喬延軍+路國華

導(dǎo)讀：上海的街鎮(zhèn)是上?；鶎泳C合管理的重要力量，其在住宅小區(qū)管理及其他城市和社會(huì)管理方面，都處在承上啟下的核心位置。但目前街鎮(zhèn)層面涉及此類管理的責(zé)任主體比較分散，管理力量比較薄弱，缺少專門管理機(jī)構(gòu)。結(jié)合上海市街鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)改革和街鎮(zhèn)基層“強(qiáng)身”，推動(dòng)相關(guān)條線管理機(jī)構(gòu)納入街鎮(zhèn)屬地化管理，并適度整合街鎮(zhèn)城市和社會(huì)管理力量，做強(qiáng)街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理分平臺(tái)，組建街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心，具有重要的意義和價(jià)值。

一、上海市街鎮(zhèn)編制及內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置基本情況

上海共有街道98個(gè)，鎮(zhèn)108個(gè)，鄉(xiāng)2個(gè)。其中，街道機(jī)關(guān)行政編制總數(shù)5740人，事業(yè)編制總數(shù)5392名。街道辦事處設(shè)主任一名，副主任若干名，由區(qū)縣人民政府任命。上海共有鎮(zhèn)行政編制總數(shù)6086名，事業(yè)編制總數(shù)9384名。街道辦事處一般下設(shè)社會(huì)發(fā)展、市政管理、社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)保障、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）作為一級政府，其職能范圍比街道更廣，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也相應(yīng)的多一些。

據(jù)調(diào)研，目前，街道鎮(zhèn)城市管理資源主要可分為五個(gè)部分：街道鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)城市建設(shè)管理部門（以市政科為代表）、網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤部門、城管中隊(duì)、職能部門派駐機(jī)構(gòu)中與城市綜合管理相關(guān)的部分、協(xié)管員。其中，協(xié)管員分為街道鎮(zhèn)招標(biāo)購買服務(wù)的協(xié)管員和職能部門下屬的協(xié)管員（包括市容協(xié)管員、房屋協(xié)管員、綜治協(xié)管員、交通協(xié)管員等）。從總量來看，數(shù)目并不少。但其中只有街道鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)部門和自行購買服務(wù)的協(xié)管員可以由街道鎮(zhèn)直接指揮，其他都是分散式管理。

二、街鎮(zhèn)城市綜合管理存在問題

（一）街鎮(zhèn)綜合協(xié)調(diào)依然不暢

歷年政策法規(guī)雖然明確了街道鎮(zhèn)建立綜合管理職能，但街道鎮(zhèn)仍然感覺有責(zé)無權(quán)。街道鎮(zhèn)反映，除了“面子”、“票子”，缺少更有力的“抓手”，不能對條線行政資源進(jìn)行有效整合，最大限度地形成合力，與城市管理重心下移、街道管理任務(wù)加重的情況不相適應(yīng)。在城市綜合管理具體問題中，管理、審批、收費(fèi)等環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，往往出現(xiàn)部門收費(fèi)、街鎮(zhèn)管理，或部門管事、街鎮(zhèn)干活的情況，責(zé)、權(quán)、利沒有同步下放，街鎮(zhèn)整體功能發(fā)揮受到制約。

（二）街鎮(zhèn)在住宅小區(qū)自治中的指導(dǎo)監(jiān)督作用發(fā)揮不夠

對居委會(huì)自治扶持不夠。我國法律明確規(guī)定，街道鎮(zhèn)指導(dǎo)居委會(huì)的工作。實(shí)際操作中，街道鎮(zhèn)往往重“指派”輕“扶持”，把大量街道層面行政性事物派發(fā)給居委會(huì)，把居委會(huì)當(dāng)成“幫工”。對居委會(huì)發(fā)揮自治功能重視不夠。究其原因，在于街道鎮(zhèn)對居委會(huì)自治功能認(rèn)識(shí)不足。另外，部分街道鎮(zhèn)力量配置不足，或者力量合理調(diào)配不夠。

對業(yè)委會(huì)建設(shè)指導(dǎo)不夠。《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》出臺(tái)后，住宅小區(qū)業(yè)主大會(huì)組建、換屆，業(yè)主委員會(huì)日常運(yùn)作管理的職責(zé)主要?jiǎng)澽D(zhuǎn)至街道，但是，由于街道缺少熟悉政策法規(guī)的相關(guān)管理人員，實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，導(dǎo)致對業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)工作的指導(dǎo)能力不足，工作水平有待進(jìn)一步提高。

對物業(yè)公司監(jiān)督不夠，對社會(huì)中介組織和自治組織培育不夠。街道鎮(zhèn)對物業(yè)公司準(zhǔn)入資格、招投標(biāo)、退出機(jī)制等方面缺少話語權(quán)，不能采取有效考核監(jiān)督手段。對社會(huì)中介組織和自治組織的作用，還處在探索階段，尚需要一系列配套政策措施的支撐，如政府購買服務(wù)鼓勵(lì)政策的細(xì)化，社會(huì)中介組織性質(zhì)的明確、注冊的制度化、有關(guān)財(cái)稅扶持政策等。

（三）街鎮(zhèn)綜合管理聯(lián)席會(huì)議未能有效做實(shí)

上海市自2007年成立住宅小區(qū)綜合管理聯(lián)席會(huì)議至今，經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，市、區(qū)（縣）和街道鎮(zhèn)三級聯(lián)席會(huì)議制度都已基本建立，各成員單位在聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，初步形成了重大政策和重大問題綜合協(xié)同與一般工作各司其職相結(jié)合的工作方法。但以目前的形勢要求來看，尚存在其辦公室日常工作未做實(shí)和居民區(qū)層面未做實(shí)這兩個(gè)問題，導(dǎo)致住宅小區(qū)中跨部門跨領(lǐng)域的綜合性復(fù)雜問題難以得到有效解決。

三、建立鎮(zhèn)城市綜合管理機(jī)構(gòu)的必要性與可行性

（一）落實(shí)中央指示的要求

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”。習(xí)近平總書記指示，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層。街道作為政府公共權(quán)力向基層配置資源的樞紐，職能定位應(yīng)該是社會(huì)管理和公共服務(wù)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)原則應(yīng)該是“自下而上”的社區(qū)需求導(dǎo)向，需要從機(jī)構(gòu)設(shè)置上強(qiáng)化街道社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力。

（二）落實(shí)上海加強(qiáng)基層治理的新精神

韓正書記要求，真正解決基層建設(shè)中一些亟待解決的問題，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，率先探索符合特大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子。楊雄市長明確提出，要以居住小區(qū)為載體，以綜合管理為方向，加強(qiáng)居住小區(qū)綜合治理研究。為了實(shí)現(xiàn)街道鎮(zhèn)在城市綜合管理中的責(zé)權(quán)利一致，市委一號課題第三調(diào)研組提出“將街鎮(zhèn)平臺(tái)作為組織協(xié)調(diào)、資源調(diào)配、指揮處置的核心層級”，充分發(fā)揮出街鎮(zhèn)在社會(huì)服務(wù)管理中的主體作用。

（三）解決住宅小區(qū)綜合治理突出矛盾

隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，上海住宅小區(qū)出現(xiàn)了很多新情況、新問題，特別是群租、違法建設(shè)、“居改非”、停車難、寵物擾民、高空拋物、小區(qū)積水等問題突出；房屋專項(xiàng)維修資金補(bǔ)建和續(xù)籌、消防、電梯、供電等房屋設(shè)施設(shè)備老化，安全隱患困擾等等。為此，需要在街道鎮(zhèn)層面建立一個(gè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來對這些問題進(jìn)行統(tǒng)籌解決。

四、街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心的定位和職能

街鎮(zhèn)，是基層綜合管理的重要力量，其在住宅小區(qū)管理及其他城市和社會(huì)管理方面，都處在承上啟下的核心位置。但目前街鎮(zhèn)層面涉及此類管理的責(zé)任主體比較分散、管理力量比較薄弱，缺少專門管理機(jī)構(gòu)。調(diào)研中基層普遍反映，希望整合街鎮(zhèn)相關(guān)管理資源，在街鎮(zhèn)層面組建負(fù)責(zé)住宅小區(qū)管理及其他城市和社會(huì)管理的城市綜合管理機(jī)構(gòu)。目前部分外省市和上海市閘北、虹口、寶山、松江等區(qū)已經(jīng)做了一些探索，實(shí)踐運(yùn)行效果總體較好。

建議結(jié)合上海市街鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)改革和街鎮(zhèn)基層“強(qiáng)身”，推動(dòng)相關(guān)條線管理機(jī)構(gòu)納入街鎮(zhèn)屬地化管理，并適度整合街鎮(zhèn)城市和社會(huì)管理力量，做強(qiáng)街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理分平臺(tái)，組建街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心，并加掛包括住宅小區(qū)管理職責(zé)在內(nèi)的街鎮(zhèn)城市綜合管理聯(lián)席會(huì)議辦公室牌子。該中心領(lǐng)導(dǎo)由街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)兼任。

（一）管理中心的功能

組建該機(jī)構(gòu)，一是健全基層城市綜合管理機(jī)制。目前街道的社區(qū)事務(wù)受理、社區(qū)文化、社區(qū)衛(wèi)生等服務(wù)中心相對比較完善成熟，但量大面廣的住宅小區(qū)及其他城市和社會(huì)管理事務(wù)卻缺少相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制；而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的建設(shè)管理中心，僅履行市政建設(shè)管理等方面的職責(zé)，缺少城市綜合管理職能及相應(yīng)的工作機(jī)制。二是整合分散的條塊城市管理力量。目前住宅小區(qū)管理及其他城市和社會(huì)管理涉及街道市政科（或城管科，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為規(guī)建辦）、社管科（鄉(xiāng)鎮(zhèn)為社區(qū)辦）和房管辦、土地所、市容環(huán)衛(wèi)所、綠化所、水務(wù)所、派出所、司法所、城管中隊(duì)以及工商、食藥監(jiān)等條塊多個(gè)部門，管理力量較為分散，有待整合。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決住宅小區(qū)管理及其他城市和社會(huì)管理中的突出問題。中心利用“12345”市民服務(wù)熱線等渠道和網(wǎng)格化管理的發(fā)現(xiàn)、督促機(jī)制，統(tǒng)籌街鎮(zhèn)層面的行業(yè)管理、城管綜合執(zhí)法、協(xié)管隊(duì)伍、作業(yè)服務(wù)等多方面力量，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速處置、合力破解住宅小區(qū)管理及其他城市和社會(huì)管理中的頑癥難題。

（二）管理中心的工作

1.街鎮(zhèn)綜合治理各類問題的集中受理

作為街道鎮(zhèn)城市綜合管理最重要的“抓手”，通過網(wǎng)格化、城建熱線、居委會(huì)工作站、市民投訴等渠道，受理有關(guān)街道鎮(zhèn)綜合管理的各種問題，及時(shí)落實(shí)專業(yè)部門和服務(wù)單位加以處置。牽頭協(xié)調(diào)各職能部門在街道鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，共同綜合治理區(qū)域性、綜合性的住宅小區(qū)的復(fù)雜疑難問題。

2.對基層自治組織的培育和指導(dǎo)

圍繞上海市住宅小區(qū)綜合治理工作要求和物業(yè)管理工作特性，加大居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司相關(guān)管理人員培訓(xùn)。進(jìn)一步加強(qiáng)培訓(xùn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷完善培訓(xùn)大綱和培訓(xùn)教材，增強(qiáng)教育培訓(xùn)的針對性、操作性和實(shí)效性，切實(shí)幫助業(yè)委會(huì)成員提高自我管理能力，幫助居委會(huì)及相關(guān)管理人員提高指導(dǎo)服務(wù)水平，提高物業(yè)公司服務(wù)能力。扶持專業(yè)社會(huì)組織參與業(yè)主大會(huì)組建、業(yè)委會(huì)換屆改選、物業(yè)選聘、維修資金使用等社區(qū)物業(yè)管理事務(wù)和矛盾糾紛的化解，形成專業(yè)社會(huì)中介組織提供公共服務(wù)和解決事項(xiàng)的社區(qū)治理模式。

3.對各類問題處理的督辦和考核

對受理的各類城市綜合管理問題以及牽頭協(xié)調(diào)的綜合難點(diǎn)問題處置情況進(jìn)行督查督辦，并以此為依據(jù)，實(shí)行對職能部門派駐機(jī)構(gòu)履職情況的績效考核。

4.承接網(wǎng)格化管理進(jìn)小區(qū)及大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤相關(guān)工作

將街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理平臺(tái)建在街鎮(zhèn)城市綜合管理事務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)與大聯(lián)動(dòng)、大聯(lián)勤的深度融合。實(shí)現(xiàn)住宅小區(qū)問題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)，有效解決，科學(xué)評估。負(fù)責(zé)街道鎮(zhèn)城市綜合管理的信息綜合、資源統(tǒng)籌。

5.承辦街道鎮(zhèn)綜合管理聯(lián)席會(huì)議

承擔(dān)街道鎮(zhèn)住宅小區(qū)綜合治理聯(lián)席會(huì)議辦公室職能，定期組織召開聯(lián)席會(huì)議，研究解決矛盾問題。這包括：一是月度會(huì)議。由街鎮(zhèn)分管負(fù)責(zé)人召集，每月召開一次，根據(jù)議題邀請專項(xiàng)工作涉及的其他單位參加，依據(jù)各成員單位對應(yīng)的工作職責(zé)或區(qū)聯(lián)席會(huì)議專項(xiàng)工作會(huì)議協(xié)調(diào)指定目標(biāo)，將相關(guān)問題落實(shí)到責(zé)任單位。二是專項(xiàng)工作會(huì)議。主要負(fù)責(zé)推進(jìn)階段性重點(diǎn)工作或調(diào)處轄區(qū)內(nèi)住宅小區(qū)綜合管理遇到的綜合性、突發(fā)性問題。

五、保障措施

為了保證中心作用的充分發(fā)揮，建議修改或重新制訂地方性法規(guī)，明確行政管理部門的責(zé)任清單和職責(zé)邊界，進(jìn)一步強(qiáng)化街道辦事處的地位和作用，賦予街道更多的自主權(quán)。

一是進(jìn)一步明確和細(xì)化行政管理部門在住宅小區(qū)綜合管理中的職責(zé)。結(jié)合新一輪政府“三定”方案修訂和新一輪三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，形成部門責(zé)任清單，有效推進(jìn)政府部門管理進(jìn)小區(qū)。

二是進(jìn)一步明確街道鎮(zhèn)牽頭協(xié)調(diào)職能。就一些涉及跨部門、多單位的難點(diǎn)性問題，建立和完善由街道鎮(zhèn)牽頭協(xié)調(diào)，督促相關(guān)部門和單位及時(shí)處置的工作機(jī)制。根據(jù)各條線單位職責(zé)分工，由街道鎮(zhèn)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各專業(yè)管理派出機(jī)構(gòu)，處置轄區(qū)內(nèi)住宅小區(qū)綜合管理相關(guān)事務(wù)；依據(jù)職責(zé)清單和規(guī)定的業(yè)務(wù)流程對各類專業(yè)派出機(jī)構(gòu)落實(shí)法定職責(zé)和處理相關(guān)事務(wù)進(jìn)行督辦；根據(jù)相關(guān)指標(biāo)體系和管理要求，行使考核評價(jià)權(quán)力。此外，賦予街道鎮(zhèn)對派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事任免建議權(quán)（書面）。

三是進(jìn)一步明確街道鎮(zhèn)對居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司的指導(dǎo)、培育和日常監(jiān)管。加強(qiáng)對居委會(huì)工作的指導(dǎo)，支持居委會(huì)對業(yè)委會(huì)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，支持居委會(huì)對業(yè)主大會(huì)組建、業(yè)委會(huì)選舉、改選的管理組織，支持居委會(huì)對物業(yè)公司的幫助協(xié)調(diào)。

說明：本文是2014年上海市委一號課題配套課題“加強(qiáng)上海市住宅小區(qū)綜合治理調(diào)研”的專題調(diào)研之一。其成果已經(jīng)被市委一號課題吸收，并列入2015年上海市府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《上海市加強(qiáng)住宅小區(qū)綜合治理三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017）》。

責(zé)任編輯：張 煒