李建勇

導(dǎo)讀：國(guó)家治理是治理主體根據(jù)治理需要和特定的目標(biāo)，有計(jì)劃、有目的、有組織地對(duì)國(guó)家治理的客體施加有意識(shí)的、系統(tǒng)的、專門的影響，從而改善民生、提高生活環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)的現(xiàn)代化。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，政府部門與非政府組織的發(fā)展互為基礎(chǔ)，建立和加強(qiáng)政府部門與非政府組織之間的長(zhǎng)久良性互信機(jī)制也就成了必然之勢(shì)。

現(xiàn)代化是人類社會(huì)發(fā)展的不可抗拒的歷史趨勢(shì)，同時(shí)人類社會(huì)的不斷進(jìn)步和演進(jìn)的過(guò)程也是人類社會(huì)不斷現(xiàn)代化的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)，自上世紀(jì)70年代提出以來(lái)橫跨了約四十多年。2013年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)在其《決定》中明確地提出，要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。對(duì)此，理論界有學(xué)者認(rèn)為，可以把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，看成是我們黨繼提出工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科技這“四個(gè)現(xiàn)代化”之后，提出的“第五個(gè)現(xiàn)代化”。應(yīng)該說(shuō)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是具有創(chuàng)新性的提法。

一、厘清國(guó)家治理現(xiàn)代化的四種關(guān)系

在思考國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵時(shí)，必須重新加以審視和重視如下的四種基本關(guān)系。

（一）國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系

闡明國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是研究國(guó)家治理現(xiàn)代化理論的基本前提，而厘清國(guó)家和社會(huì)的各自概念又是闡明國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系的前提。在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題上，首先要看到先有社會(huì)，而后才有國(guó)家（政府）。因此，在人類社會(huì)發(fā)展的漫長(zhǎng)過(guò)程中，國(guó)家的存在與發(fā)展只是其中的一個(gè)階段，然而在有階級(jí)和利益群體的社會(huì)中，政府是國(guó)家治理的重要力量，它可以運(yùn)用超越社會(huì)之上的強(qiáng)制力量實(shí)現(xiàn)治理社會(huì)的目的；而有效的社會(huì)治理一定是這種超越社會(huì)的強(qiáng)制力量與社會(huì)自發(fā)的民間力量的有機(jī)結(jié)合和協(xié)同配合的結(jié)果。所以有效的國(guó)家治理，既離不開(kāi)國(guó)家（政府），也離不開(kāi)社會(huì)（組織）。

（二）政府組織與非政府組織的關(guān)系

政府組織是國(guó)家權(quán)力的載體和表現(xiàn)形式，而非政府組織是社會(huì)民間力量的載體和表現(xiàn)形式；兩者在國(guó)家治理中各有其責(zé)、相輔相成，不可缺一。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，政府部門與非政府組織的發(fā)展互為基礎(chǔ)，建立和加強(qiáng)政府部門與非政府組織之間的長(zhǎng)久良性互信機(jī)制也就成了必然之勢(shì)。讓政府逐漸放權(quán)給社會(huì)，政府一方面是要對(duì)非政府組織采取政治上支持和業(yè)務(wù)上指導(dǎo)的策略，并有計(jì)劃有步驟地將原來(lái)由政府部門管理的一些社會(huì)事務(wù)委托給非政府組織處理；另一方面，放松和取消對(duì)非政府組織的許多不必要的限制，讓非政府組織在保持自身的自主性和獨(dú)立性的前提下，通過(guò)主動(dòng)參與、協(xié)作政府的決策和實(shí)施，積極協(xié)調(diào)其成員的行動(dòng)，提供咨詢意見(jiàn)和決策方案，發(fā)揮政府部門不能發(fā)揮的作用，贏得政府的信任、支持和幫助。

（三）國(guó)家治理的主體與客體的關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了社會(huì)矛盾的突發(fā)期，國(guó)家管理在體制、結(jié)構(gòu)、功能、手段等方面呈現(xiàn)出整體的落后和被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，出現(xiàn)了國(guó)家管理體制與社會(huì)各方面的磨擦和矛盾，直接影響到國(guó)家管理的順利進(jìn)行。國(guó)家管理主體增多，相互關(guān)系模糊，權(quán)力與權(quán)利關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系不明，導(dǎo)致國(guó)家治理中的缺位、越位、錯(cuò)位和替位的現(xiàn)象。從某種意義上說(shuō)，國(guó)家管理體制正面臨著建國(guó)以來(lái)最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。政府轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵是把大量的社會(huì)職能轉(zhuǎn)讓給非政府組織來(lái)承擔(dān)，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的有限而又有效的政府。例如：政府可以逐步將行業(yè)服務(wù)規(guī)則的制定、行業(yè)評(píng)估論證、產(chǎn)品展覽展銷、行業(yè)自律、技能資質(zhì)考核、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計(jì)等職能轉(zhuǎn)移或者委托給行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)，還可以將部分賑災(zāi)和災(zāi)害后的救濟(jì)工作下放給社會(huì)慈善組織來(lái)承擔(dān)等。

（四）發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)國(guó)家治理本土化的關(guān)系

發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)的形成有其歷史和社會(huì)制度的成因，不是他們的所有經(jīng)驗(yàn)都可以照搬照抄的，但建立在西方現(xiàn)代法治理念基礎(chǔ)上的國(guó)家治理法律體系，包括社團(tuán)與非政府組織的管理法、慈善法、社區(qū)管理法、社會(huì)保障法等，作為普遍的價(jià)值觀和共同經(jīng)驗(yàn)值得我們?cè)趯?shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中借鑒。在發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家治理所有經(jīng)驗(yàn)中，特別值得我們高度重視和借鑒的是通過(guò)立法途徑確保非政府組織在社會(huì)治理中的地位獨(dú)立、功能發(fā)展和作用發(fā)揮。在實(shí)現(xiàn)依法進(jìn)行國(guó)家治理的過(guò)程中，非政府組織既是客體，又是主體，非政府組織參與社會(huì)治理好處多多。首先，強(qiáng)大的非政府組織既是監(jiān)督政府機(jī)關(guān)行為的重要主體，更是遏制政府組織可能濫用職權(quán)的重要社會(huì)力量；其二，非政府組織參與社會(huì)治理，有利于降低社會(huì)治理的成本，提高治理的效率；其三，非政府組織的壯大和發(fā)展，有利于促進(jìn)和加快轉(zhuǎn)型社會(huì)從官本位向民本位轉(zhuǎn)變的進(jìn)程、從官治社會(huì)向民治社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程；其四，非政府組織對(duì)社會(huì)治理有序、自律的參與，有利于提高整個(gè)國(guó)家的依法治理水平。

二、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的路徑思考

非政府組織在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理過(guò)程中作用巨大，而目前作為我國(guó)國(guó)家治理主體之一的非政府組織，其功能和地位卻嚴(yán)重缺位。鑒于上述論述，可以認(rèn)為我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化路徑應(yīng)包括如下方面：

（一）要培育市民的契約意識(shí)和法治精神

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，培育市民的契約意識(shí)和法治精神，可以為非政府組織的發(fā)展和壯大提供必要的社會(huì)基礎(chǔ)和土壤。在一個(gè)沒(méi)有誠(chéng)信的社會(huì)里，非政府組織的發(fā)展和壯大是不可想象的。非政府組織的形成從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，可以說(shuō)是一些為了共同的理想和利益的組織和個(gè)人通過(guò)契約而形成共同體，通過(guò)立法、行政、司法、輿論等途徑來(lái)幫助市民形成契約意識(shí)、守法意識(shí)。只有這樣，才能使非政府組織發(fā)展壯大并能構(gòu)建一個(gè)良好的外部環(huán)境和氛圍。

（二）要通過(guò)立法途徑確保我國(guó)非政府組織的發(fā)展和壯大

強(qiáng)大而有力的高度自律的非政府組織是實(shí)現(xiàn)“有限而又有效的政府”的目標(biāo)的重要力量。要加大發(fā)展和壯大我國(guó)的非政府組織，必須要有一個(gè)良好的法源空間。我國(guó)原來(lái)那種雙重管理體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，應(yīng)該在憲法的框架下加緊修改我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和公民《結(jié)社法》，從法律上確保公民的結(jié)社自由權(quán)和社團(tuán)自治權(quán)等權(quán)益，這也是所有發(fā)達(dá)國(guó)家的共同經(jīng)驗(yàn)。借鑒外國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，我們首先要降低設(shè)立非政府組織的門檻，取消或刪除非政府組織須尋找業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，降低設(shè)立非政府組織的資金數(shù)額；其次對(duì)非政府組織的管理可以采取“備案制”和“追懲制”，如上海自貿(mào)區(qū)目前所試行的那樣。

（三）應(yīng)從多方面體現(xiàn)非政府組織的獨(dú)立性

從當(dāng)前非政府組織的現(xiàn)狀來(lái)看，以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，由于原來(lái)很多行業(yè)協(xié)會(huì)是在政府推動(dòng)下成立的，因此注定其代表性不夠，沒(méi)有贏得會(huì)員的廣泛的信任，其自身的生存都成問(wèn)題。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，非政府組織的資金來(lái)源，主要來(lái)自會(huì)員的會(huì)費(fèi)和社會(huì)捐助等，因此一方面，通過(guò)積極有效的改革，增強(qiáng)非政府組織的代表性，擴(kuò)大其非營(yíng)利性組織的覆蓋面，是逐漸從政府部門的掛靠中脫鉤，增強(qiáng)自身獨(dú)立性，增強(qiáng)收入，保持財(cái)務(wù)的獨(dú)立性的關(guān)鍵一步；另一方面，政府職權(quán)范圍內(nèi)委托給非政府組織辦理的事務(wù)，按照政府購(gòu)買服務(wù)的原則，可以增加非政府組織的部分收入。

綜上所述，國(guó)家治理是治理主體根據(jù)治理需要和特定的目標(biāo)，有計(jì)劃、有目的、有組織地對(duì)國(guó)家治理的客體施加有意識(shí)的、系統(tǒng)的、專門的影響，從而改善民生、提高生活環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)的現(xiàn)代化。其現(xiàn)代化過(guò)程包括以政府為主體的縱向治理和以社會(huì)各種非政府組織為主體的橫向治理兩個(gè)方面。

■責(zé)任編輯：張 煒