摘要：近年來，中亞五國在淡水資源分配嚴(yán)重不均的不利條件下，實(shí)現(xiàn)了水資源利用的改善，主要體現(xiàn)為獲取改善水源的人口比例不斷上升、年度淡水抽取總量普遍下降和農(nóng)業(yè)用水比例下降。中亞五國水資源利用的改善，得益于各國推行的水資源一體化管理戰(zhàn)略，其水資源一體化管理戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)公眾參與原則，實(shí)踐中體現(xiàn)在建立公眾管理的組織機(jī)構(gòu)、搭建公眾與政府交流溝通的信息網(wǎng)絡(luò)平臺和制定公眾管理的法律法規(guī)等方面。我國當(dāng)前水資源嚴(yán)重不足且管理主體單一，應(yīng)引入公眾管理，建立政府管理主導(dǎo)、公眾管理補(bǔ)充的新型水資源多中心管理體系；成立用水戶組織，并支持和鼓勵利益相關(guān)方參與決策；建設(shè)和完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺，提高公眾管理能力；制定配套法律法規(guī)，規(guī)范公眾管理。

關(guān)鍵詞：水資源管理；一體化管理；公眾參與管理；公眾管理；政府管理；用水戶協(xié)會；水資源利用；流域管理；水資源合作

中圖分類號：F062.1；F136.45文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：16748131（2015）04007707

一、引言

根據(jù)世界銀行網(wǎng)站發(fā)布的“2015世界發(fā)展指數(shù)”，2013年我國人均淡水資源量為2 072立方米，該年度世界人均水資源量為6 055立方米，我國僅為世界水平的1/3。在人均水資源占有量低的同時，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長，我國的用水量也在不斷增加?！吨袊y(tǒng)計年鑒2014》顯示 ，從2000年到2013年，我國用水總量逐年上升，由5 497.6億立方米上升到6 183.4億立方米。水資源不足成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下制約我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸，如何更好地利用水資源既關(guān)系生態(tài)文明建設(shè)，更關(guān)系經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

總體來看，我國水資源管理制度經(jīng)歷了管理部門從無到有、管理體系從分散到集中、管理機(jī)構(gòu)從多級管理到統(tǒng)一管理與分級分部門管理相結(jié)合的演變過程（李世強(qiáng) 等，2014）?，F(xiàn)行的水資源管理主要是根據(jù)2012年1月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》來進(jìn)行，其核心是確立“三條紅線”和建立“四項(xiàng)制度”。我國水資源的管理制度作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要政策支撐，對節(jié)能減排發(fā)揮了積極作用，但仍然存在一些不足，主要表現(xiàn)為：水資源管理職權(quán)范圍重疊、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)沒有真正發(fā)揮協(xié)調(diào)作用（陳新民，2013），水資源行政管理制度與我國水權(quán)制度不協(xié)調(diào)（劉強(qiáng) 等，2014），水資源定價機(jī)制不完善（王波，2013；張志剛，2014），水資源管理權(quán)過度分割、公眾參與不足（張莉莉，2014），管理水平落后、市場化程度低（張曉宇 等，2006），等等。從已有的研究成果來看，大多是基于對各級管理機(jī)構(gòu)的職能界定或政府與市場的作用來進(jìn)行探討，很少涉及水資源管理的公眾參與研究。即使少數(shù)文獻(xiàn)提出水資源管理公眾參與不足，也并未進(jìn)行系統(tǒng)研究并給出相應(yīng)對策，更缺乏對國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒。

在當(dāng)前“一帶一路”的戰(zhàn)略背景下，2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，明確指出我國與沿線國家要“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和應(yīng)對氣候變化合作，共建綠色絲綢之路”。因此，研究和借鑒絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上水資源問題最突出的中亞五國的水資源管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，對于解決我國水資源管理問題具有極大的啟示作用。為此，本文利用世界銀行發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，對中亞五國水資源利用的改善進(jìn)行簡要分析，并著重探討其水資源一體化管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和公眾參與管理機(jī)制，并據(jù)此提出完善我國水資源管理的建議。

林黎：絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上中亞五國水資源一體化管理探析

二、中亞五國水資源及其利用的改善

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的中亞五國，包括哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦和土庫曼斯坦，該區(qū)域內(nèi)主要的水源來自兩條河流——阿姆河和錫爾河。由于水源較大比例地集中于吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦，下游國家缺水嚴(yán)重，進(jìn)而使水問題演變?yōu)橥{中亞地區(qū)安全與穩(wěn)定的政治問題。近年來，中亞五國在水資源的質(zhì)量、水資源的保護(hù)性使用、農(nóng)業(yè)的用水效率等指標(biāo)方面都有顯著的改善，這在一定程度上歸功于各國廣泛實(shí)施的水資源一體化管理策略。

1.改善的水源情況呈現(xiàn)差異

總體上看，中亞五國城鄉(xiāng)居民獲得改善水源的情況存在差異（見表1和表2），具體情況如下：哈薩克斯坦農(nóng)村居民和城市居民中獲得改善水源的比例呈現(xiàn)不同的增減趨勢，城市逐年上升，說明在城市水源的改善治理中取得了成功；相反，農(nóng)村逐年下降，雖然下降幅度不大，但是如果不對這種下降趨勢加以注意，很有可能在農(nóng)村水源改善治理上出現(xiàn)進(jìn)一步的倒退。烏茲別克斯坦與哈薩克斯坦類似，農(nóng)村的水源改善治理上還存在較大的改進(jìn)空間。塔吉克斯坦農(nóng)村居民獲得改善水源比例雖然呈上升趨勢，但與哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦相比，仍然存在不小的差距。吉爾吉斯斯坦的農(nóng)村水源改善工作取得較大成效。土庫曼斯坦無論是農(nóng)村居民還是城市居民獲得改善水源的比例均出現(xiàn)了不同程度的下降，說明其水資源數(shù)量和質(zhì)量的形勢都比較嚴(yán)峻。

2.年度淡水抽取總量普遍下降

除土庫曼斯坦外，其他四國的年度淡水抽取總量普遍下降（見表3和表4），表明各國對水資源的保護(hù)日益重視。從哈薩克斯坦來看，無論是絕對數(shù)還是相對數(shù)，大致都呈現(xiàn)下降趨勢，這表明在經(jīng)濟(jì)增長的同時，水資源的使用更加有效率；烏茲別克斯坦年度淡水抽取的絕對量和相對量都出現(xiàn)先上升后下降的趨勢；塔吉克斯坦的年度淡水抽取總量稍有下降，同時年度淡水抽取總量占內(nèi)部資源的百分比也有下降；吉爾吉斯斯坦的年度淡水抽取總量略有下滑，年度淡水抽取總量占內(nèi)部資源的百分比也呈同方向變動；土庫曼斯坦來的年度淡水抽取總量逐年上升，且年度淡水抽取總量占內(nèi)部資源的比例高達(dá)1 989.3%，反映出該國在水資源有限的條件下采取各種措施獲取淡水。

3.農(nóng)業(yè)用水比例普遍下降

中亞五國的年度淡水抽取量主要用于農(nóng)業(yè)，但農(nóng)業(yè)用水所占比例有下降的趨勢（見表5），說明各國農(nóng)業(yè)用水效率逐步提高。具體來看，哈薩克斯坦農(nóng)業(yè)用水比例下降，工業(yè)用水和生活用水的比例上升；烏茲別克斯坦農(nóng)業(yè)和工業(yè)產(chǎn)值的不斷增加，其用水比例卻降低或保持不變，說明其農(nóng)業(yè)和工業(yè)的水資源使用更加有效率；塔吉克斯坦的農(nóng)業(yè)用水比例總體呈現(xiàn)下降趨勢，工業(yè)用水比例大致比較穩(wěn)定，生活用水比例緩慢上升；吉爾吉斯斯坦的農(nóng)業(yè)用水仍占93%以上，工業(yè)用水和生活用水比例差不多；土庫曼斯坦有限的淡水資源最重要的用途是農(nóng)業(yè)。

三、中亞五國水資源管理機(jī)構(gòu)與公眾參與管理機(jī)制

中亞五國的水資源管理體制中，政府的主導(dǎo)地位和絕對權(quán)威是一致的，所不同的是公眾參與管理的程度。結(jié)合我國水資源的困境以及水資源管理單純依靠政府的現(xiàn)實(shí)，深入研究中亞五國水資源一體化管理中的公眾參與原則是大有裨益的。以下從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和公眾參與機(jī)制兩個方面進(jìn)行分析。

1.水資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

2003年，哈薩克斯坦的新水法把全國劃分為8個流域，規(guī)定水資源管理以流域管理為基礎(chǔ)，同時規(guī)定要建立流域水利管理局和流域委員會。2007年12月，烏拉爾—里海流域水利管理局和流域委員會成立，哈薩克斯坦的8個流域水利管理局和流域委員會全部組建完畢。哈薩克斯坦的水資源一體化管理包括4個層級：國家級（水資源委員會）、流域級（流域水利管理局和流域委員會）、地區(qū)級（國有水利企業(yè)以及渠道水委員會）和用水戶（包括用水戶協(xié)會、用水戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和其他用水戶）。其中，用水戶屬于社會公眾而非政府的范疇。

烏茲別克斯坦于2003年頒發(fā)《關(guān)于改善經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的體制》的總統(tǒng)令和《關(guān)于完善水利管理的組織機(jī)構(gòu)的決定》，在強(qiáng)調(diào)按照流域原則管理的同時，特別提及在各種水資源管理級別（流域級、灌溉系統(tǒng)級、渠道級）建立公眾委員會（流域委員會、用水戶協(xié)會聯(lián)盟和用水戶協(xié)會），并且讓他們參與水資源管理的全過程。不僅如此，該國還決定成立公共機(jī)構(gòu)，以吸引專業(yè)團(tuán)體、著名專家和學(xué)者參與水資源管理。

塔吉克斯坦在實(shí)施水資源一體化管理之前，嚴(yán)格按照行政區(qū)域原則對水資源進(jìn)行管理，并且明確社會公眾不能參與。在推行水資源一體化管理之后，該國變州級和區(qū)域級國家水利管理為四級水資源管理層級，依次為國家級（土壤改良和水利部）、流域級、灌溉系統(tǒng)管理處和大型渠道管理處、用水戶組織，其中的用水戶組織主要包括大型農(nóng)業(yè)企業(yè)用水戶協(xié)會和用水戶聯(lián)盟等公共組織。

吉爾吉斯斯坦一直延續(xù)著部門管理的原則，公眾參與度較低。這一特點(diǎn)非常清晰地體現(xiàn)在該國水資源管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置上：從層級看，水利管理機(jī)構(gòu)包括國家級、州級和區(qū)級，水利司以下設(shè)流域管理局（全國有7個流域水利管理局）來代替州級和40個區(qū)級水利管理處（值得注意的是，流域界限與州的區(qū)域邊界基本上吻合，這反映出水資源的管理更多的還是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)）；從具體機(jī)構(gòu)看，包括國家水行政機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)水利部中的水利司及灌溉排水機(jī)構(gòu)、國家水利檢查局、國家水委員會、各級灌溉與排水委員會等。

土庫曼斯坦的新水法于2004年11月生效，該法規(guī)定土庫曼斯坦水利部和自然保護(hù)部是水資源利用和保護(hù)方面的管理機(jī)構(gòu)。和吉爾吉斯斯坦類似，土庫曼斯坦仍然按照行政區(qū)域原則進(jìn)行水資源管理（卡拉庫姆運(yùn)河除外），而且在地方層面還存在指令性的管理，具體的管理機(jī)制包括三個層次：國家級（水利部）、省級（水利聯(lián)合公司）和區(qū)級（水利管理處）。與其他國家不同，土庫曼斯坦在區(qū)級以下沒有專門設(shè)立社會公眾參與的水資源自治管理機(jī)構(gòu)，社會公眾參與水資源管理的程度有限。

綜上所述，從公眾的自治性水資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦建立得較早，公眾的參與度較高。塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦在實(shí)施水資源一體化管理之前，遵照行政區(qū)劃原則進(jìn)行水資源管理，缺乏公眾自治機(jī)構(gòu)的參與；推行水資源一體化管理之后，則逐步建立起公眾治理組織，公眾對水資源管理的參與度逐步提高。土庫曼斯坦的水資源一體化管理落后于前幾個國家，不僅仍存在指令性管理，而且?guī)缀鯖]有水資源自治管理機(jī)構(gòu)（僅僅依托阿姆河和錫爾河下游水資源一體化管理項(xiàng)目等逐漸建立），公眾參與度最低。

2.水資源管理公眾參與機(jī)制

自2001年以來，中亞各國廣泛地開展水資源一體化管理的實(shí)踐，其中主要的項(xiàng)目包括哈薩克斯坦水資源一體化管理國家計劃、費(fèi)爾干納盆地水資源一體化管理、阿姆河和錫爾河下游水資源一體化管理等，公眾參與水資源管理的制度設(shè)計及運(yùn)行機(jī)制集中地體現(xiàn)在這三個項(xiàng)目中。

（1）哈薩克斯坦水資源一體化管理國家計劃。哈薩克斯坦水資源一體化管理國家計劃中指出，第一階段（2008—2010年）在管理機(jī)制上要改進(jìn)創(chuàng)新，做到能及時向所有居民通報水資源管理的相關(guān)信息，同時保證居民能參與水資源管理；第二階段（2011—2025年）要發(fā)展地方級用水戶聯(lián)合體（包括用水戶協(xié)會和農(nóng)業(yè)用水消費(fèi)合作社）和節(jié)水咨詢服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。從這一國家計劃中，可以看出哈薩克斯坦的公眾參與水資源管理，既包括建立機(jī)構(gòu)組織，依托機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和消息互通，同時也包括以網(wǎng)絡(luò)為載體，廣泛建立溝通平臺。

（2）費(fèi)爾干納盆地水資源一體化管理。烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦三國共同參加了“費(fèi)爾干納盆地水資源一體化管理”項(xiàng)目，其中公眾參與管理的制度設(shè)計體現(xiàn)了短期計劃和長期計劃相搭配的原則。塔吉克斯坦的短期計劃（2007—2008年）明確提出要建立和組織國家水伙伴，以此吸引公眾參與水資源管理過程；中期計劃（2007—2012年）強(qiáng)調(diào)以國家和流域水委員會的設(shè)立為依托，保證感興趣各方和用水戶主體相互協(xié)調(diào)；長期計劃（2007—2025年）則把重點(diǎn)放在提高公眾合理使用自然資源和水利設(shè)施的水平上。吉爾吉斯斯坦短期內(nèi)（2007—2008年）計劃建立國家、流域和區(qū)灌溉與排水委員會，其目的在于團(tuán)結(jié)各方力量（特別提及用水主體、實(shí)業(yè)界人士和地方團(tuán)體），并向較低管理級授權(quán)和轉(zhuǎn)交職能，保證實(shí)現(xiàn)民主管理（這種民主管理包括用水戶協(xié)會和其他獨(dú)立企業(yè)機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和發(fā)展），除此之外，國家水伙伴組織網(wǎng)絡(luò)的建立也是重頭戲（該網(wǎng)絡(luò)為傳播水資源一體化管理理念和吸引公眾參與管理提供了組織上的保障）；中期（2007—2012年）計劃加快水利設(shè)施的市場化進(jìn)程，將不具備戰(zhàn)略意義的水利設(shè)施的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)配置給用水協(xié)會和獨(dú)立主體。烏茲別克斯坦短期（2007—2009年）出臺了《用水戶協(xié)會（聯(lián)合會）法》，從法律層面規(guī)定用水戶協(xié)會的職能；中期（2007—2012年）計劃制定公眾委員會條例，旨在為社會公眾參與水資源管理提供相關(guān)準(zhǔn)則，并成立國家水生態(tài)信息中心，保證各方都能及時有效地獲取水資源信息。

（3）阿姆河和錫爾河下游水資源一體化管理。土庫曼斯坦的水資源管理一體化進(jìn)程緩慢，政府集中管理的特色鮮明，公眾參與只存在于少數(shù)的示范試驗(yàn)項(xiàng)目中，阿姆河和錫爾河下游水資源一體化管理是其中較有代表性的項(xiàng)目。實(shí)際上，烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦和土庫曼斯坦都參與了該項(xiàng)目，該項(xiàng)目的設(shè)計書中包括了以下內(nèi)容：一是確立水資源分散管理的思想，提出把水資源管理交給盡可能低的層級（如用水戶協(xié)會及其聯(lián)盟、渠道委員會等）；二是明確各級水資源組織的管理權(quán)限，規(guī)定用水戶協(xié)會（聯(lián)合會）負(fù)責(zé)農(nóng)場主（承租段）的管理；三是確保公眾參與水資源管理的制度基礎(chǔ)，從制度上保障渠道委員會、用水戶協(xié)會及其聯(lián)盟參與制定水政策和水資源管理；四是改善水資源統(tǒng)計和預(yù)報系統(tǒng)，以提高預(yù)報的精確度，并實(shí)現(xiàn)各級管理機(jī)構(gòu)之間的信息交流暢通。

綜上所述，中亞五國的水資源一體化管理實(shí)踐中，公眾參與機(jī)制呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：第一，以機(jī)構(gòu)設(shè)立為依托，實(shí)現(xiàn)公眾管理的直接參與。在中亞實(shí)施的三大水資源一體化管理項(xiàng)目中，最突出的就是用水戶協(xié)會（聯(lián)協(xié)會及其聯(lián)盟、渠道委員會）、流域水委員會等較低層級的管理組織的建立，它們由社會公眾組成，代表社會公眾行使水資源的管理權(quán)。第二，以網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為輔助，提高公眾管理水平。相關(guān)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，既為公眾與各級管理機(jī)構(gòu)的溝通交流提供了渠道，也助推了社會公眾管理水平的提高。第三，以配套法律法規(guī)為保障，明確公眾管理的合法地位。將用水戶協(xié)會（聯(lián)盟）等的水資源管理職能上升到法律高度，明確其管理地位的和管理職能。

斯坦社會公眾參與度有限，主要依托“阿姆河和錫爾河下游水資源一體化管理”項(xiàng)目逐步建立用水戶協(xié)會項(xiàng)目信息庫修訂水資源一體化管理的法律法規(guī)

四、水資源管理啟示與政策建議

目前，我國的水資源管理中公眾參與不足，公眾和各級政府之間缺乏溝通交流的平臺，公眾表達(dá)利益訴求的機(jī)制不順暢。一方面，政府在制定水資源的分配及開發(fā)政策時未充分吸納公眾意見，政策的制訂有可能脫離現(xiàn)實(shí)，從而降低管理效率；另一方面，公眾被排除在水資源管理之外，不能對政府管理水資源進(jìn)行有效監(jiān)督和約束。因此，借鑒中亞五國水資源管理的公眾參與原則，對完善我國水資源管理體制有著積極的意義。

首先，要科學(xué)界定政府和公眾在水資源管理中的地位。從中亞五國的實(shí)踐來看，政府和公眾在水資源管理中的地位明顯不同：政府管理是主導(dǎo)，這是水資源管理的根本原則；公眾參與管理是補(bǔ)充，這是反映水資源需求、提高水資源管理效率的有效途徑。其次，要建立公眾參與水資源管理的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府和公眾的多中心管理。中亞五國的水資源公眾管理都是依托相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，我國完全可以借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，成立用戶水協(xié)會（聯(lián)盟）等較低層級的管理機(jī)構(gòu)，讓公眾尤其是利益相關(guān)方參與決策，這既能提高公眾對相關(guān)決策的接受度，同時也能有效提高決策的科學(xué)性和實(shí)效性。再次，要廣泛搭建信息網(wǎng)絡(luò)平臺，讓公眾獲取相關(guān)信息，提高公眾管理水平。一是搭建學(xué)習(xí)和信息交流平臺，使公眾能學(xué)習(xí)水資源決策的相關(guān)知識，了解水資源數(shù)量、質(zhì)量、需求等的最新動向；二是建設(shè)意愿溝通平臺，使公眾能及時表達(dá)訴求、提出建議并得到回應(yīng)。最后，要制定水資源多中心管理的配套法律法規(guī)，規(guī)范公眾管理。將水資源管理公眾參與原則上升到法律層面，制定專門的法規(guī)條例，明確規(guī)定公眾參與水資源管理的權(quán)限和義務(wù)，做到依法管理、規(guī)范管理。

除了以上涉及的機(jī)構(gòu)設(shè)置和公眾參與管理機(jī)制外，水資源的國際協(xié)調(diào)機(jī)制也在一定程度上影響著中亞五國的水資源管理和利用。2013年杜尚別國際水資源合作高級別會議的聯(lián)合聲明指出，政府之間的合作、政府與民間組織之間的協(xié)調(diào)非常重要，但是缺乏一個強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制。這表明，由于中亞五國自身影響力的限制，其水資源合作進(jìn)程雖不斷提速，卻并不完善。在“一帶一路”戰(zhàn)略廣泛實(shí)施和深入推進(jìn)中，中國、俄羅斯等大國的參與，將為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶水資源合作和一體化管理帶來新機(jī)遇，我國如何加強(qiáng)與中亞五國廣泛深入的水資源合作也值得進(jìn)一步研究。

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Abstract： In recent years， under the condition of imbalance freshwater resource distribution， five Central Asian countries achieve these improvement on water resource utilization： increased population accessing to improved water sources， decreased annual total amount of freshwater extraction and decline of agricultural water. All of the improvement benefit from the integrated management strategy of water resources utilization adopted by the five countries. Integrated water resources management emphasizes the principle of public participation， embodied in the practice of establishing public management organization， setting up the information network platform for the communication between the government and the public and making public management laws and regulations. In the view of serious shortage of water resources and unitary management subject in China， public management should be imported to establish newtype multicenter management system of the government management playing leading role with the complement of public management. Water user organization should be established and the interested parties should be encouraged to participate in decisionmaking. The information network platform should be constructed and improved with the promotion of public management capability. The supporting laws and regulations should be made to regulate public management.

Key words： water resources management；integrated management；public participation and management；government management；water user association；water resource utilization；river basin management；water resource cooperation

CLC number：F062.1；F136.45 Document code：AArticle ID：16748131（2015）04007707

（編輯：南北）