佟宇競

摘 要：緊密結(jié)合廣州市農(nóng)村住房建設(shè)管理的現(xiàn)實需求，分析了廣州農(nóng)村住宅建設(shè)管理存在的主要問題：“一戶多宅”與新增分戶需求的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，農(nóng)村建房秩序較為混亂，建房違法成本低，部門監(jiān)管力度不足，現(xiàn)有政策環(huán)境下宅基地報批難，舊村宅基地空置率較高；針對這些問題，在充分考慮村莊長遠發(fā)展，尊重農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，著眼于政策需求和政策創(chuàng)新角度，提出加強農(nóng)村村民住房建設(shè)與管理的對策建議：明確“一戶一宅”的認定標準，加強政策創(chuàng)新，強化審批服務(wù)，建立宅基地退出機制，發(fā)揮村集體和村民在宅基地管理中的積極作用，加大監(jiān)督執(zhí)法力度。

關(guān)鍵詞：廣州；農(nóng)村住宅；建設(shè)管理；思路與建議

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）03-0036-05

為了解當前廣州市農(nóng)村住宅建設(shè)管理的現(xiàn)實需求及存在的主要問題，從而為進一步解決部分村村民住房需求問題，遏制違法建設(shè)行為，改善農(nóng)村居住環(huán)境，促進節(jié)約集約用地，提出可行的建議。2014年7-10月，作者分別赴白云區(qū)、花都區(qū)、番禺區(qū)、南沙區(qū)和從化市進行調(diào)研，與這些區(qū)（市）的分管領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)（市）委辦綜合調(diào)研部門、規(guī)劃局、國土局、農(nóng)業(yè)局、城管綜合執(zhí)法局、建設(shè)局及鎮(zhèn)（街）管理部門、村兩委干部及村民代表進行座談，了解其對農(nóng)村村民住宅建設(shè)的管理需求和利益訴求；同時對番禺區(qū)湖涌村、蔡一村、新水坑村、塘頭村，白云區(qū)石湖村、營溪村、秀水村、頭陂村、東鳳村、南嶺村、長腰嶺村、光明村、鶴亭村、兩下村、沙亭村、矮崗村、鶴崗村、漢塘村，花都區(qū)永樂村、平西村，從化市城康村、何家埔村，南沙區(qū)前進村、馮馬三村等24條村莊進行深度調(diào)研訪談和實地考察，收集和掌握大量第一手素材和材料。

一、廣州市農(nóng)村住宅建設(shè)基本情況

2013年4月12日，中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《廣州市村莊規(guī)劃編制實施工作方案》，要求全市符合條件的行政村編制村莊規(guī)劃。在廣州市村莊規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的組織協(xié)調(diào)下，對全市農(nóng)村住宅情況進行了摸查（時間截點為2012年底），摸查情況如下：

表1和表2為廣州市布置村莊規(guī)劃摸查時的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，是經(jīng)過各區(qū)申報匯總后所得。從表1和表2可以看出，一方面，廣州市農(nóng)村住宅總數(shù)1510319棟，戶均住宅基底面積140.72平方米，遠遠超過80平方米的規(guī)定；村民住宅中有宅基地使用權(quán)證比例僅為32.97%，將近2/3的農(nóng)民住宅不受法律保護；另一方面，預(yù)計2014年新增分戶人口數(shù)39584人，如果還是按照目前的住宅建設(shè)模式，即使將農(nóng)村建設(shè)用地都用來建房，恐怕也不能滿足村民日益增長的建房需求。因此，農(nóng)村住宅建設(shè)與管理不僅是村莊規(guī)劃實施最需要考慮的因素，也是農(nóng)村綜合改革與發(fā)展的重要內(nèi)容。

二、農(nóng)村住宅建設(shè)管理存在的主要問題

廣州市2000年出臺了《中共廣州市委、廣州市人民政府關(guān)于加快村鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進城市化進程的若干意見》文件，要求城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)不再批地建設(shè)“一戶一宅”，一律由村鎮(zhèn)統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民公寓。這一文件實際上抬高了廣州農(nóng)民建房的門檻，由于其他相關(guān)配套措施不到位，造成農(nóng)民建房報建難、審批難，農(nóng)村建房處于混亂無序狀態(tài)。

（一）“一戶多宅”與新增分戶需求的結(jié)構(gòu)性矛盾突出

由于歷史原因，廣州市農(nóng)村村民住宅基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完善，未對全市農(nóng)村宅基地審批，集體使用證核發(fā)等做過全面的摸查、統(tǒng)計，家底不清。“一戶一宅”在農(nóng)村基本無法嚴格貫徹執(zhí)行，因為多數(shù)村民建新不拆舊，加之繼承房屋，非本村人使用宅基地等原因造成“一戶多宅”情況嚴重。一方面，部分村民擁有多處宅基地，造成農(nóng)房空置率高；另一方面，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及人口增長，部分住房困難村民申請建房的需求越來越多，由于受用地規(guī)模、村莊規(guī)劃未完善等原因限制而無法申請取得農(nóng)村住宅，“一戶多宅”與新增分戶需求的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。

（二）農(nóng)村建房秩序較為混亂

自2000年廣州停止審批新建農(nóng)民住房以來，各區(qū)（縣級市）基本上都是以拆舊建新形式建房，部分農(nóng)民以拆舊建新的名義進行擴建、搭建和加建，更有個別村民假借各種名義違規(guī)占地建房，有的以發(fā)展生產(chǎn)興辦家庭工商業(yè)為由要求多用地，有的以父母與子女分家、祖父母與孫子孫女分家等要求立戶建房。按規(guī)定程序，農(nóng)民申請建房時，先由村民本人提出申請，村委會加蓋意見后報鎮(zhèn)審核和批準。從目前農(nóng)村建房的現(xiàn)狀來看，村委會對村民的建房信息沒有進行認真審核把關(guān)，部分鎮(zhèn)沒有審批農(nóng)民也自行建房，造成農(nóng)村建房既缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，也不遵守相關(guān)建房規(guī)定與標準，有新房沒新村現(xiàn)象較為普遍。

（三）建房違法成本低，部門監(jiān)管力度不足

由于廣州土地資源缺乏，土地價值和升值預(yù)期大，農(nóng)村住宅違法用地屢禁不止，據(jù)初步統(tǒng)計，農(nóng)村違規(guī)建筑70%是農(nóng)民建房?，F(xiàn)行為配合城市建設(shè)而執(zhí)行的拆遷中，政府有關(guān)部門為了讓農(nóng)民同意搬遷（拆遷），促進重點項目早日建成，對于搶建的物業(yè)或房屋，同樣給予了補償。農(nóng)村住宅違法用地建設(shè)或建成后，各級政府基于維穩(wěn)等原因，對涉及農(nóng)村住宅很少組織強制停工和強拆，即使移送法院也極少予以執(zhí)行，違法成本極低。

（四）現(xiàn)有政策環(huán)境下宅基地報批難

在農(nóng)村建設(shè)用地“規(guī)模只減不增”政策導(dǎo)向下，大多數(shù)村莊基本沒有預(yù)留規(guī)劃建設(shè)用地，大量土地規(guī)劃指標落在保障國家、省、市重點項目及歷史留用地上，尤其農(nóng)轉(zhuǎn)用指標審批更難，造成涉及農(nóng)地的農(nóng)民建房無法報批。多年來，廣州市有國家、重點項目征地農(nóng)民安置區(qū)安排了少量農(nóng)轉(zhuǎn)用指標，但在納入城市控規(guī)范圍的村莊，已暫停受理農(nóng)村住宅用地申請（包括拆舊建新申請和新申請住宅用地）十多年，由于建設(shè)規(guī)劃滯后，部分村并沒安排安置區(qū)，征地拆遷安置工作緩慢，導(dǎo)致城市控規(guī)范圍內(nèi)農(nóng)村住宅違法用地大量發(fā)生。

由于農(nóng)民宅基地報建每戶不超過80平方米（增城、從化120平方米），選址分布零散，如進行用地報批，根據(jù)規(guī)定必須出具測量報告書、規(guī)劃選址意見、繳交測量費等相關(guān)費用，且每年只能申報一個總批次（每年廣州市只下達一次用地指標）上報到廣州市審批，報批資料收集復(fù)雜繁瑣，審批時間長（農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)在廣州市人民政府，再由省國土廳備案）。因此，農(nóng)村村民使用農(nóng)用地（果園地、林地等現(xiàn)狀為非建設(shè)用地的）建房報批更難。

（五）舊村宅基地空置率較高

由于廣州市十多年前就停止了農(nóng)民新建房屋報批，農(nóng)民建房的主要形式是拆舊建新，但很多村民在建設(shè)新房的同時，原有的舊宅基地雖然與村里簽訂了拆除協(xié)議，但因監(jiān)管和處罰措施不到位，建新不拆舊現(xiàn)象仍很普遍，而且有多少占多少，節(jié)約集約利用率低，造成土地嚴重浪費和違法用地面積較大。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展及村民對改善居住環(huán)境需求的不斷增長，絕大多數(shù)村莊都建有不同形式的新村，村民多選擇在新村建房，而舊村逐漸衰落、凋敝，空置率較高。由于農(nóng)民受傳統(tǒng)意識影響，認為祖屋即使無法居住也不能拆除，以及有些房屋的權(quán)屬關(guān)系不清，加之農(nóng)民對土地集約、節(jié)約利用的意識不高，使得舊村無法改造，造成土地資源大量閑置。

三、農(nóng)村住宅建設(shè)與管理的建議

農(nóng)民建房既是村莊規(guī)劃管理的重要內(nèi)容，也是村民最為關(guān)注、最為敏感，與村民切身利益息息相關(guān)的大事，必須采取有效的“疏堵結(jié)合”之策，在充分尊重農(nóng)民發(fā)展意愿基礎(chǔ)上加強管理，積極引導(dǎo)村民由分散居住逐漸轉(zhuǎn)向集中，加快轉(zhuǎn)變村民的居住方式，改善生活環(huán)境，提升城市化建設(shè)水平。

（一）明確“一戶一宅”的認定標準

進一步明晰“一戶一宅”、村民住宅確認的核定細則，為農(nóng)民住宅獲取、分配、建設(shè)和管理工作奠定公平合法的基礎(chǔ)。根據(jù)國家、省有關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對農(nóng)村宅基地管理的確權(quán)、拆舊建新、歷史遺留問題解決、農(nóng)民公寓分配等涉及村莊規(guī)劃建設(shè)和管理的推進實施工作，均需以符合“一戶一宅”條件作為前提和基礎(chǔ)，宅基地新增申請、拆舊建新必須遵循“一戶一宅”原則，村民申請宅基地新建住宅的，村社必須與申請人簽訂建房協(xié)議。宅基地經(jīng)區(qū)國土房管部門審批后，申請人要按建房協(xié)議自行拆除舊宅基地上房屋，將土地證交回村社集體，原批準文件（證）由核發(fā)部門注銷，拆舊建新的向規(guī)劃部門申請辦理。

（二）加強政策創(chuàng)新，強化審批服務(wù)

1.落實村民住宅保障機制

一是根據(jù)村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合廣州市實際情況，兩規(guī)進行協(xié)調(diào)，合理引導(dǎo)農(nóng)村宅基地選址，堅決貫徹執(zhí)行“一戶一宅“的法律規(guī)定，并保障農(nóng)村村民宅基地面積達到省、市規(guī)定的標準。廣州市五區(qū)（白云、花都、番禺、蘿崗、南沙）農(nóng)民宅基地基底面積80平方米，增城、從化農(nóng)民宅基地基底面積120平方米，申請人必須是本村社集體村民的持有本人戶口簿者。二是用地必須符合土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃，市國土房管部門對農(nóng)村宅基地涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用進行審核，并適當簡化審批資料及減免相關(guān)稅費（已有規(guī)定宅基地不需要繳納新增費，耕地占補平衡需履行，建議耕地占用稅免除或減半）；三是廣州市在編制年度土地利用計劃時，將農(nóng)村宅基地用地納入計劃，并將指標單列，專項用于農(nóng)村宅基地，不得挪作他用。

2.強化審批服務(wù)

一是建立健全村社、鎮(zhèn)（街）及職能部門在農(nóng)村村民住宅建房審批、監(jiān)管考核制度，梳理辦理流程，在辦理審批中明確各環(huán)節(jié)的辦理時限，在審批表中明晰各環(huán)節(jié)責任人，要求在各自審核（審批）環(huán)節(jié)中簽名、蓋章，對申請人、村社及各審查職能部門要求如實提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對申請材料的真實性負責。二是嚴格執(zhí)行違法處罰機制。對不符合相關(guān)規(guī)定的村民建房用地條件的，建議由城管部門及各鎮(zhèn)（街）造冊登記，并履行職責到位進行違法處罰。

（三）建立宅基地退出機制

按照國家、省、市相關(guān)文件規(guī)定，新建住宅的需將舊宅基地退回原村集體，但從目前廣州農(nóng)村宅基地管理的實際情況來看，對如何退、不退回又如何執(zhí)行等均無具體的操作細則規(guī)定或指引。

1.嚴把竣工驗收關(guān)

根據(jù)《廣州市農(nóng)村村民住宅規(guī)劃建設(shè)工作指引》（穗府〔2012〕35號）文件規(guī)定，新房建成后，申請人需向規(guī)劃部門申請竣工驗收，在明確村民、村社、鎮(zhèn)（街）等部門職責后，一并驗收舊宅基地處置情況。對于舊宅基地未能全部清理并交還村社集體的，驗收不予通過，不予換發(fā)新宅基地證。

2.加大宣傳力度，增強節(jié)地意識

加大對農(nóng)村土地法律法規(guī)的宣傳教育力度，不斷增強廣大干部群眾的土地憂患意識和責任意識，提高農(nóng)民依法使用土地的自覺性，逐步形成依法用地、集約用地的濃厚氛圍。在對建新不拆舊的清理工作中，所在鎮(zhèn)（街）要建立紀檢、監(jiān)察、公安等部門聯(lián)動機制，引導(dǎo)黨員干部發(fā)揮模范帶頭作用，對自己有同類現(xiàn)象的，首先帶頭拆除，發(fā)揮黨員干部在群眾中的凝聚力和號召力。同時，各村、鎮(zhèn)都要設(shè)立舉報箱，確保工作實效。

3.強化執(zhí)法檢查，多占從嚴處罰

法律規(guī)定農(nóng)村居民一戶只能有一處不超過標準的宅基地，建新房不拆舊房屬于違法用地，應(yīng)予以依法處理。對違法用地上的建筑物、構(gòu)筑物，要嚴格按照《土地管理法》的規(guī)定依法拆除，退出多占的土地。對無視法律、不在規(guī)定期限內(nèi)自行拆除的，按照法定程序，強行拆除，并在媒體曝光，達到處罰一人教育一片的目的。在農(nóng)村宅基地整合方面，授予村委會負責新宅基地分配和舊宅基地收回權(quán)限。讓宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分離，使用權(quán)是農(nóng)民的，所有權(quán)歸村委會，村統(tǒng)一收回宅基地使用權(quán)后進行統(tǒng)籌，把宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)化成將來的股份分紅。讓村民成為“一戶一宅”的實際執(zhí)行者和監(jiān)督者，從根源上破解農(nóng)村“一戶多宅”或無地建房等問題。

4.完善宅基地退出激勵機制

一是在宅基地退出機制中，要考慮有退宅基地不還耕和退宅基地還耕兩種情況存在，退出宅基地的激勵機制應(yīng)有多重選擇，例如，在城鎮(zhèn)提供保障房等；退耕的應(yīng)以耕地面積入股村集體經(jīng)濟，每年分紅。上述方式可以大大鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施資源，也有利于農(nóng)村土地實現(xiàn)規(guī)模化、集約化。二是實行宅基地有償退出機制。村民有4座以上宅基地、愿意退出1座的，按每平方米1000元進行補償，村民有4座以下、2座以上宅基地、愿意退出1座的，按每平方米500元進行補償，退出的土地由村社另行安排。

5.實行宅基地有償使用機制

經(jīng)村民會議討論決定，村民委員會（或集體經(jīng)濟組織）可以每年一次向（“一戶多宅”的村民征收宅基地有償使用費，征收標準為：除“一戶一宅”外，多1座宅基地的每年按每平方米10元計收，多2座宅基地的每年按每平方米20元計收，多3座宅基地的每年按每平方米30元計收；多4座或4座以上宅基地的每年按每平方米50元計收。征收的宅基地有償使用費，優(yōu)先用于村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)。通過采取上述措施，逐步解決“一戶多宅”的情況，引導(dǎo)宅基地有序退出。

（四）發(fā)揮村集體和村民在宅基地管理中的積極作用

1.發(fā)揮村集體在宅基地管理中的積極作用

針對當前村集體只管分配土地給村民使用，而對村民違法使用土地置身事外的現(xiàn)狀，同時考慮降低行政監(jiān)督管理成本的要求，可以嘗試由村委會自主管理宅基地。具體操作辦法為：村集體每年清理村內(nèi)空置宅基地和各種符合規(guī)劃的區(qū)域和地塊，統(tǒng)計可建房面積及位置，接受全體村民監(jiān)督，制定可獲得宅基地建設(shè)者的資格，對現(xiàn)有宅基地使用者按年征收集體土地使用費用，組織力量對違反規(guī)則者處以懲罰，或課以罰金，或取消宅基地輪候資格，收費及處罰所得用于宅基地管理工作，鎮(zhèn)政府對村集體每年進行不定期檢查，對于自我管理和自我整改不力的村委會進行懲罰，可以采取適當減少該村集體建設(shè)用地指標的方法。

2.發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用

農(nóng)村住宅建設(shè)與管理涉及每一個村民利益，為更好地協(xié)調(diào)村民之間的利益，在依法依規(guī)推進的同時，必須充分發(fā)揮村規(guī)民約對農(nóng)村內(nèi)部治理的積極作用，利用村民自治章程約束村民行為，加強宅基地管理。引導(dǎo)各村進一步規(guī)范完善本村村民自治章程，將“一戶一宅”、占新宅退舊宅、多占多交款等寫進村民自治章程，讓村民自覺按章程和村莊規(guī)劃搞好修建、拆遷和舊宅基地清退工作，對那些既不遵守《村民自治章程》配合拆遷或退回閑置宅基地，又不按規(guī)定繳納“超占費”的，可由村委會依照有關(guān)法律規(guī)定訴至法律程序，靠法律力量強制執(zhí)行。

（五）加大監(jiān)督執(zhí)法力度

1.健全違法宅基地臺賬登記制度

各區(qū)駐鎮(zhèn)（街）城監(jiān)部門、國土所實現(xiàn)動態(tài)巡查，形成違法宅基地用地臺賬登記制度，對違法宅基地實行巡查、發(fā)現(xiàn)、制止、上報工作，做到違法宅基地用地信息日日報、月月報，并且要實現(xiàn)與城監(jiān)部門的信息互通、資源共享。建議各鎮(zhèn)（街）設(shè)置一個違法用地、違章建設(shè)信息收集、報送人員，形成聯(lián)合臺賬登記制度，做到信息暢通、資源共享、便于防控、促進查處。

2.加強專業(yè)查控違法宅基地建設(shè)力量

由于職能權(quán)限，各部門對違法宅基地用地、違章建設(shè)執(zhí)法都有一定限度的制約，如國土部門無權(quán)對違法用地進行拆除。建議各鎮(zhèn)（街）成立由國土、城監(jiān)等部門組成的違法用地建設(shè)聯(lián)合執(zhí)法小組，提高有效查處率，構(gòu)建長效查處機制。

3.加強對轄區(qū)違法使用宅基地建房監(jiān)管

在各職能部門動態(tài)巡查時，各鎮(zhèn)（街）可通過車載流動喇叭，大力宣傳城市管理、土地管理等政策法規(guī)，對嚴重違法行為，要公開曝光，用典型案例教育村民，讓村民指導(dǎo)違法用地的成本比合法用地大，營造嚴厲打擊違法建設(shè)宅基地的社會氛圍。

充分發(fā)揮鎮(zhèn)村社三級在宅基地管理中的作用，將違法宅基地納入“兩違用地”整治范圍進行嚴格管理。嚴禁未經(jīng)依法批準將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為宅基地的行為，禁止農(nóng)民公寓建設(shè)區(qū)內(nèi)的村集體安排單家獨戶宅基地。

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（責任編輯：石大立）