《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》和國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》是指導我國下一步推進戶籍制度改革的綱領(lǐng)性文件。不少地方已經(jīng)出臺或正在著手制定具體改革實施辦法，取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，這是時代和社會進步的標志，有利于消除身份歧視。但是，上述文件只是重點強調(diào)戶籍改革要以落實放寬戶口遷移政策和不斷擴大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面為主，仍需要進一步通過制度設(shè)計，將戶籍與福利剝離，使城鎮(zhèn)常住人口都能享受到均等化的公共服務(wù)，做到“同戶同權(quán)”，這才是戶籍制度改革的落腳點和最終歸宿。能否將附著在戶籍上的各種福利功能進行分離，是當前戶籍制度改革能否成功的必要條件。

一、近期戶籍制度改革取得的積極進展

2014年以來，習近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組會議、中央政治局常委會議和中央政治局會議，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究審議進一步推進戶籍制度改革的意見。2014年7月，為適應(yīng)推進新型城鎮(zhèn)化需要，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。《意見》提出到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！兑庖姟肪瓦M一步推進戶籍制度改革提出三方面11條具體政策措施。這標志著中國的戶籍制度改革進入到一個全新的階段。

截至目前，戶籍制度改革已在各地紛紛鋪開，四川、江西、河南、黑龍江、青海、山東、山西等省已先后出臺戶籍制度改革實施意見，均明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。

戶籍制度改革一大重頭戲就是居住證制度的推行。居住證是為非戶籍常住人口提供公共服務(wù)的重要工具，隨居住年限增加，其可獲得的公共服務(wù)將愈加接近戶籍人口，并最終有望獲得當?shù)貞艏w現(xiàn)了“分期賦權(quán)”的思路。去年12月，國務(wù)院法制辦正式公布了《居住證管理辦法（征求意見稿）》。該意見稿規(guī)定，公民離開戶籍地到其他城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以申領(lǐng)居住證；居住證持有人可與當?shù)貞艏丝谙硎芡鹊拿赓M義務(wù)教育、平等勞動就業(yè)等基本公共服務(wù)，并可逐步享受同等的就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格等權(quán)利。今年2月，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中，提出要扎實推進戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。今年的政府工作報告進一步提出，對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，要以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)，取消居住證收費。

二、當前戶籍制度改革需要進一步關(guān)注的幾個問題

當前，雖然關(guān)于戶籍制度改革的總體設(shè)計方案已經(jīng)出臺，各地也在加緊貫徹落實中央精神，制定相應(yīng)的實施辦法。但是，無論從國家和地方出臺的戶籍改革頂層設(shè)計方案來看，還是近期的戶籍改革的實際效果來看，未來戶籍制度改革的預期效果不容樂觀。戶籍制度改革制定設(shè)計本身可能需要進一步理清思路，關(guān)注重點問題的解決。

（一）是否更應(yīng)關(guān)注戶籍背后的城鎮(zhèn)公共服務(wù)制度改革

國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，首要任務(wù)就是進一步調(diào)整戶口遷移政策。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。這種戶口遷移政策的調(diào)整雖與之前的戶籍改革政策有所差別，但核心改革思路是一貫的，總的方向是進一步放寬大部分城市的落戶標準和門檻，擴大城鎮(zhèn)戶籍人口總量，提高戶籍城鎮(zhèn)化率。

但是，2001年以來，國務(wù)院有關(guān)戶籍制度改革的文件多次提出地級市以下市區(qū)逐步放開戶籍制度，但卻遲遲落實不下去。雖然有許多地方也作了一些改革，但更多是停留在取消形式上的戶籍差別，即僅僅在戶籍登記上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而依托在戶籍身份上的一系列差別待遇，其改革進展甚為緩慢。本次的戶籍改革，能否逃脫此命運，拭目以待。

其實，深化戶籍制度改革的關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利，即通過一系列制度改革，賦予非戶籍常住人口與市民同等權(quán)利，分享同等利益，獲得同等待遇，最終改變不同身份居民的待遇差別。在非戶籍城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)權(quán)益得到充分保障時，落戶不再是享受福利的充分必要條件時，戶籍本身的改革已經(jīng)變得不十分緊迫了，期望通過戶籍制度改革、放寬戶籍準入來推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思路，變得有些本末倒置了。

（二）是否應(yīng)進一步剝離戶籍與福利，削弱戶口的福利價值

2012年2月，國務(wù)院出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，已經(jīng)明確提出要加快剝離戶籍與福利，今后出臺的政策不再與戶籍相掛鉤。但是，目前的改革方案和各地的戶籍政策仍然將戶籍與各種社會管理制度捆綁，繼續(xù)強化戶籍的工具性價值功能，繼續(xù)維持戶籍人口與外來人口之間的福利差別，推行所謂的降低入戶門檻之類的“開口子”或者“放松”的戶籍遷移制度改革，而沒有真正觸及到戶籍制度改革的核心問題，即如何剝離戶籍與福利，如何實現(xiàn)人口有序進城落戶，如何保護和實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)益。

目前，政府層面和學術(shù)界的戶籍制度改革政策和建議高度凝固化、教條化，盲目地在城市戶口的準入條件上大做文章，沒有從根本上找到戶籍制度改革的真正突破口。是實現(xiàn)戶籍一元化目標還是繼續(xù)強化戶籍的二元特征，是加快剝離戶籍與福利還是繼續(xù)強化戶口的工具價值，這是判斷戶籍制度改革能否有效推進的客觀標準。如果不能將附著在戶籍上的各種福利進行剝離，新推出的戶改和居住證政策只不過是新瓶裝舊酒而已。

（三）非戶籍常住人口通過轉(zhuǎn)戶或領(lǐng)取居住證之外有沒有其他的公共服務(wù)獲取機制

目前的戶籍改革思路，著重強調(diào)放寬各級城市的戶籍準入門檻，讓更多的流動人口特別是已經(jīng)在城市長期居住生活的人落戶城市，享受城市福利。沒有從根本上重視和著力推進住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等城市福利和保障體系的“去戶籍化”進程，而是繼續(xù)將這些福利和利益捆綁于一紙戶籍之上，各個社會領(lǐng)域錯誤地運用戶籍制度管理內(nèi)部事務(wù)。城市社會管理方法應(yīng)多樣化，戶籍制度不應(yīng)成為主要手段甚至是唯一手段。擁有戶口本就擁有本地一切計劃經(jīng)濟遺存的全部好處，沒有戶口本就沒有在本地正常生產(chǎn)生活的一切條件，這種繼續(xù)把各種社會管理制度捆綁到戶口上的陳舊思路，使不斷“開口子”或者“放松”的戶口遷移制度改革總是事倍功半甚至適得其反。

戶籍制度改革的重點，是要剝離附加在戶口上的權(quán)益和福利，將教育、就業(yè)、社會保障等公共服務(wù)制度框架與戶籍制度分離開來，同時又必須找到一種替代性的人口和社會管理手段，以保證人口的有序流動，這也是提供公共服務(wù)和進行社會管理的基礎(chǔ)。

（四）能否更多關(guān)注消除地區(qū)之間因制度本身帶來的福利級差

戶籍制度與城市福利制度密切相關(guān)，城鄉(xiāng)二元福利制度正是建立在二元戶籍制度之上的。國家的戶籍改革方案僅是強調(diào)要推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，這種公共服務(wù)“擴面”的改革思路顯然不能根本動搖二元福利制度，不能消除不同戶籍和不同區(qū)域人口因制度本身帶來的福利級差。

破解社會福利制度的“二元性”是當前我國戶籍制度和公共服務(wù)制度改革的戰(zhàn)略重點。社會保障體制改革的最重要方面是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度；教育體制改革的最重要方面是加快解決“異地高考”問題；醫(yī)療體制改革的最重要方面是推進醫(yī)療保險制度的整合；收入分配體制改革的最重要方面是提高低收入者特別是農(nóng)民的收入水平。

然而現(xiàn)實的公共服務(wù)制度仍在不斷強化戶籍的利益分配功能。以養(yǎng)老金改革為例，截至目前，全國共有27個省份出臺了養(yǎng)老金改革的具體實施辦法，相關(guān)配套政策也正陸續(xù)出臺。不過值得注意的是，基礎(chǔ)養(yǎng)老金省際差距正越來越大。目前最高的是上海，為每月540元，吉林、河北、安徽等省份，目前仍然執(zhí)行2009年中央政府規(guī)定的55元標準，差距近10倍，正常調(diào)整機制亟待建立。而在同一省內(nèi)，差距同樣存在。遼寧省基礎(chǔ)養(yǎng)老金目前僅為每人每月70元，而大連市則為180元。財政對個人繳費補貼的標準差距越來越大，待遇水平的擴大趨勢是不可阻擋的。這項地方性制度的不利影響進而會固化將要改革的戶籍制度，與要改革的戶籍制度是背道而馳的，不利于新一輪基本養(yǎng)老保險制度的改革。

三、轉(zhuǎn)變思路，進一步明確戶籍制度改革的核心路徑

本文認為，以放寬戶籍準入和公共服務(wù)“擴面”為特征的新一輪戶籍制度改革，需要進一步擴展到深入破解“二元性”社會福利制度，加快推進福利去戶籍化，形成不以戶籍為依據(jù)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給新機制。要將公共服務(wù)部門作為改革的真正主體，強化責任，打好破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的攻堅戰(zhàn)。

（一）變“捆綁式”為“分離式”改革

當前，公民的戶籍身份成為人們享受不同福利待遇的主要依據(jù)，擁有當?shù)貞艏趴梢韵硎墚數(shù)氐母＠觥Ｒ虼?，未來戶籍制度改革的核心思路是，要變“捆綁式”為“分離式”改革，真正剝離戶口與福利。戶籍作為社會福利和資源分配的依據(jù)屬性和載體功能必須改變，比公共服務(wù)“擴面”更為重要的是推進公共服務(wù)提供機制的改革。社會福利和保障體系建設(shè)不應(yīng)作為戶籍制度改革的配套措施，而是關(guān)系到戶籍改革成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是戶籍制度改革的真正突破口。各種社會管理制度與戶口制度脫鉤后，將迫使在戶籍制度掩護下的這些制度直接在各自領(lǐng)域改革。這是戶籍制度改革有效推進和成功的前提。

（二）變“戶籍準入”為“戶口登記”

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動的加劇，目前我國建立在戶籍地基礎(chǔ)上的人口登記制度已不能如實準確地反映公民的職業(yè)身份和居住區(qū)域。因此，下一步推進戶籍改革要實行以居住地為基礎(chǔ)的實有人口登記制度，建立以居民常住地為管理立足點的屬地化的戶籍管理模式，適時將城市行政管理基礎(chǔ)從戶籍人口轉(zhuǎn)向常住人口。盡快取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口分割的戶籍制度，廢除一切把戶口與就業(yè)和公共福利待遇聯(lián)系起來的制度，徹底取消現(xiàn)行戶籍制度對財富分配、公共服務(wù)等公共資源分配的依據(jù)功能。在新型戶籍制度下，外來人口只要在一地居住半年以上，并且參加了當?shù)氐纳鐣ｋU或?qū)⑼獾氐纳鐣ｋU關(guān)系轉(zhuǎn)移至該地，就可直接登記為當?shù)氐某Ｗ∪丝冢▍^(qū)別于統(tǒng)計意義上的常住人口），即市民。

（三）變“戶籍門檻”為“福利門檻”

推進戶籍制度改革，實現(xiàn)戶口與福利分離，關(guān)鍵是要變戶籍準入為福利準入，建立一種不以戶籍為依據(jù)的外來人口城鎮(zhèn)福利和保障獲取新機制。改變城市公共服務(wù)依賴城鎮(zhèn)落戶這一單一渠道。今后不是戶口決定就業(yè)、教育等社會生產(chǎn)生活條件，社會福利保障的取得不再與戶口相聯(lián)系（或是說戶口不是取得福利的充分必要條件），市場經(jīng)濟意義上的社會福利保障體系的構(gòu)建必然有其自身內(nèi)在規(guī)律和制度約束，其覆蓋面和保障水平可以通過相關(guān)條件和參數(shù)（居住時間、就業(yè)狀況、收入條件等，不同保障項目條件不一）來控制，而不必僅以戶口為判別依據(jù)。特別是在當前我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間還存在較大的福利級差的條件下，設(shè)立福利準入條件尤為必要，可以有效防止“城市病”的發(fā)生。

最終，城鎮(zhèn)福利和保障體系的取得將有傳統(tǒng)戶籍制度下的“門檻式、一次性”向“分類別、多選擇”轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“證件式”管人管事向“證明式”管人管事轉(zhuǎn)變。而在更廣泛范圍內(nèi)的公共服務(wù)權(quán)利均等化則可通過單項的公共服務(wù)改革來實現(xiàn)。以教育平權(quán)為例，之前絕大多數(shù)省市都是將中考、高考與戶籍捆綁，未來隨著以學籍為主的管理模式推行，戶籍在教育方面的限制功能將會逐漸被化解。實現(xiàn)全國統(tǒng)一高考遠比實現(xiàn)全國統(tǒng)一戶籍容易的多。

（張林山，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）