文‖上海國資記者 王錚

園區(qū)國資轉型的蘇州探索解包還原:重建政企關系

文‖上海國資記者 王錚

歷時大半年后，2015年4月下旬，被蘇州工業(yè)園區(qū)國資辦謂為“解包還原”的工作終于接近收官。

當月，園區(qū)國資辦出具報告，詳解旗下22家國企長期以來承擔政府政策性指定項目的資金運用及成本核定情況。

所謂“解包還原”，原是2009年銀監(jiān)會要求銀行對政府融資平臺企業(yè)貸款逐筆打開梳理，逐個開展重新評審和嚴密的風險排查，并相應建立信貸臺賬和風險防控對策的專項工作術語。

蘇州工業(yè)園區(qū)陽澄湖半島一角

而蘇州工業(yè)園區(qū)推行的“解包還原”卻另有新意?！拔覀儚钠髽I(yè)投資角度開展解包還原，按照厘清政府債務和企業(yè)債務的要求，梳理2014年以前園區(qū)國企直接承擔園區(qū)管委會各部門指令性項目所產生的成本，聘請社會獨立中介專業(yè)機構，對凡是屬于政府債務的項目進行成本量化，逐一進行情況排查與分析。”蘇州工業(yè)園區(qū)考核與財務處副處長張敏對《上海國資》介紹。

目前，園區(qū)國資辦、財政局雙方共同認定，應由政府財政承擔的各類工程、資產項目支出本息數以百億元，園區(qū)財政將分5年逐步償還給園區(qū)的國資企業(yè)。

長期以來，園區(qū)開發(fā)類國企肩負超前投資及政府職能，普遍存在政企不分的現象，這無疑導致企業(yè)經營業(yè)績不佳、資產收益率低和經營性現金流緊張。

園區(qū)管委會與國資辦希望借此一舉，徹底切割政府與企業(yè)長期以來模糊不清的關系，清晰雙方邊際，還企業(yè)市場獨立地位，使得企業(yè)可以輕裝上陣，統(tǒng)籌資源，產生應有的資本回報上繳財政，增強財政解包還原的支付能力，與政府財政形成良性循環(huán)能力。

但真實解決絕非易事。

據了解，此項龐大復雜的工程從2014年10月開始。

市場評價，其是以一種“釜底抽薪”的方式，幫助企業(yè)擺脫歷史負擔，還原企業(yè)本來的市場地位。

解包范圍

園區(qū)國資辦延請第三方機構安永會計師事務所作為財務顧問，其主要任務是對企業(yè)上報的政策性項目進行性質甄別，經濟代價的量化以及解包還原方案的制定。

據了解，其甄選項目遵循的原則大約為6項：是否當時有政府批文、會議紀要等文件，如有，則認可是政府行為，而非企業(yè)自主行為；如形成資產，目前資產市價是否高于成本；是否是企業(yè)自身原因導致經營虧損（對照可行性研究報告）；綜合業(yè)務收入是否已經能覆蓋相關成本；如已經收到政府補貼，目前是補貼不足還是本次提出新的要求；與國資辦和企業(yè)進行充分溝通，考慮企業(yè)的實際情況。

“對由政府指令投資造成的企業(yè)負債，還是企業(yè)自身經營行為導致的負債，兩者要嚴格區(qū)分?！惫I(yè)園區(qū)國資辦財務與考核處副處長張敏強調。

根據上述原則，承擔政策性業(yè)務的國資企業(yè)共有25家，其中涉及政策性項目的企業(yè)數量為22家，上報186項政策性項目，最終認定為151項。

另外，考慮園區(qū)財政資金周轉能力，不太可能立即對企業(yè)的政策性債務做一次性清理。因此，解包還原被看作一個持續(xù)性的過程。

按照相關債務的輕重緩急以及企業(yè)市場化程度的不同，園區(qū)國資辦對企業(yè)實施有步驟的解包還原：優(yōu)先解決市場主導型企業(yè)，再解決服務主導型企業(yè)，最后解決功能平臺型企業(yè)；優(yōu)先解決企業(yè)還本付息能力較差，難以持續(xù)發(fā)展的企業(yè)。

“解包還原的最終目的，是還原企業(yè)的市場主體地位，激發(fā)企業(yè)經營活力，所以不同類型的企業(yè)有不同的順序。相對來說，市場主導型企業(yè)政策性業(yè)務較少，與政府關系較為清晰，容易核實項目。更重要的是，這部分企業(yè)希望與政府理清關系的決心也更迫切?！睆埫舯硎?。

順序與方式

據了解，工業(yè)園區(qū)內市場主導型企業(yè)目前為4家，包括中新集團、新建元集團、元禾控股和中方財團。

“對于該類企業(yè)的解包還原，總體原則是政府回購所有非市場化資產，其后與企業(yè)建立契約關系，還原企業(yè)市場化運作本質?！睆埫艚榻B。

位于市場主導型企業(yè)之后的服務主導型企業(yè)，國資辦將其歸類為擬市場化企業(yè)。

其特點是，目前未市場化或半市場化，或向市場化不斷靠近的企業(yè)，比如投資建設硬件載體以招商引資的生物公司、科技公司、納米公司等。

該類企業(yè)的解包還原總體原則是分類實施政策。

“比如，對于投資建設硬件載體類的企業(yè)，暫時自身現金流無法覆蓋利息的，給予貼息；而對于純粹建設公益設施的企業(yè)，比如建設文化場館的文博中心，預測其2018年自身能夠平衡現金

園區(qū)國資國企發(fā)展現狀

截止2014年12月

財務數據

產業(yè)結構

高新基數產業(yè)為主導戰(zhàn)略性新興產業(yè)為支柱現代服務業(yè)為支撐

IT產業(yè)約占全國總量3%

IC產業(yè)約占全國總量15%

“2＋3”產業(yè)布局流，先期對其利息、運營虧損及大修進行補貼，并由財政還本；對于投資高檔酒店的酒店集團，則采用允許出售個別酒店貼補運營虧損；對于物流中心，則對有關政府機構無償使用場地進行折舊補貼?！眹Y辦相關材料如是表述。

功能平臺型企業(yè)，則指以投資為主，以完成園區(qū)戰(zhàn)略任務或者重大專項任務為主要目標的企業(yè)，自身幾乎沒有任何自主經營性資產。

“對于該類企業(yè)的原則，是明確平臺的使命和定位，明確商業(yè)模式，比如簽署B(yǎng)T協議以及政府購買服務協議等。該類企業(yè)需由財政進行全額貼息，維持其資金鏈。”張敏介紹。

除按照不同順序外，園區(qū)財政買單方式亦分類而行。

據了解，根據企業(yè)不同分類，園區(qū)財政亦采取不同方式“買單”。一是回購資產；二是運營補貼；三是還本付息；四是政府購買服務。

“回購資產對應的項目是完全公共設施，提供公共服務的資產，比如修建的學校、體育場、文化場館等都會由財政回購?！睆埫艚榻B。

運營補貼則主要是租金補貼?！氨热缈萍脊就顿Y建造硬件孵化器，以期招商引資，但租金的定價權是政府規(guī)定的，那么差價由財政補貼運營。”此外，為完成政府給定的“產業(yè)集群效應”，科技公司會建造大量公共服務平臺，提供創(chuàng)業(yè)型科技企業(yè)使用，但這些企業(yè)初期自身盈利能力有限，因此政府亦希望其免費使用公共平臺或者以很低的價格租用。類似設施運營均會要求財政予以補貼。

還本付息則相當于政府以BOT方式采購企業(yè)的建設資產?！氨热缥牟┲行男藿ǖ拇笮臀幕O施，目前還在還本付息的，財政會替企業(yè)先還本，以減少利息支出?！?/p>

此外，另有一類企業(yè)被劃分為公共服務類企業(yè)中，包括市政服務、機關中心、疾防中心等，其特點是以確保城市正常運行和穩(wěn)定、實現社會效益為主要目標。園區(qū)國資辦制定的原則是按購買公共服務的方式進行結算。

在具體操作中，國資辦考慮頗為細致。

比如，其規(guī)定了解包還原項目的數據提取時間。對于涉及資產回購和補貼累計虧損，數據為截止2014年年末的金額；但對于涉及每年的補貼金額，按2014年的發(fā)生金額計算；對于涉及每年的貼息金額，按2014年末的融資規(guī)模進行計算?！耙驗槿谫Y規(guī)模每年都不一樣，財政為企業(yè)還本后，利息便會相應減少?！?/p>

但真正的考驗是，在強硬解除歷史上形成的政企關系后，地方國企與地方政府真能一勞永逸恪守各自本分？鞏固成果的鑰匙會在哪里？

考核

據了解，此次解包還原完成后，工業(yè)園區(qū)國資辦與財政局將共同對企業(yè)出具認定書。

“認定書中將承諾，根據財力在當年或未來年度逐一解決?！睆埫艚榻B。

此外，如未來企業(yè)仍承擔政府指令性任務，再次需要財政承擔負債，則需要經過聯合審批。

所謂聯合審批，是指從2015年起，如果企業(yè)發(fā)生新的解包還原事項，需要企業(yè)提出申請，經財政和國資部門聯合審核，并報工業(yè)園區(qū)管委會分管領導或投委會批準后方可實施。

“我們希望通過這種努力，企業(yè)與政府之間建立更穩(wěn)定的法律契約關系，形成明晰的商業(yè)模式，因此，以后的項目要從源頭上確定，是否由政府買單？全額買單還是部分買單？而不可能再像從前一樣，企業(yè)在沒有財政預算安排的情況下先期大筆投資?！鄙蚶诒硎?。

并且，他強調，未來企業(yè)一定要在成本范圍之內投資?！皡⒄丈鐣Y本的投資成本，合理量化國企承擔政策性業(yè)務的經濟成本。這是建立政府購買公共服務機制的前提與手段?！?/p>

工業(yè)園區(qū)管委會和國資辦希望，借此制度的建立，防范政府與企業(yè)“政企不分”的習慣性行為，樹立防火墻。

“指令性任務可能仍難免，但隨著園區(qū)開發(fā)建設任務基本完成，企業(yè)隨之轉型升級，與政府的關系將形成成熟的契約制。這應該是發(fā)展規(guī)律?！睒I(yè)內專家表示。

更現實的防火墻是，園區(qū)國資辦將很快對企業(yè)設立嚴格的效益考核機制，這將進一步約束企業(yè)與政府的關系，此外剛性綁定績效考核與薪酬激勵。園區(qū)國資辦的想法是，這樣才能倒逼企業(yè)真正走市場化道路。

“政府買單到位之后，我們會按照企業(yè)的不同性質或者企業(yè)發(fā)展的不同階段，分類對其進行業(yè)績考核?！睆埫艚榻B。

對于市場化程度較高的企業(yè)，國資辦在對企業(yè)領導進行考核時，嚴格按照會計準則，主要以凈資產收益率、資本利潤率或人均凈利潤率為考核指標。

而對于政府投融資平臺類企業(yè)，因為融資是其主要任務。那么，國資辦主要考核其責任利潤。所謂責任利潤，按照園區(qū)國資辦的解釋是，企業(yè)的營業(yè)收入減去固定成本，比如折舊、攤銷等再減去利息后的利潤，以最大可能還原企業(yè)的努力程度。

“責任利潤屬于管理會計范疇，是為企業(yè)量身定制?！睆埫艚榻B。

此外，考核指標亦會隨著企業(yè)市場化程度的不同，實施動態(tài)更新。比如企業(yè)在一個項目開發(fā)前期，因主要承擔產業(yè)孵化職能，沒有收入。那么，企業(yè)控制費用和運營成本則是考核的主要內容。

但如已經形成產業(yè)集群，或一旦被剝離重資產，企業(yè)轉型發(fā)展為綜合性運營服務商，那將對其進行凈資產收益率和人均凈利潤的考核。

通過解包還原，蘇州開發(fā)園區(qū)的國企，有望翻開市場化運營的新篇章。

園區(qū)管委會與國資辦希望徹底切割政府與企業(yè)長期以來模糊不清的關系，清晰雙方邊際，還企業(yè)市場獨立地位