利工程配套建設等提供技術服務的同時，強化監(jiān)管，防止誘發(fā)新的水土流失。同時，各區(qū)、縣水利局積極整合大中型水庫移民后期扶持、小型水庫除險加固、小農(nóng)水等水利扶持資金向民間資本參與水土保持建設項目適當傾斜。

3.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與協(xié)調(diào)做好土地流轉等服務工作

水土保持建設治理面積大，土地成為制約項目能否落地的關鍵因素。為解決民間資本無地開發(fā)這一制約瓶頸，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托土地流轉辦公室對參與水土流失治理的開發(fā)項目，按照群眾有償自愿、穩(wěn)妥有序的原則，積極協(xié)調(diào)有關村莊搞好土地流轉，幫助解決通路、通電等措施，積極吸引民間資本以土地租賃、承包等方式參與項目建設。

3.4強化典型培育，發(fā)揮示范帶動作用

各區(qū)、縣對民間資本參與水土保持工程建設做出突出成績的投資主體，積極進行宣傳，注重發(fā)揮典型引領和示范帶動作用，以吸引更多的民間資本參與到水土保持建設中來。

4　存在的困難和問題

4.1投資主體對水土保持認識不夠

投資水土保持，往往注重追求眼前的經(jīng)濟利益，而忽視長遠的生態(tài)效益和社會效益，沒有從根本上認識到作為水土保持建設的投資主體，還應依法承擔治理水土流失的責任，水土保持措施資金投入力度不足。同時，由于水土保持建設投入周期長、見效慢、效益不穩(wěn)定等因素，使得部分希望短期獲益的投資主體往往出現(xiàn)項目前期熱情高漲、資金投入大，項目后期出現(xiàn)焦躁、畏難發(fā)愁情緒，管理不善甚至停滯的現(xiàn)象，在很大程度上影響了建設項目的效果和收益。

4.2項目前期勘察論證不充分、規(guī)劃管理不科學

項目在勘察規(guī)劃時，沒有依據(jù)水土保持規(guī)程規(guī)范，從項目區(qū)地形地貌、土壤狀況、水源配套等因素出發(fā)科學編制治理開發(fā)實施方案，導致有些項目在建設過程中水土保持措施落實不到位、項目建設標準低、出現(xiàn)水土流失現(xiàn)象，不僅經(jīng)濟效益低，生態(tài)效益和經(jīng)濟效益也不高。

4.3個別項目建設存在囤積土地、非農(nóng)化的傾向

投資主體通過土地流轉，以土地租賃、承包等方式參與水土保持建設。盡管投資主體可以發(fā)揮在資金、經(jīng)營管理等方面的優(yōu)勢，輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式，提高了土地的經(jīng)濟效益，改善了生態(tài)環(huán)境，但也存在著另一方面不容忽視的問題，有的投資主體利用資金優(yōu)勢，通過土地流轉等方式大面積、長時間占有土地，有變相囤積土地的傾向；有的投資主體以投資水土保持建設項目的名義從事個別其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有非農(nóng)化的傾向。

5　對策建議

5.1加強對水土保持工作的組織領導

各區(qū)、縣政府應當加強對水土保持工作的統(tǒng)一領導，成立由國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等部門參與的領導小組，科學引導民間資本投資水土保持建設項目。

5.2水利部門應積極提供技術指導與服務

水利部門應主動為民間資本參與水土保持建設提供技術指導與服務，引導民間資本投資主體搞好水土保持設計和建設管理等工作，切實提高水土保持治理標準，確保在取得顯著經(jīng)濟效益的同時，顯著提高生態(tài)效益和社會效益。

5.3加大對水土保持建設的扶持力度

在規(guī)劃方面，有關部門要把民間資本參與投資的水土保持建設項目一并納入土地治理、水土流失治理、水利工程建設規(guī)劃，積極爭取上級資金扶持；在投資方面，各級財政用于水土保持的專項資金、水土保持補償費可以直接補貼給投資水土保持的民營大戶、農(nóng)民合作社及企業(yè)等民間資本投資主體。

5.4加強監(jiān)督檢查

民間資本參與水土保持建設應依法簽訂治理開發(fā)協(xié)議，涉及土地使用權流轉的也應按規(guī)定辦理有關手續(xù)。在項目開發(fā)前期，要加強對投資主體的資格審查，對項目建設內(nèi)容進行審核；在項目建設過程中，要加強對投資主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風險防范能力等方面的監(jiān)督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正浪費土地資源、改變土地用途等行為；在項目建設后期，要加強事后監(jiān)管，防止因投資主體違約或經(jīng)營不善，而導致流轉土地的農(nóng)民土地權益受損。

（責任編輯遲明春）

【中圖分類號】S157

【文獻標識碼】B

【文章編號】1009-6159（2015）-05-0027-03

作者簡介：仝桂良（1981—），男，副科長