溫燕凌

凌源市紅山街道辦事處地處凌源城郊，坐落在牛河梁遺址腳下，是女神的故鄉(xiāng)，紅山文化的發(fā)源地。下轄5個行政村，農(nóng)業(yè)戶數(shù)2578戶，農(nóng)業(yè)人口9748人，現(xiàn)有家庭承包耕地面積1.4萬畝，人均1.43畝耕地。農(nóng)作物種植以玉米為主，由于諸多因素，土地利用率、產(chǎn)出率較低。而且，城郊鄉(xiāng)農(nóng)民基本以進城務工，進廠打工為主要經(jīng)濟來源，農(nóng)村土地撂荒、棄管和親屬之間自愿代耕的現(xiàn)象普遍。近年來，糧食產(chǎn)量相對較低，品種單一，干旱之年，成片撂荒，為改變這種狀況，街道組織各村干部走出去、學回來，探索了提高土地利用率和產(chǎn)出率的許多經(jīng)驗，積極引導廣大農(nóng)民推進土地流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展保護地等設施農(nóng)業(yè)，實行規(guī)模化經(jīng)營，取得了一定成績。

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 先行試點，逐步擴大區(qū)域

在2000年左右，凌源市的保護地已形成了一定規(guī)模，為加大力度，使保護地更具規(guī)模，凌源市不斷推進保護地建設。但對于城郊鄉(xiāng)來說，從干部到老百姓都有一定的抵觸情緒，主要是土地流轉(zhuǎn)很難，紅山街道就是其中之一。為了使紅山街道土地流轉(zhuǎn)有序開展，街道辦事處成立土地流轉(zhuǎn)工作組，街道副科級以上領導任組長，各站辦所長任成員，深入農(nóng)戶家中細致耐心地做老百姓思想工作，講解土地流轉(zhuǎn)的好處。為鼓勵老百姓發(fā)家致富，紅山街道辦事處制定了一系列的優(yōu)惠政策，比如出資在棚區(qū)配水配電，棚戶每建一棟棚每米補助100元。起初紅山街道辦事處選擇凌北村甸東組作為試點搞保護地建設，當時涉及農(nóng)戶80余戶，310口人，土地240畝，平均每人不足8分地。粗放經(jīng)營使得每畝純收入僅150元左右，當時租地價格是按照每畝地250公斤玉米折算，老百姓算一算租地比種地強多了，還可以騰出勞動力去城里打工。經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)，把散戶土地集中到種植大戶去經(jīng)營，極大地提高了土地的生產(chǎn)率，增加了農(nóng)民經(jīng)濟收益；那時，每一百米棚純收益約2萬元，而50歲左右的勞動力到附近城里打工的年純收入約1萬元。較好的經(jīng)濟收入，使得試點輻射力很強，后來，通過街、村兩級干部的努力，在其他各村都建立大片的保護地，土地流轉(zhuǎn)工作也進展順利。目前，紅山街道土地流轉(zhuǎn)已達4000多畝，其中保護地就占2500多畝。

2 土地流轉(zhuǎn)的主要方式及特點

2.1 反租倒包

紅山街道連續(xù)十多年來的保護地建設都是選擇適合保護地生產(chǎn)的集中連片區(qū)域，要想搞集中建設只能把區(qū)域涉及到的耕地由村里負責從農(nóng)戶手中反租回來，然后再包給建棚大戶。通常情況下，租金是按照正常年景畝產(chǎn)收益作為最低參照價格，由村里按照雙方的權(quán)利與義務分別與雙方簽訂租賃與承包合同，從而將零散土地集中流轉(zhuǎn)給建棚大戶以實現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)的連片經(jīng)營。目前，紅山街道通過保護地建設流轉(zhuǎn)的土地達10片，每片均在100畝以上，主要生產(chǎn)黃瓜、青椒、茄子、花卉等品種，每100米棚每年純收入最高可達5萬元以上。

2.2 土地互換

在保護地建設過程中，一大部分土地是反租倒包，也有一部分是換地。有的農(nóng)戶為了自己建棚，把別處的土地和其他農(nóng)戶互換，擴大自己建棚用地的面積。也有的村，用機動地與棚戶區(qū)土地互換，目的是為了使棚戶區(qū)集中連片經(jīng)營以發(fā)展專業(yè)性生產(chǎn)，以期在最大程度上保障這些農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)利和經(jīng)濟利益。

2.3 股份合作

紅山街道除了保護地建設大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)以外，另一種方式就是以股份的形式成立合作社，農(nóng)民以土地入股的方式將土地交給合作社經(jīng)營，農(nóng)民可以參與經(jīng)營，也可以不參與經(jīng)營，以每畝土地每年1000元為標準進行保底分紅，年終按經(jīng)營狀況按股分紅，風險共擔、利益共享。

3 存在的問題及建議

3.1 存在問題

3.1.1 宣傳引導不到位 當前，一些農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策理解不到位，一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)的順利進行。由于村干部三年一選舉，新任村干部對土地流轉(zhuǎn)政策根本就是不懂，老村干部也是一知半解，所以在跟農(nóng)戶宣傳上就解釋不到位，農(nóng)戶也理解不了，導致農(nóng)戶心存顧慮，擔心施行流轉(zhuǎn)以后會失去承包經(jīng)營權(quán)，進而影響自己的切身利益；尤其是那些年長的村民因為思想守舊，具有強烈的戀土情結(jié)，認為國家征占土地會造成利益損失，寧可粗放占地，也不愿參與流轉(zhuǎn)。

3.1.2 補償制度不建全 因為未能建立、健全土地流轉(zhuǎn)補償制度，在實際操作過程當中，土地流轉(zhuǎn)費的確定沒有合適的參照標準，僅以當?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品價格和土地租賃價格為參考，既沒有考慮物價上漲因素，也沒顧及土地增值因素，一直以固定價格支付土地流轉(zhuǎn)費（每畝1000元左右），從而導致出現(xiàn)損害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。

3.1.3 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范 例如，一部分農(nóng)戶自行將土地轉(zhuǎn)包給其親友，只是口頭協(xié)議，沒有書面限制，造成土地流轉(zhuǎn)在承包戶之間進行，幾年后出現(xiàn)糾紛；還有一部分農(nóng)戶盡管與業(yè)主簽訂了土地流轉(zhuǎn)的書面合同，但因為合同文本不夠規(guī)范，內(nèi)容往往過于簡單，對于土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務和違約責任未能進行明確具體的規(guī)定，也出現(xiàn)了一些糾紛。上述土地流轉(zhuǎn)沒經(jīng)農(nóng)村土地發(fā)包主體村委會鑒證、蓋章，也未報街道農(nóng)經(jīng)站備案，一旦出現(xiàn)糾紛，給調(diào)解和仲裁工作造成很大難度。如近幾年，國道101線改道和高速、高鐵征占地等，由于合同沒有明確規(guī)定，多是口頭協(xié)議且年代久遠、情況復雜，流轉(zhuǎn)雙方在利益分配上發(fā)生多起糾紛。

3.1.4 缺乏管理復耕難 土地流轉(zhuǎn)后，因有關(guān)方面缺乏有效管理，部分業(yè)主私自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，導致在流轉(zhuǎn)期滿后不能如數(shù)、如期退還給農(nóng)戶。更有甚者，因為一些業(yè)主缺乏耕地保護意識，對流轉(zhuǎn)土地進行掠奪式經(jīng)營，土壤肥力急劇下降，從而導致土地復耕困難。

3.2 建議

3.2.1 堅持原則，扎實推進 在土地流轉(zhuǎn)過程中，一定要遵循幾個原則。第一，三權(quán)分離。即在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上，使農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)這三者分離。第二，依法流轉(zhuǎn)。土地是農(nóng)民的“命根子”，土地也是農(nóng)民最根本的生活保障，我們在保護農(nóng)民的基本權(quán)益的基礎上，更重要的是維護其土地權(quán)益。在土地流轉(zhuǎn)過程當中，必須嚴格執(zhí)行國家相關(guān)的法律、法規(guī)來簽訂流轉(zhuǎn)合同。第三，自愿流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)一定要尊重農(nóng)民的選擇和意愿，不論采取那種流轉(zhuǎn)方式，都應保證村民自愿參與流轉(zhuǎn)。第四，有償流轉(zhuǎn)。必須遵循市場規(guī)律，堅持有償流轉(zhuǎn)。

3.2.2 信貸扶持，鼓勵流轉(zhuǎn) 在凌源市設施農(nóng)業(yè)建設過程中，鼓勵土地流轉(zhuǎn)的一項重要內(nèi)容就是信貸扶持，主要信貸部門就是當?shù)氐男庞蒙?，但是信用社在信貸扶持過程中擔心資金回收困難，導致扶持力度不大。這就需要政府部門進行協(xié)調(diào)，對于那些有開發(fā)價值的農(nóng)業(yè)項目，鼓勵業(yè)主以流轉(zhuǎn)土地上的附著物作為抵押，向銀行申請貸款，比如用大棚抵押等。充分發(fā)揮合作社的作用，實行生產(chǎn)和經(jīng)營一條龍的產(chǎn)業(yè)化模式，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的意義。

3.2.3 合作流轉(zhuǎn)，增加收入 相關(guān)部門應建立土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社，引導農(nóng)戶依法將土地集中流轉(zhuǎn)到合作社，通過合作社對外發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，將土地流轉(zhuǎn)給那些資質(zhì)合格、信譽可靠的業(yè)主，以期最大限度地實現(xiàn)土地效益、增加農(nóng)戶收入。

3.2.4 強化管理，創(chuàng)造條件 加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導，根據(jù)《中華人民共和國土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，建立、健全與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的各項制度，推進規(guī)范化流轉(zhuǎn)以提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量。第一，必須明確流轉(zhuǎn)土地所在市（縣）、街道辦事處農(nóng)經(jīng)部門的職能，及時發(fā)現(xiàn)、研究新情況和新問題，制定相關(guān)的工作規(guī)程和切實可行的管理辦法，確保流轉(zhuǎn)工作順利進行。第二，我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，調(diào)整各方面的利益關(guān)系還缺乏足夠的法律依據(jù)。政府應及時完善、制定和出臺指導土地流轉(zhuǎn)的政策性文件和管理辦法，使農(nóng)戶在實際操作過程中有法可依、有章可循，最大限度地避免發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛。第三，建立并完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格制度，在充分考慮土地級差、質(zhì)差以及地區(qū)價差等相關(guān)因素的基礎上，以社會、經(jīng)濟和生態(tài)綜合效益為考量標準，因地制宜，依據(jù)土地的不同類型分別制定相應的指導性價格；通過成立流轉(zhuǎn)服務中心以提供政策宣傳、信息發(fā)布、合同簽證、法律咨詢以及調(diào)解糾紛等相關(guān)服務。第四，根據(jù)國家相關(guān)的政策、法規(guī)，積極探索并推行農(nóng)村集體建設用地和農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)方式。第五，通過建立多方位的社會保障體系，為轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶解決后顧之憂；同時，大力發(fā)展服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，努力創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的合理轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)的實行創(chuàng)造便利條件。