何成學(xué)

摘要：黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，在黨的歷史上尚屬首次。全會系統(tǒng)地討論了法治問題，彰顯了前瞻性。在法治維度下，這一前瞻性，既可從我國以法治國到依法治國的歷史發(fā)展進(jìn)程中得到充分的反映，又具體地體現(xiàn)在黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國的部署和要求之中。

關(guān)鍵詞：依法治國；黨的十八屆四中全會；前瞻性

中圖分類號： 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）02

改革開放30多年來，我們黨的歷次四中全會多聚焦于黨的建設(shè)，而2014年10月召開黨的十八屆四中全會的主題則是依法治國，這在黨的歷史上尚屬首次。黨的十八屆四中全會將主題落腳于依法治國，系統(tǒng)地討論了法治的問題，主要包括司法改革、司法公正、憲法訴訟、行政法治、依法治黨、民權(quán)保障、罪刑法定等諸多重要法治內(nèi)容，正是這些重要法治內(nèi)容，彰顯出了黨的十八屆四中全會前瞻性。在法治維度下，黨的十八屆四中全會的前瞻性，既可從我國以法治國到依法治國的歷史發(fā)展進(jìn)程中得到充分的反映，又具體地體現(xiàn)在黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國的部署和要求之中。

一、以法治國到依法治國的歷史進(jìn)程反映了黨的十八屆四中全會前瞻性

從我國法治的歷史維度看，從以法治國到依法治國經(jīng)歷了一個漫長而曲折的發(fā)展歷程，在這意義上，我國的法制和法治是痛定思痛的選擇。我國從以法治國中的治民到依法治國中的治權(quán)的變化歷程，可以概括為以下三個歷史階段：

第一個歷史階段是我國古代以法治國的人治時代，即治民，“法制”和“法治”在那個時代只是統(tǒng)治階級的專制工具。筆者在這里必須要指出的兩個問題：一是“以法治國”和“依法治國”并不是同一語，兩者間雖然只有一字之別，但這一字之別卻有著天壤之別?！耙苑ㄖ螄痹缭谖覈糯拇呵飸?zhàn)國時代就已有之意，但那只統(tǒng)治階級治民的工具，在很大程度上來說是“人治”；“依法治國”則是當(dāng)代中國在法制相對完備的基礎(chǔ)上所倡導(dǎo)的一種治國新理念，是從治民時代的人治到治權(quán)時代的法治的標(biāo)志。二是一些人士在解讀黨的十八屆四中全會法治精神中的一些個人主觀論點(diǎn)應(yīng)當(dāng)予以糾正。“對中國而言，‘法治是個西方舶來品?！谖覀兊膫鹘y(tǒng)文化里，找不到法治的種子，有的只是法制工具主義這個‘刀把子”[1]。這一說法并不符合中國歷史事實(shí)。在中國傳統(tǒng)法治文化中，姜太公的祖先伯夷輔佐虞舜，制禮作教，立法設(shè)刑，創(chuàng)立始禮法并用的制度。太公封齊，簡禮從俗，法立令行。管仲輔佐齊桓公治齊，強(qiáng)調(diào)以法治國，君臣上下貴賤皆從法，這是“中國歷史上第一個提出以法治國的人”[2]。在戰(zhàn)國大變革的時代里，法家先賢李悝、吳起、商鞅、樂毅等相繼在各國變法，廢除了貴族的世襲特權(quán)，瓦解了靠血緣紐帶維系的周朝貴族政體。在當(dāng)時法家的法治一個最重要的實(shí)踐就是秦國的商鞅變法。誠然，法家也有其不足的地方。如極力夸大法律的作用并過度依賴君王個人的能力。法家認(rèn)為“權(quán)制斷于君則威”，主張立法權(quán)掌握在君王手里，臣下不得行使，這是一種“天下之事無小大皆決于上”的君主極端專制的政治制度和法律制度。所以，法家是以法治國而不是依法治國，在那個時代里的法律并不是至高無上的，它只是君王用于維護(hù)和鞏固統(tǒng)治的工具，與以民主為基礎(chǔ)的現(xiàn)代法治有著根本上的區(qū)別。但春秋戰(zhàn)國時期法家思想的也有著積極作用的一面，對于一個國家的政治、文化、道德方面的約束還是很強(qiáng)的，特別是其強(qiáng)制性、權(quán)威性和人民大眾利益等積極因素對現(xiàn)代法制和當(dāng)代中國法律的誕生都有著很深遠(yuǎn)的影響[3]。

第二個歷史階段是“法治”思想在我國近現(xiàn)代人治時代中的坎坷曲折試驗。到了近代中國，法治作為人治的替代方式，開始進(jìn)入“飽經(jīng)風(fēng)雨，坎坷曲折”的“試驗期”。先是清末的初始主張。由于西方列強(qiáng)的入侵，中國自1840年逐步淪為半封建半殖民地社會，為探索強(qiáng)國富民之路，清廷派出五大臣出洋考察憲政，五大臣認(rèn)為憲政有利于國和民，而不利于官。所以清朝統(tǒng)治者在內(nèi)憂外患的情況下只是宣布實(shí)行“預(yù)備立憲”，但仍是舉步維艱。后是民國時代的曲折試驗。憲法具有最大穩(wěn)定性的特征，而民國則幾乎一直處在戰(zhàn)爭動蕩時期（專政、獨(dú)裁、軍閥混戰(zhàn)、加之抗戰(zhàn)），所以民國憲政時期沒有一個好的社會秩序，在這種極為不穩(wěn)定的社會中，不可能有憲法生長的環(huán)境，更不要說是憲政。1911年孫中山領(lǐng)導(dǎo)辛亥革命推翻了滿清王朝，建立中華民國并制定頒布了《中華民國臨時約法》，但袁世凱復(fù)辟帝制是踐踏憲法、背叛民國，不久就袁世凱的《中華民國約法》所代替。1923年頒布的《中華民國憲法》是中國近代史上首部正式頒布的憲法，但由于軍閥濫用民主和曹錕賄選使得這部憲法成為歷史遺物。1928年蔣介石國民黨所實(shí)行的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，違背了孫中山的“訓(xùn)政”思想和“主權(quán)在民”原則。1931年的《中華民國訓(xùn)政時期約法》，雖然仿照資產(chǎn)階級憲法形式寫進(jìn)一些民主條文，也削弱了國民黨對政府的控制權(quán)，但卻擴(kuò)大了政府的權(quán)力，為蔣介石的個人獨(dú)裁創(chuàng)造了條件。1936年5月《中華民國憲法草案》（史稱“五五憲草”）獲得正式宣布，草案確定了總統(tǒng)獨(dú)裁制，竭力維護(hù)四大家族的經(jīng)濟(jì)利益。1946年底獲得通過、1947年底開始實(shí)施的《中華民國憲法》，由于沒有共產(chǎn)黨和民盟參加下制定的，在很大程度上回到了《五五憲草》的方案[4]。這一歷史表明憲政在民國時代只是一種曲折的試驗。筆者需要指出的是，憲政最早在西方國家形成，它深受啟蒙思想的影響，所追求的是“平等、自由、博愛”等“個人自由主義”和“個人中心主義”思想；而民國的憲政運(yùn)動則是在深受根深蒂固的傳統(tǒng)封建文化影響中進(jìn)行的。所以，民國憲政盡管學(xué)習(xí)了西方立憲模式，但其民主政治并沒有生根成長，不免有違憲政生長的土壤和環(huán)境。因此，實(shí)行憲政應(yīng)當(dāng)本土化，必須符合國情，不能盲目移植。

第三個歷史階段是新中國60多年的法制和法治建設(shè)，使當(dāng)代中國逐步步入治權(quán)的法治新時代。這個逐步步入大致上可分為兩個階段：一是改革開放之前的新中國頭30年的艱辛探索與曲折的歷程。1949年9月底，即將成立的中華人民共和國經(jīng)“新政協(xié)會議”制定了《共同綱領(lǐng)》，在新中國成立前后的特定環(huán)境下，對于法治的需求并不那么迫切，所以當(dāng)時《共同綱領(lǐng)》起著臨時憲法作用。隨著實(shí)踐的發(fā)展，毛澤東、劉少奇、周恩來等在1952年底決定在近期召開全國人大并制定憲法，毛澤東還親自擔(dān)任憲法起草委員會主席。1953年1月中央人民政府決定在年內(nèi)召開由人民普選產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省（市）各級人民代表大會，并在此基礎(chǔ)上召開全國人民代表大會。3月《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》由中央人民政府正式頒布，這是新中國第一部規(guī)范選舉活動的法律，標(biāo)志著人民依法行使當(dāng)家作主權(quán)利的開端。同年還進(jìn)行了中國歷史上第一次全國范圍普選，這既是人民代表大會制度成立的奠基性偉大事件，又標(biāo)志著我國在實(shí)現(xiàn)民主政治方面邁出了第一步。1954年9月召開了新中國第一屆全國人民代表大會第一次會議，在毛澤東的提議下，會議全票通過了《中華人民共和國憲法》（史稱“54憲法”），標(biāo)志著以人民代表大會為基礎(chǔ)的國家政權(quán)制度全面確立，共和國的一切國家權(quán)力開始由人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會統(tǒng)一行使，從此中國的民主政治掀開嶄新篇章。當(dāng)然，憲法的通過和憲法的適用并不是同一概念。由于歷史條件的限制，在此后的20多年里，“54憲法”未能真正付諸完全的實(shí)踐，特別是在10年“文化大革命”中被所謂的“75憲法”所取代，使得剛剛起步的法治又由逆轉(zhuǎn)步入革命時期依靠政策的人治時代。沒有法律，如何來實(shí)現(xiàn)對社會的有效管治呢？從人類社會的發(fā)展史來看，在人治和法治之間，不是法治就是人治，尚沒有第三條道路可走。也正因為在新中國的頭30年里，因缺乏法治的人治所導(dǎo)致的極為沉痛的人為災(zāi)難，才有了1978年12月黨的十一屆三中全會開啟法制的恢復(fù)與重建時代。endprint

二是改革開放30多年來的恢復(fù)發(fā)展相繼步入法制和法治的新時代。1978年中國的剛從法治虛無中走出來，既需要大量的立法，也需要秩序和穩(wěn)定，更需要一種可以籍由法律而實(shí)現(xiàn)的可預(yù)期的生活。對此，黨的十一屆三中全會強(qiáng)調(diào)指出，必須加強(qiáng)社會主義法制和立法等工作，并在 “有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的16字方針中，將 “有法可依”放在第一位。回顧歷史，我國新時期的法制恢復(fù)重建幾乎與改革開放同步啟動?？梢哉f，黨的十一屆三中全會所確立的靠法制而不靠人治的新理念，不僅驅(qū)散了“文化大革命”的陰霾，更把中國帶入了一個立法的法制新時代時代。1979年全國第五屆人大二次會議一下子就通過了《刑法》、《刑事訴訟法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等七部法律，震撼國人。其中《刑法》和《刑事訴訟法》的制定，對懲罰犯罪，維護(hù)國家和人民的利益有重大作用，結(jié)束了10年“文化大革命”亂抓亂捕、無法無天的混亂局面；《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》則是我國向世界打開國門、對外開放的第一份法律宣告書。這七部法律的制定，無疑為新時期中國法制建設(shè)拉開了序幕。此后，我國逐步進(jìn)入了立法快車道，立法理念和價值取向也在發(fā)生著變化。1982年制定和頒布的“82憲法”，是在“54憲法”基礎(chǔ)上，深刻總結(jié)新中國成立以來的經(jīng)驗，特別是10年“文化大革命”的深刻教訓(xùn)，適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放的實(shí)踐需要新憲法，體現(xiàn)了當(dāng)時對社會主義的認(rèn)識。之后又經(jīng)過1988年4月七次全國人大一次會議、1993年3月八屆全國人大一次會議、1999年3月九屆全國人大二次會議和2004年3月十屆全國人大二次會議的先后四次修憲，既反映了我國新憲法的成熟與完善，也體現(xiàn)了我們黨和國家隨著改革開放的深入對社會主義認(rèn)識的不斷深化。與此同時，1987年11月《村民委員會組織法》以“試行法”的名義出臺（1998年修訂上升為正式法），使中國8億農(nóng)民步入世界最大的民主訓(xùn)練班；2000年3月《立法法》出臺，又標(biāo)志著中國特色社會主義立法制度已經(jīng)建立起來。經(jīng)過改革開放以來的30多年法制和法治建設(shè)，不僅憲法與改革呈現(xiàn)了一定程度的互動狀態(tài)，人民當(dāng)家作主的途徑也不斷得到拓寬，而且中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，并逐步由人治轉(zhuǎn)入法制和法治的新時代。正是在此基礎(chǔ)上，1997年黨的十五大報告首次提出并闡述了“依法治國”，同時被確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。1999年3月全國人大九屆二次會議修改的新憲法將“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入其中。這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨和中國政府執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，將領(lǐng)導(dǎo)全國人民邁向法治之路：2002年黨的十六大報告強(qiáng)調(diào)：“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略；2007年黨的十七大報告又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”；2013年黨的十八屆三中全會提出，建設(shè)法治中國必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。在這一背景下，如何為中國的法治建設(shè)注入強(qiáng)大的動力，讓法律的切實(shí)施行不再成為難題，就成為2014年黨的十八屆四中全會需要重點(diǎn)討論和解決的關(guān)鍵議題。因此，依法治國及其與此相關(guān)內(nèi)容就成為黨的十八屆四中全會的前瞻性問題。

二、法治維度下黨的十八屆四中全會前瞻性的具體體現(xiàn)

黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，不但系統(tǒng)地討論了法治問題，而且還對全面推進(jìn)依法治國提出了諸多要求并進(jìn)行了具體的部署，將法治領(lǐng)域的深化改革引人注目，彰顯了全會的前瞻性。

前瞻性之一：從治民到治權(quán)，反映了中國將從以法治國到依法治國的新變化。

“法制”和“法治”是兩個截然不同的概念?！胺ㄖ啤笔侵阜芍贫?，是靜態(tài)意義上的法律形態(tài)；“法治”則是通過法律的有效治理，是活的法律在動態(tài)運(yùn)作中的功能實(shí)現(xiàn)。所以，再完備的法制，也只有變成活的法治，才能使法律的規(guī)則深入人心。從這一意義來說，“以法治國”和“依法治國”也是有著天壤之別的。前者是執(zhí)政者用法律來治理國家，后者則是國民依照憲法和法律規(guī)定，規(guī)范和監(jiān)督公權(quán)力管理國家。在此意義上，法治的本源應(yīng)是治權(quán)而非治民。所以，要建設(shè)法治，首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范和約束公權(quán)。就國家理論而言，公民權(quán)利是國家權(quán)力的基礎(chǔ)，國家權(quán)力是公民權(quán)利的保障。然而帶有工具性的公權(quán)力是一把雙刃劍，既可保護(hù)民眾，也會侵害民權(quán)。同時，權(quán)力還天然地具有誘惑與腐蝕性。正如法國著名的政治思想家孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！?[5]這就需要用法治為權(quán)力劃出邊界，為權(quán)力定下規(guī)則，為權(quán)力套上“緊箍咒”。法治的實(shí)質(zhì)是良法之治，有法律不等于有法治，只有制定良好的法律并得到全社會一體遵行，法律能夠自動運(yùn)轉(zhuǎn)，才可以算得上是真正意義上的法治。問題在于，推行法治觸及執(zhí)政者的根本利益，必然會遭到既得利益階層的強(qiáng)大阻撓。所以，判斷一個國家有沒有法治，主要是看這個國家的法律能不能把公權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，使之不能為惡。

對于我們黨和國家來講，在革命時期，由于特殊的革命戰(zhàn)爭環(huán)境，我們黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過政策方式體現(xiàn)出來。我們黨從新中國成立成為執(zhí)政黨以來，特別是改革開放30多年來，在國家政治生活中的地位已發(fā)生了根本的變化。所以領(lǐng)導(dǎo)方式也必須從過去依靠政策過渡到黨內(nèi)依靠政策、國家依靠法制來實(shí)現(xiàn)。在改革開放前我國曾有一段輕視“法治”，實(shí)行“人治”時期，實(shí)踐證明，這極不利于黨的代表人民利益的路線、方針、政策的貫徹和實(shí)施。從黨的十一屆三中全會以來，我們黨和國家通過法制和法治建設(shè)，在實(shí)踐中逐步實(shí)現(xiàn)了由過去主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律、再到主要依靠法律的轉(zhuǎn)變。同時，黨和國家還通過反腐舉措推動法治進(jìn)程，特別是黨的十八大以來，在反腐敗上不遺余力，尤其是一批“大老虎”紛紛落馬，大快人心。但僅憑執(zhí)政者的道德勇氣和個人的擔(dān)當(dāng)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對公權(quán)力的制約不僅需要“以權(quán)力制約權(quán)力”，更需要“以權(quán)利制約權(quán)力”。在當(dāng)前，我國的公眾并不缺乏維權(quán)與護(hù)法的熱情，所缺的是制度化的監(jiān)督管道和有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。正是基于此，黨的十八屆三中全會發(fā)出運(yùn)用法治思維深入推進(jìn)改革的信號，其中的一些試點(diǎn)做法和現(xiàn)實(shí)問題成為黨的十八屆四中全會的關(guān)注焦點(diǎn)。為此，四中全會強(qiáng)調(diào)了依法治國這個方略，并對全面推進(jìn)依法治國做出了部署、提出了要求。這對于我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)水平提出了更高的要求。一方面，要善于把黨的主張和政策通過法律形式確定并保證其實(shí)施，使政策獲得自身不具有的普遍性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、強(qiáng)制性和統(tǒng)一性，從法律上保證黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)作用；另一方面，黨自身也要學(xué)會在自己制定的憲法和法律條件下進(jìn)行活動，提高執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平，同時也可有效地避免因領(lǐng)導(dǎo)者的個人意志和注意力的改變而干擾國家正常運(yùn)行的情況。在這一意義上，依法治國不能沒有領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威，更不能沒有法律的權(quán)威。和人治相比，法治不僅把黨所做出的改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來，把黨代表人民根本利益的主張和政策上升為法律法規(guī)，變成人人必須遵循的行為準(zhǔn)則，而且還要求黨的領(lǐng)導(dǎo)者在依法治國中，既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者。作為監(jiān)督者有權(quán)對法律的實(shí)施過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，以保障法律得到有效的正確的執(zhí)行；作為被監(jiān)督者必須接受黨員、公民和民主黨派的監(jiān)督，自覺把自己的權(quán)力限制在法律的籠子里，防止憑借權(quán)力凌駕于法律之上。endprint

前瞻性之二：法治成為治國理政的基本方式，體現(xiàn)了中國將從“發(fā)展型政府”到“法治政府”的新變化。

2013年黨的十八屆三中全會在吹響全面深化改革的集結(jié)號中，提出了“三個依法”（即依法治國、執(zhí)政和行政）、“三個法治”（即法治國家、政府和社會），表明中國的民主法制建設(shè)站在了一個新的歷史起點(diǎn)。這主要凸顯在兩大層面：一是新一輪司法體制改革穩(wěn)步推進(jìn)：廢止勞教制度改革任務(wù)在法律層面已經(jīng)完成；涉法涉訴信訪改革工作在全國推開；司法救助制度得到完善；大力推進(jìn)司法公開；建立防止和糾正冤假錯案機(jī)制，切實(shí)防范司法腐敗行為。二是用法治方式履行政府職能推動改革發(fā)展：國務(wù)院進(jìn)一步厘清“權(quán)力清單”，向社會公開國務(wù)院各部門保留的行政審批事項清單，以鎖定各部門行政審批項目“底數(shù)”，接受社會監(jiān)督。國務(wù)院各部門也積極踐行法治精神，主動維護(hù)憲法和法律權(quán)威，貫徹依法行政。除國家發(fā)改委、國土資源部陸續(xù)下放了幾批行政審批權(quán)外，教育部、工業(yè)和信息化部、人力資源社會保障部等部委也相繼實(shí)行目錄清單管理。正是在這一新的歷史起點(diǎn)上，黨的十八屆四中全會選擇依法治國主題，全會推進(jìn)的依法治國基本方略也可從中窺見一斑。一是依法治國要依憲治國，要求我們黨依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個新水平。二是依法治國要依法改革，要求通過完善法治推進(jìn)深化改革，即運(yùn)用法治思維深入推進(jìn)改革，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。三是依法治國要依法施政，對于行政機(jī)關(guān)，就是要劃定政府的“權(quán)力清單”，打造法治政府；對于審判檢察機(jī)關(guān)，就是要強(qiáng)化其依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，并通過懲治和改革解決日益突出的司法不公問題。四是依法治國要“禮法合治”，要求在大力提升官員運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力同時，吸取我國古代“禮法合治”治理經(jīng)驗，力倡全社會加強(qiáng)尊法守法用法意識，廣泛凝聚實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正能量。

以上法治思維的治國理政方式，還體現(xiàn)在我國從“發(fā)展型政府”向“法治政府”轉(zhuǎn)變。由于10年“文化大革命”使我國國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣，所以在改革開放以來的30年間，我國政府的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在發(fā)展中又是“摸著石頭過河”，在實(shí)踐過程不免伴隨著對法律的突破。這既有改革的需要，會開拓出新局面，也有政績的需要，但這也會破壞可持續(xù)發(fā)展。因此，這種發(fā)展至上特別是粗放型的發(fā)展方式，在某些程度上帶來了越來越多對民眾權(quán)利的侵犯，越來越大的穩(wěn)定風(fēng)險。對此，有分析人士指出，在中國的城市擴(kuò)張和官員升遷的過程，往往伴隨著官民之間的博弈?；诜€(wěn)定的壓力，我國政府特別是地方政府面臨著角色的調(diào)整，即從“發(fā)展型政府”向“法治政府”轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，這一轉(zhuǎn)型的完成，僅僅靠地方政府的自覺是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要中央政府的頂層設(shè)計，其中最為重要的是如何設(shè)計一套不同于過去“以GDP論英雄”的考核體系。

前瞻性之三：深化司法體制改革維護(hù)公平正義，表明當(dāng)前依法治國的主要問題在于司法，司法改革仍為重頭戲。

司法被人們視為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，其改革歷來引人關(guān)注。在改革開放30多年來，我們黨和國家先后實(shí)行了三輪司法改革。先是在20世紀(jì)80年進(jìn)行了審判方式和司法職業(yè)化的改革，2004年前后進(jìn)行了完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度等內(nèi)容改革。然而，不僅在“命案必破”、“維穩(wěn)至上”等思路影響下，出現(xiàn)了不少的刑事冤假錯案；而且由于行政化、地方化等體制的弊端，又滋生了民事領(lǐng)域的斷案不公和尋租執(zhí)行的土壤，致使司法公信流失。同時，在我國社會進(jìn)入矛盾凸顯期和民主法制建設(shè)推進(jìn)的雙重背景下，大量矛盾糾紛以案件的形式匯聚到司法領(lǐng)域，其中僅2013年全國法院就受理了各類案件1337萬多件。但值得我們關(guān)注的是，當(dāng)前我國已有比較完備的法律體系，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。這說明我國在立法總體上實(shí)現(xiàn)“有法可依”，但法律實(shí)施的現(xiàn)狀卻不如人意。這種法制完備與司法不公現(xiàn)象的出現(xiàn)，其中一個重要的原因，就是司法機(jī)關(guān)的地位偏居弱勢，這主要體現(xiàn)在管理體制上的條塊雙重管理，即上級機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上進(jìn)行管理，同級的黨委、政府對其人財物擁有分配權(quán)。這就使得受制于地方政府的司法機(jī)關(guān)，從法律的實(shí)施者和政府的監(jiān)督者蛻變?yōu)檎穆毮懿块T，法律也因此蛻化為實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)的一個工具。因此，我國當(dāng)前依法治國的主要問題不在立法而在司法，以司法改革作為依法治國的突破口，就具有了很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

正是在這一重要背景下，我們黨和國家下定決心開展第三輪司法改革。這輪司法改革發(fā)端于2013 年11月黨的十八屆三中全會，其完整的改革方案則是2014年10月黨的十八屆四中全會所提出的一攬子方案。三中全會后，新一輪司法體制改革正在積極醞釀，上海、廣東等7個?。ㄊ校┫刃性圏c(diǎn)司法體制改革，其中上海明確權(quán)力清單推進(jìn)法院“去行政化”的做法頗受矚目。在四中全會上，不僅三中全會以來各地在法治領(lǐng)域的試點(diǎn)經(jīng)驗都得到總結(jié)，而且還在此基礎(chǔ)上形成了一攬子的完整改革方案，司法體制改革被濃墨重書。這表明在全面推進(jìn)依法治國中，司法改革仍是“重頭戲”[6]，這是四中全會的一個前瞻性。其主要體現(xiàn)是四中全會不僅繪制了法治中國藍(lán)圖的總體目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”；而且對實(shí)現(xiàn)這一藍(lán)圖的路徑亦做出明確部署，即要從形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等5個方面對總目標(biāo)進(jìn)行展開。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)法治中國的總目標(biāo)，絕不可能會因為一次會議而一夜建成。為此，四中全會又明確提出了深化司法體制改革過程中的六大重要任務(wù)：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊伍建設(shè)；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。還應(yīng)當(dāng)指出的是，任何改革都可能會涉及利益的重置，而往往觸及利益比觸及靈魂還難。所以不能低估這次深化司法體制改革的難度，比如去司法的地方化和行政化、統(tǒng)一管理后的待遇升降、深化司法公開等亦將值得期待。因此，四中全會更具前瞻意義的是，中央加快了司法改革頂層設(shè)計和推出基礎(chǔ)性、制度性措施。其中，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理和建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，以去司法的地方化和行政化問題，這將有助于司法機(jī)關(guān)的角色實(shí)現(xiàn)兩個回歸（回歸法律實(shí)施者、回歸監(jiān)督者），促進(jìn)法律實(shí)施上良性循環(huán)。endprint

前瞻性之四：法治為反腐迎來新起點(diǎn)，反映了中國反腐將從運(yùn)動式到制度化的新趨勢。

依法治國有利于反對腐敗、純潔隊伍。當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象直接關(guān)系到我們黨和國家的生死存亡。如果腐敗得不到有效懲治，黨和國家就會喪失人民群眾的信任和支持。對此以習(xí)近平為代表的新一屆領(lǐng)導(dǎo)層對反腐的重視程度空前。習(xí)近平總書記早在黨的十八大結(jié)束不久，就強(qiáng)調(diào)指出：“腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國”。他在十八屆中央紀(jì)委第二次全體會議上又要求，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。為此，我國新一屆領(lǐng)導(dǎo)層不僅空前細(xì)化了反腐的具體措施（如大到中央出臺“八項規(guī)定”、開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動和反形式主義、享樂主義、官僚主義以及奢靡之風(fēng)的“四風(fēng)”，小至出臺十幾道禁令包括禁止公款購買月餅?zāi)曦洷?、印刷贈送賀年卡等），而且以鐵腕力度進(jìn)了空前反腐。據(jù)統(tǒng)計，黨的僅十八大以來“落馬”的省部級以上官員總數(shù)就超過50人，從被查處的密度和速度來看，特別是周永康、徐才厚、令計劃、蘇榮等重磅人物落馬，都足以說明其反腐力度無疑是近30年最大。但僅憑執(zhí)政者的道德勇氣和個人的擔(dān)當(dāng)來防腐和反腐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需要以權(quán)利制約權(quán)力的法制和法治。實(shí)踐也表明，預(yù)防腐敗、懲治腐敗的最終走向都是法治反腐。對此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要善于用法治思維和法治方式反對腐敗。按照黨的十八大以來中央已經(jīng)釋放的信號，四中全會重點(diǎn)研究了建立一套嚴(yán)厲的法律監(jiān)督體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，法治反腐成為推進(jìn)全面依法治國的重要組成部分。由此可以說，依靠制度建設(shè)、完善相關(guān)法律體系，做到“不能腐”、“不想腐”，已成為四中全會全面推進(jìn)依法治國的一個重要亮點(diǎn)，也是我國法治反腐的新起點(diǎn)，此后的反腐敗工作將更強(qiáng)調(diào)按法律來懲治腐敗，以此徹底終結(jié)腐敗。

四中全會的法治反腐前瞻還可從外媒以及港澳媒體的聚焦中得到體現(xiàn)。我國新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的反腐舉措和成效，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。眾多外媒分析稱，反腐制度化將成為中共十八屆四中全會的亮點(diǎn)之一，中國的反腐工作或?qū)⒂瓉韽闹螛?biāo)到治本的節(jié)點(diǎn)。其中，英國《金融時報》分析稱，自本屆中國政府就職以來，反腐就一直是它的重要政策。這次反腐運(yùn)動持續(xù)時間之長、力度之大，令幾乎所有人都大跌眼鏡。美國《華爾街日報》分析稱，到目前為止，沒有跡象顯示這場反腐行動遇到了阻力，反腐風(fēng)暴仍在繼續(xù)推進(jìn)。新加坡《聯(lián)合早報》也指出，從中共腐敗的嚴(yán)重性來說，需要有一個高壓的反腐態(tài)勢，但在大批官員落馬、尤其是周永康案水落石出后，反腐已經(jīng)進(jìn)入從運(yùn)動式反腐逐漸轉(zhuǎn)向制度建設(shè)階段，中共十八屆四中全會在這方面的部署和落實(shí)，是一個觀察指標(biāo)。對此，港澳媒體也進(jìn)行了高度的關(guān)注，如香港《南華早報》的文章稱，中共十八屆四中全會開啟反腐新階段，將不斷有新措施面世，把反腐真正地制度化，形成常態(tài)。香港《經(jīng)濟(jì)日報》也認(rèn)為，習(xí)近平上臺后以鐵腕反腐和整風(fēng)，實(shí)際上就是要建立一套以法治和理性為核心的新執(zhí)政路線，而四中全會正是其關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

前瞻性之五：全面推進(jìn)依法治國關(guān)乎改革全局，表明法治將成為引領(lǐng)深化改革破障闖關(guān)的銳利武器。

在波瀾壯闊的30多年改革開放偉大歷程中，我國法制和法治建設(shè)始終砥礪奮進(jìn)，把改革開放的豐碩成果銘刻在光輝的法典之上。如前所述，我國新時期的法制和法治建設(shè)幾乎與改革開放同步啟動。1978年黨的十一屆三中全會強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會主義法制和立法工作。1979年全國第五屆人大二次會議相繼通過了《刑法》、《刑事訴訟法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等七部法律。在改革開放之初，引進(jìn)外資任務(wù)緊迫，所以《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》的頒布時，世界為之一震，此后逐漸完善建立起了外商投資法律體系。進(jìn)入90年代，“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”寫入憲法，改革成果和發(fā)展目標(biāo)在最高效力的法律中得以確立。21世紀(jì)初我國加入WTO，國家在投資領(lǐng)域清理了2000多個法律文件，以法制化的方式進(jìn)一步確立了我國改革開放的新優(yōu)勢。回顧我國30多年改革開放歷程，法治建設(shè)始終為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實(shí)踐保駕護(hù)航，據(jù)全國人大統(tǒng)計資料顯示，截至2010年底，我國正在生效的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)分別達(dá)到236件、690多件和8600多件。30多年來在法治護(hù)航下，中國人邁向小康的步伐堅定而自信：2004年十屆全國人大二次會議修憲中，將“國家尊重和保障人權(quán)”載入；2007年物權(quán)法施行，對公、私財產(chǎn)權(quán)利做出法律規(guī)定；2011年國務(wù)院頒布新拆遷條例，切實(shí)保護(hù)公民財產(chǎn)。與改革開放初期相比，我國的制度建設(shè)總體狀況有了很大的不同——以前很多方面沒有法律，無法可依，需要邊改邊立，現(xiàn)在的情況是，國家和社會生活的各個方面總體上已經(jīng)有法可依。但問題的另一方面，現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題仍然比較突出，司法公正成為人民群眾對公平正義的更大期許。不止是司法保障層面，人民群眾生活生產(chǎn)的方方面面都需要通過法律“落地”，諸如教育、住房、養(yǎng)老等社會領(lǐng)域的權(quán)利獲得，以及食品藥品、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等直接關(guān)系生命健康的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，對于依法治國，不能只看制定了多少法律，應(yīng)看落實(shí)了多少。如果只把法律掛在嘴上和寫在紙上，不落實(shí)到實(shí)際中，就沒有法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

與此同時，法治中國建設(shè)之路還有很多關(guān)隘要闖。比如，一些地方還存在破壞選舉的嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，其中2012年12月湖南衡陽市的以賄賂手段破壞選舉就是典型的實(shí)證；一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部迷戀“權(quán)力至上”，依然慣用決策方式，不善法治、不會法治、不敢法治，就是全面實(shí)施依法治國、推進(jìn)法治中國建設(shè)的一大制約因素；隨著時間的推移，一些利益固化越來越成為改革發(fā)展的絆腳石，要改革的深化，也必然會觸動利益固化的集團(tuán)，其難度和阻力非常巨大。所以，改革開放越往深處發(fā)力，全面落實(shí)依法治國方略就越顯緊迫；全面建成小康社會需要全社會尊重法律、信仰法治、全民守法的共同價值追求。為此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用。在這一法治信號的引領(lǐng)下，為深化改革護(hù)航和維護(hù)公平正義的司法改革從黨的十八屆三中全會以來相繼破題。2014年6月，中央決定在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州7個?。ㄊ校┫刃性圏c(diǎn)司法體制改革；同月，全國人大常委會授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在北京、天津、上海、重慶、沈陽等18個城市開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作，開創(chuàng)了司法領(lǐng)域“試驗性立法”的先河；9月，上海在推進(jìn)司法體制改革先行試點(diǎn)中，中國首批289名法官助理、檢察官助理接受任命。以上司法改革試點(diǎn)經(jīng)驗，不僅為黨的十八屆四中全會所肯定，而且在此基礎(chǔ)上形成了一攬子完整的司法改革方案，法治將成為引領(lǐng)深化改革破障闖關(guān)的銳利武器。當(dāng)前全面深化改革的法治建設(shè)與30多年來的法治發(fā)展最大的不同在于今天法治應(yīng)成為政府與市場的“平衡器”，成為全體中國人的最大公約數(shù)，是全面建成小康社會，完成中華民族偉大復(fù)興、實(shí)現(xiàn)“中國夢”的重要價值指引。隨著未來經(jīng)濟(jì)社會良性發(fā)展，法治將在中國市場經(jīng)濟(jì)中扮演更重要的角色。

總之，改革開放30年多年的實(shí)踐充分表明，中國特色社會主義事業(yè)之所以蓬勃發(fā)展，成就巨大，其中的一個重要原因就在于我們有這樣一部符合國情、與時俱進(jìn)的好憲法以及依法治國的扎實(shí)推進(jìn)。當(dāng)前我國全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜多變，我們黨和國家面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，必須走依法治國之路，才能完成這一艱難但必須完成的歷史使命。在這一意義上，全面推進(jìn)依法治國關(guān)乎改革全局，關(guān)乎人民福祉，關(guān)乎國家長治久安，關(guān)乎民族前途命運(yùn)[7]。

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責(zé)任編輯 張忠友endprint