張奇云 王樹盛

0 引言

城市交通擁堵給經(jīng)濟社會帶來了巨大損失。根據(jù)《2011北京市交通發(fā)展年度報告》，2010年北京城市居民出行受交通擁堵影響的數(shù)量高達1 381.8萬人次/d，平均延誤約66min/d·人次，所產(chǎn)生的時間、能耗、污染排放等方面的損失按換算價值可達1 056億元，相當于當年GDP的7.5%，遠遠超過2012年我國教育經(jīng)費占GDP4%的比重；同時，私人小汽車正在以爆發(fā)式增長的速度涌入城市。例如，江蘇省近年來城市民用汽車的年均增長率高達20%，城市小汽車出行比例也相應(yīng)快速增長，蘇州工業(yè)園區(qū)小汽車出行比例已超過20%（含步行），昆山小汽車出行比例已超過25%（含步行），交通擁堵正在各級城市呈現(xiàn)由點向面擴散的趨勢。目前在用地規(guī)劃對緩解交通擁堵的重要性方面已經(jīng)有深刻認識，但盡管近幾年來不論是在規(guī)劃理念上還是規(guī)劃實踐上均采取了一定的行動，在某些方面仍然存在重視不足、認識偏差甚至認識謬誤的情況。本文對城市規(guī)劃、城市交通規(guī)劃中幾個重要方面的現(xiàn)行認識進行反思，并嘗試提出規(guī)劃改革的建議。

1 用地與交通規(guī)劃兩層皮的捏合仍缺失保障

用地規(guī)劃與交通規(guī)劃的脫節(jié)是城市交通擁堵的重要致因。近年來用地與交通的協(xié)調(diào)規(guī)劃在技術(shù)方面的研究和應(yīng)用已經(jīng)取得了重要進展，例如Urbansim、Trannus等交通與土地利用一體化規(guī)劃支撐軟件在國內(nèi)逐漸開始應(yīng)用[1]。但城市綜合交通規(guī)劃沒有法定地位的權(quán)威性，仍是交通與用地難以完全整合的重要障礙。在城市綜合交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃同步編制益處的認識上，國家、省的相關(guān)規(guī)范、導(dǎo)則中均有所體現(xiàn)，2010年住建部印發(fā)的《城市綜合交通規(guī)劃編制辦法》的通知、《江蘇省城市綜合交通規(guī)劃導(dǎo)則（2011年修訂版）》中均強調(diào)“城市綜合交通體系規(guī)劃應(yīng)當與城市總體規(guī)劃同步編制，相互反饋與協(xié)調(diào)”。雖然在對交通與土地利用兩者的關(guān)系上已經(jīng)達成共識，但從實踐來看，對于城市交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃互動編制，并沒有任何必要的審查機制和相關(guān)強制性要求，而是完全依賴于地方和編制單位的自覺，這種情況下就很難保障在目前追求用地效益為主的價值取向中，交通與用地互相約束、互相反饋的理念得到落實，交通規(guī)劃仍不可避免地屈從于具備法定地位的城市總體規(guī)劃，交通與用地兩大要素之間仍是單向的“用地決定交通”的模式。交通配套用地的做法并沒有得到根本改變，通過用地布局來削減交通需求的目的也就難以達到。

2 對空間布局實現(xiàn)交通減量缺少立體式控制

“攤大餅”式的城市空間發(fā)展一直受到詬病，并認為是城市交通擁堵的根源之一，其成因、利弊本文不再贅述。需要引起注意的是，“餅”的“立體形態(tài)”同“平面形態(tài)”一樣對交通需求產(chǎn)生重大影響。為便于說明，進行如下抽象表述：若城市人口均勻分布在一定半徑的圓內(nèi)，則城市居民至城市中心（假定為圓心）距離的平均值恰好處于2/3半徑的位置，如圖1中（a）所示；若城市人口密度隨著與城市中心距離的由近至遠而逐漸減小，則城市居民至城市中心距離的平均值將處于2/3半徑之內(nèi)，如圖1中（b）所示；若城市人口密度隨著與城市中心距離的由近至遠而逐漸增大，則城市居民至城市中心距離的平均值將處于2/3半徑之外，如圖1（c）所示。原世界銀行總規(guī)劃師阿蘭?柏圖的研究成果表明[2]，倫敦、巴黎等城市人口密度的分布梯度是負值，也即隨著與城市中心距離的由近至遠，人口密度總體上呈現(xiàn)下降趨勢，而部分城市如莫斯科則相反，其城市人口密度的分布梯度是正值，形態(tài)似“盆地”，在同樣是向心交通為主的情況下，莫斯科的城市居民出行距離比倫敦、巴黎要長得多，額外的出行距離直接導(dǎo)致道路交通流量的增加。而在我國城市規(guī)劃編制技術(shù)體系中，控制性詳細規(guī)劃階段對開發(fā)強度的最終確定起著關(guān)鍵作用，但以城市局部區(qū)域為對象的控制性詳細規(guī)劃顯然難以對城市密度的整體分布狀態(tài)進行控制，甚至出現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃人口總和超過城市總體規(guī)劃人口規(guī)模的現(xiàn)象。目前國內(nèi)城市大量的新區(qū)建設(shè)往往以高密度建設(shè)、打造城市CBD為目標，城市發(fā)展呈現(xiàn)一種高密度蔓延模式，甚至外圍新區(qū)的城市密度要遠高于中心區(qū)，在空間上呈現(xiàn)像莫斯科一樣的“盆地式”結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致出行距離被拉長，道路交通量猛增。城市密度的空間分布對交通需求分布、交通運行效率的影響巨大，如何在城市空間戰(zhàn)略上對人口、就業(yè)崗位的密度分布進行引導(dǎo)、控制，是城市總體規(guī)劃需要重視和解決的問題（圖1）。

圖1 城市人口密度分布的3種狀態(tài)示意圖

3 交通系統(tǒng)模式與城市規(guī)模的時空約束存在不匹配

研究和經(jīng)驗均表明，不管城市規(guī)模的大小及經(jīng)濟發(fā)展水平如何，一天的出行總時耗大約在1.5h[3]。這一點可以用一天活動的時間分配來解釋，一天24h中工作8—9h、休息約8h、吃飯約2h、休閑約2h、家務(wù)約2h，留給出行的時間就為1—2h。因此城市交通系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計應(yīng)遵循交通出行時耗約束要求，否則將會壓縮其他目的的活動時間，影響生活品質(zhì)。但現(xiàn)實表明，城市交通系統(tǒng)對出行時耗得控制方面做的還遠遠不夠。根據(jù)北京第3次交通調(diào)查中關(guān)于高峰時段通勤目的出行的單向出行時耗數(shù)據(jù)，地鐵方式約75min、常規(guī)公交方式約66 min。如按照往返出行時耗計算，地鐵通勤總時耗高達2.5h，若考慮其他目的出行時耗，一天中的總出行時耗將達3—4h。

在城市用地規(guī)模的擴張過程中，出行距離迅速增長，但城市交通系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)并沒有遵循出行時耗費的約束規(guī)律，導(dǎo)致通勤時間過長，嚴重影響了部分城市居民的生活品質(zhì)，尤其是一些特大城市，雖然確立了城市軌道交通為骨干的公共交通發(fā)展戰(zhàn)略，但城市軌道交通的運營時速一般在35km/h左右，像北京、上海這樣的特大城市，單純依靠城市軌道交通就難以滿足將出行時耗控制在1—2h內(nèi)的要求，迫使部分長距離出行轉(zhuǎn)向小汽車方式。國外交通系統(tǒng)建設(shè)在這方面提供了相關(guān)經(jīng)驗，如巴黎軌道交通建設(shè)曾面臨類似的問題[4]。巴黎軌道交通系統(tǒng)包括城市地鐵、市域快速軌道交通（RER）、市郊鐵路等。其中建設(shè)站間距大、線路長、列車運行速度較快的市域快速軌道交通的主要目的，就是使乘客從郊區(qū)不經(jīng)換乘就可以到達市中心。在規(guī)劃市域快速軌道交通時，對兩種方案進行過研究：將城區(qū)地鐵線路向郊外延伸；將市郊鐵路引入并穿越城市中心。經(jīng)反復(fù)論證，最終采用在郊區(qū)利用現(xiàn)有市郊鐵路、在中心城區(qū)修建新線路的RER方案。RER是一個與城市地鐵完全獨立的系統(tǒng)，其空間位置布置在地下更深一層，并僅在較大的客流集散地設(shè)站與地鐵垂直換乘，為巴黎都市區(qū)長距離的出行提供了快速直達的服務(wù)，也將出行時耗約束在可承受范圍之內(nèi)。相比之下，由于城市快速軌道或市域軌道層次的缺失，我國特大城市的交通系統(tǒng)往往難以滿足長距離出行的時耗限制要求，導(dǎo)致在通勤出行方面浪費大量的時間。因此，在城市交通系統(tǒng)規(guī)劃中，應(yīng)將出行時耗控制作為交通系統(tǒng)構(gòu)建的基本要求和首要考核指標，選擇與城市空間尺度相匹配的交通系統(tǒng)模式。

圖2 交通與用地一體化規(guī)劃建議范式示意圖

4 對職住平衡的認識存在誤區(qū)

4.1 對組團式職住平衡的理解

“職住平衡”是城市規(guī)劃的重要理念，是實現(xiàn)交通減量、緩解交通擁堵的重要手段，其落實途徑主要聚焦于在一定空間范圍實現(xiàn)“組團式職住平衡”。但是眾多城市的實踐結(jié)果表明，“組團式職住平衡”的實現(xiàn)程度并不理想。在理想化的“組團式職住平衡”模式中，大多數(shù)人靠近從業(yè)地點選擇住房，而在現(xiàn)實中影響住房、從業(yè)地點選擇的因素復(fù)雜而繁多，最終僅少數(shù)人可實現(xiàn)“組團內(nèi)的職住平衡”，多數(shù)人還是超出設(shè)想，在組團之外的區(qū)域居住或工作[5]。目前尚不存在按“組團式職住平衡”理念規(guī)劃建設(shè)并理想化地實現(xiàn)職住平衡的城市，也是城市職住空間分布難以可控的重要證明。

在城市職住空間關(guān)系難以控制的原因中，經(jīng)濟市場固有的開放性、統(tǒng)一性、復(fù)雜性是一個關(guān)鍵因素，體現(xiàn)在對職住距離起到的拉力作用。在開放、統(tǒng)一的經(jīng)濟市場力量的作用下，城市的任一居住地與就業(yè)地之間存在著看不見的“引力線”。雖然期望通過建設(shè)新城來疏解城市功能、促進職住平衡、縮短出行距離，但在開發(fā)初期新城的經(jīng)濟市場就已經(jīng)被納入整個城市，并成為其不可分割的一部分。在城市“一盤棋”的經(jīng)濟市場作用下，新城與舊城之間產(chǎn)生的經(jīng)濟聯(lián)系會催生大量的跨組團交通流，由于部分人搬遷至新城帶來的職住距離的縮短也被新城與舊城之間職住距離的增加抵消?！耙€”會隨著新城的建設(shè)、經(jīng)濟市場的空間擴張而拉長，城市擴張在職住距離體現(xiàn)為一種拉力作用。從實際情況來看，城市空間組織不管采用單中心模式還是多中心模式，通勤距離與城市規(guī)模均存在或強或弱的正相關(guān)性。同時，也正是經(jīng)濟市場在整個城市而不是限于某一片區(qū)的“統(tǒng)一性”所創(chuàng)造的多選、豐富的就業(yè)機會，才是大都市具有強大吸引力的原因所在，如將大都市經(jīng)濟市場按片區(qū)分割，大都市的吸引力也將減弱甚至喪失。設(shè)想將大都市分割成為數(shù)個“相對獨立”的小城市，相互之間經(jīng)濟市場是封閉的，那么即使在空間上相連成為“城市組合體”，其經(jīng)濟效能也不可能與原來的大都市對等。“組團式職住平衡”的新城模式是一種違背經(jīng)濟市場統(tǒng)一性規(guī)律、試圖在空間上切割市場“引力線”的行為，也是現(xiàn)實與理想產(chǎn)生很大偏差的原因。交通組織模式與空間組織模式密切相關(guān)，若按理想的“組團式職住平衡”模式下的空間組織來規(guī)劃交通系統(tǒng)，交通設(shè)施承擔的風(fēng)險和壓力必將是巨大的。

4.2 職住平衡實現(xiàn)的建議

在實現(xiàn)職住平衡方面，可將工作、非工作活動對空間組織與交通組織的要求分開來考慮。

對于工作活動，“職住平衡”意義不僅在于空間上的平衡，更重要的是時間上的平衡。在分割經(jīng)濟市場的“組團式職住平衡”做法很難如愿實現(xiàn)的情況下，城市空間與交通組織應(yīng)首先做到將任意兩點之間的通達時耗約束于某一限值之內(nèi)，為大多數(shù)城市居民的通勤出行提供“可接受時耗”的有效交通服務(wù)?！白呃仁铰氉∑胶狻笔且环N解決方案，即在客運走廊范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮平衡職住，走廊內(nèi)任意兩個節(jié)點之間實現(xiàn)時耗限制之內(nèi)的通達，如香港軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

對于非工作活動，如日常的買菜、購物、健身等，不必像工作一樣拘泥于某一固定地點，且需求如能就近被滿足，則不會“求遠”。對于這種與“職住”無關(guān)的生活類需求，可考慮在小尺度的分區(qū)或分單元內(nèi)進行用地組織，以減少交通距離。因此，“走廊內(nèi)職住平衡、單元內(nèi)生活平衡”比“組團式職住平衡”更具有現(xiàn)實意義和可控性。

5 對現(xiàn)有規(guī)劃范式的反思與改革建議

5.1 對現(xiàn)行規(guī)劃范式的反思

目前我國城市規(guī)劃所采用的主體范式在1960年代之前為西方所廣泛采用，其特征可以總結(jié)為：現(xiàn)狀調(diào)查——目標設(shè)定——發(fā)展預(yù)測（或經(jīng)驗借鑒）——方案制定[6]。這一范式在我國長期占據(jù)主導(dǎo)地位具有一定的客觀原因，在城市快速化發(fā)展的大背景下，即使在發(fā)達國家和地區(qū)，一些應(yīng)用成熟的技術(shù)手段也會失去效力，這也是我們強調(diào)重視技術(shù)，但最后又放棄技術(shù)、依賴經(jīng)驗的重要原因。但隨著城市經(jīng)濟社會發(fā)展向精細化的轉(zhuǎn)變，這一范式所暴露的問題也越來越多，主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，難以做到真正的規(guī)劃協(xié)同。在現(xiàn)有范式中，主要從經(jīng)濟、空間、交通、環(huán)境等方面都去分塊分析，但對于各塊的協(xié)調(diào)更多的是從定性角度考慮，在相互之間協(xié)調(diào)機制上的剖析欠缺說服力，如同各自承擔了某一機器部件的生產(chǎn)，但若對需要嚴密配合的各個部件的接口存在不匹配，即使每個部件做的很精致，也無法組裝成為功能完備的新設(shè)備。從某種意義來說，組合的協(xié)調(diào)性更為重要，交通擁堵、霧霾、內(nèi)澇等問題是城市各功能組件不匹配的體現(xiàn)。因此，“協(xié)同”規(guī)劃并不是是簡單的對接或者同步進行，而是一種非常復(fù)雜關(guān)系的表達，只有對事物內(nèi)在的工作機理、邏輯關(guān)系、發(fā)展規(guī)律給出清晰地解釋才能真正做好。

第二，對城市空間與城市活動的相互作用處理較為草率。城市規(guī)劃關(guān)注城市物質(zhì)空間并沒有錯，但問題在于不能僅僅通過研究空間來規(guī)劃空間。城市空間是城市活動的投影和結(jié)果，兩者之間存在因果團系，城市活動是“因”，物質(zhì)空間是“果”。忽略城市活動而直接對城市空間做手術(shù)使得規(guī)劃成為一種“無因之果”，現(xiàn)有范式并沒有將“城市活動”真正帶入到了空間規(guī)劃的核心。

5.2 對規(guī)劃范式改革的建議

要在規(guī)劃階段避免存在交通擁堵的誘因，就有必要重新審視和改變現(xiàn)有的規(guī)劃范式。本文結(jié)合對上述規(guī)劃范式的檢討，嘗試提出新范式的4個轉(zhuǎn)向。

一是由唯經(jīng)濟目標轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)規(guī)劃。經(jīng)濟是城市發(fā)展的重要目標但不是唯一目標，城市功能的協(xié)調(diào)是城市發(fā)揮更大效益的保障，也是城市交通高品質(zhì)運行的關(guān)鍵。不管是城市規(guī)劃、還是城市交通規(guī)劃都應(yīng)首先保障城市系統(tǒng)各要素之間的協(xié)調(diào)性，否則擁堵、霧霾等副作用只會更加嚴重。

二是由原則規(guī)劃轉(zhuǎn)向模型規(guī)劃。當對一個事物機理不能做出合理的解釋時，對于事物好或者壞的判斷也就失去了衡量尺度。必須要轉(zhuǎn)變不重視數(shù)據(jù)積累、不重視調(diào)查、不重視模型，主要依賴經(jīng)驗和靜態(tài)指標導(dǎo)向的觀念。弄清活動、空間、交通、環(huán)境之間的作用機制是實現(xiàn)規(guī)劃范式轉(zhuǎn)向的技術(shù)支撐。

三是由單一規(guī)劃轉(zhuǎn)向情景規(guī)劃。要認識到城市規(guī)劃面臨太多的不確定性因素，尤其是一些影響重大的不確定性因素，應(yīng)對其可能產(chǎn)生的后果進行評估，即針對不同假設(shè)條件下的不同情景進行剖析，并對交通擁堵、環(huán)境污染等風(fēng)險提出相應(yīng)的應(yīng)對方案。

四是由藍圖規(guī)劃轉(zhuǎn)向過程規(guī)劃。應(yīng)重點表達如何實現(xiàn)規(guī)劃目標的措施和過程控制，而不是僅僅繪制一張目標藍圖。這就需要對目標實現(xiàn)的途徑及支撐途徑實現(xiàn)的各種政策進行評估，分析這些政策對哪些主體、哪些活動產(chǎn)生正面、負面的影響以及影響的程度，產(chǎn)生哪些新的問題和矛盾，通過哪些措施去應(yīng)對（圖2）。

References

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