農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件發(fā)生機(jī)理及防治路徑研究

張婧飛

[摘要]當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成為鄰避型環(huán)境群體性事件的易發(fā)地和多發(fā)地，該類群體性事件已經(jīng)成為影響農(nóng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的主要因素之一。準(zhǔn)確界定農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件的特征，對(duì)于治理該類事件意義重大。農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件特征表現(xiàn)為：沖突焦點(diǎn)具有不確定性和主觀性、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更多地由農(nóng)民承擔(dān)、農(nóng)民多使用暴力進(jìn)行非理性抗?fàn)帯＾r(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件的發(fā)生機(jī)理表現(xiàn)為：利益相關(guān)者在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的沖突、部分農(nóng)民環(huán)境權(quán)受侵害、“專斷-壓制”型管控模式的合法性困境。由此提出的防治路徑包括：進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通、設(shè)置形式多樣的公民參與機(jī)制、構(gòu)建“參與-回應(yīng)”型社會(huì)治理模式。

[關(guān)鍵詞]鄰避沖突； 農(nóng)村環(huán)境群體性事件； 風(fēng)險(xiǎn)溝通

[收稿日期]2014-09-03

[基金項(xiàng)目]本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年

[作者簡(jiǎn)介]張婧飛，大連海事大學(xué)法學(xué)院講師，郵編：116026。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)民生活水平大幅提高，但農(nóng)村環(huán)境卻遭到前所未有的破壞，農(nóng)村環(huán)境群體性事件呈迅猛上升態(tài)勢(shì)，成為繼征地、拆遷之后的又一個(gè)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響較大的、密集多發(fā)的新因素。眾所周知，環(huán)境問(wèn)題無(wú)法一蹴而就得到解決，面對(duì)發(fā)生頻率、發(fā)展規(guī)模有愈演愈烈態(tài)勢(shì)的農(nóng)村環(huán)境群體性事件，認(rèn)真總結(jié)其特征，分析其發(fā)生機(jī)理，探索其防治路徑，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)政治穩(wěn)定、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的實(shí)踐意義。本文根據(jù)農(nóng)村環(huán)境群體性事件發(fā)生原因的不同，將其分為“農(nóng)村污染型環(huán)境群體性事件”和“農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件”兩種類型。

NIMBY(Not in My Backyard)的中文涵義是“鄰避”，即“不要在我家后院”，意指在西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的，民眾反對(duì)在自己家附近建造飛機(jī)場(chǎng)、垃圾處理廠、核反應(yīng)堆、變電站等設(shè)施的民眾反抗運(yùn)動(dòng)。[1]從字面意義來(lái)理解，所謂“鄰避設(shè)施”，就是不要搭建在我家后院的設(shè)施。這類設(shè)施有兩大突出特點(diǎn)：一是具有顯著的負(fù)外部性。被稱為鄰避設(shè)施的公益性項(xiàng)目對(duì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少，但會(huì)對(duì)附近居民的財(cái)產(chǎn)、生命健康和生活環(huán)境造成消極影響，可能產(chǎn)生潛在或現(xiàn)實(shí)的威脅，導(dǎo)致心理上的不悅感和社區(qū)的恥辱感。第二，成本與收益分配不均衡。鄰避設(shè)施產(chǎn)生的成本和風(fēng)險(xiǎn)由設(shè)施附近公眾承擔(dān)，但產(chǎn)生的收益由所在城市居民共同享有，由此產(chǎn)生不均衡和不公正的成本收益分配結(jié)構(gòu)。此外，由于鄰避設(shè)施具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，政府若公開決策可能會(huì)遭到附近居民的強(qiáng)烈反對(duì)，因此，更傾向于進(jìn)行封閉式?jīng)Q策，這一缺乏公開、正當(dāng)性的決策程序，加深了附近居民的不滿，極易產(chǎn)生鄰避沖突。

按照鄰避設(shè)施的分類不同，可以分為四類鄰避沖突：一是污染性設(shè)施，即在設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中可能產(chǎn)生空氣、水、土壤及噪音污染等，因而導(dǎo)致附近居民反對(duì)。如高速公路、垃圾處理設(shè)備、污水處理設(shè)備；二是風(fēng)險(xiǎn)集聚類設(shè)施，即該類設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)高，但發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)概率低。然而，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)必然造成附近居民的重大健康或財(cái)產(chǎn)損失。如變電站、核電站、發(fā)電廠、加油站等；三是污名化類設(shè)施，即由于對(duì)某些群體的污名化，因而造成對(duì)于該類人集聚的設(shè)施加以反對(duì)。如戒毒中心、傳染病治療機(jī)構(gòu)、監(jiān)獄、精神病治療機(jī)構(gòu)等；四是心理不悅類設(shè)施，即該類設(shè)施雖有滿足公共服務(wù)職能，但令附近居民感到心理不愉悅的設(shè)施。如火葬場(chǎng)、殯儀館、墓地等。

一、農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件特征

(一)沖突焦點(diǎn)具有不確定性和主觀性

在農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中，沖突各方的矛盾聚焦在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高低、風(fēng)險(xiǎn)是否可控等方面。不同于農(nóng)村污染型環(huán)境群體性事件的誘因是環(huán)境污染，農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件的誘因是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。即人類生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生破壞作用的可能性。也就是說(shuō)，在將來(lái)，某一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)既有可能造成環(huán)境污染乃至生態(tài)惡化，也有可能不會(huì)造成任何損害。此外，人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知具有很強(qiáng)的主觀性，不但受事件本身的特性影響，而且還會(huì)受到個(gè)人因素的影響。也就是說(shuō)，不同主體對(duì)同一環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高低、可控等問(wèn)題的認(rèn)知可能大相徑庭。這使得沖突各方分歧更大，達(dá)成妥協(xié)的難度也更大，相應(yīng)地化解這類群體性事件更為艱難。

(二)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更多地由農(nóng)民承擔(dān)

也就是說(shuō)，農(nóng)民權(quán)益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)更大?，F(xiàn)代社會(huì)的財(cái)富分配機(jī)制不同于風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，主要體現(xiàn)在：財(cái)富從下層社會(huì)向上層社會(huì)集中，而風(fēng)險(xiǎn)從上層社會(huì)向下層社會(huì)集中。社會(huì)上層階級(jí)依靠其握有的社會(huì)資源，轉(zhuǎn)移、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，使得風(fēng)險(xiǎn)更多地由社會(huì)下層階級(jí)承擔(dān)。作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的一種，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也并非均等地分配或擴(kuò)散，而是更多地分配到農(nóng)民頭上。環(huán)境資源屬于公共物品，容易形成“公地悲劇”，即缺乏產(chǎn)權(quán)邊界劃定的公共領(lǐng)域最容易遭受破壞。農(nóng)民承擔(dān)著環(huán)境帶來(lái)的眾多風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，農(nóng)民生存環(huán)境急劇惡化。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，一大批能耗大、污染重的低端產(chǎn)業(yè)(如電力、化工、造紙等)逐漸遠(yuǎn)離城市，轉(zhuǎn)向農(nóng)村，嚴(yán)重破壞農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，空氣、水、土壤污染嚴(yán)重。另一方面，土地失去生產(chǎn)功能。農(nóng)村環(huán)境污染，不僅給農(nóng)民生活帶來(lái)?yè)p害，更為嚴(yán)重的是，對(duì)農(nóng)民賴以生存的土地也造成破壞。由于土地污染具有隱蔽性、潛伏性、累積性和不可逆性等特點(diǎn)，一旦被污染后，往往難以自我恢復(fù)，治理周期長(zhǎng)、恢復(fù)生態(tài)成本高。

(三)多使用暴力進(jìn)行非理性抗?fàn)?/p>

當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的農(nóng)民，權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，法律意識(shí)或法制觀念仍然淡薄。在人治傳統(tǒng)和行政權(quán)力幾乎主宰一切的雙重影響下， 權(quán)力至上的觀念仍深刻地影響著廣大農(nóng)民。同時(shí)，在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，由于自身知識(shí)水平的限制，其接受法制教育的機(jī)會(huì)要少得多，這使得我國(guó)農(nóng)民的法律意識(shí)仍然淡薄。因此，農(nóng)民增強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)與淡薄的法律意識(shí)構(gòu)成一種緊張。一方面，日益增長(zhǎng)的權(quán)利意識(shí)使得農(nóng)民積極地通過(guò)行動(dòng)進(jìn)行維權(quán)；另一方面，淡薄的法律意識(shí)使得農(nóng)民更多地通過(guò)偏離制度的軌道進(jìn)行維權(quán)。農(nóng)民還不習(xí)慣組織起來(lái)，通過(guò)正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)渠道，經(jīng)由自愿組建起來(lái)的、相對(duì)獨(dú)立的利益集團(tuán)，表達(dá)自己的利益訴求。再次，由于農(nóng)民的集體行動(dòng)在組織形式上具有一定程度的松散性，沒(méi)有將每個(gè)參加者真正納入一定的組織體系中，這種缺乏約束的集體行動(dòng)極易出現(xiàn)局面失控的情況。事件的組織領(lǐng)導(dǎo)者往往事前根本沒(méi)有預(yù)料到會(huì)發(fā)生暴力抗?fàn)幍慕Y(jié)果。最后，受封建傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)民往往具有“法不責(zé)眾”思想，更有一些農(nóng)民錯(cuò)誤地認(rèn)為，聚眾鬧事能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)造成壓力，盡快地解決問(wèn)題，這使得原本能在法律程序中解決的矛盾演化成暴力群體性事件。財(cái)新網(wǎng)曾列舉近5年因環(huán)境問(wèn)題引起9起大型群體性事件[2]，其中，什邡、海寧、麗江三起上升為暴力沖突，而這三起暴力沖突均發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)。

二、農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件發(fā)生機(jī)理

農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件的發(fā)生原因可簡(jiǎn)單概括為：難以預(yù)料的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)威脅影響人們的生存環(huán)境，這類潛在受害者難以通過(guò)體制內(nèi)的渠道獲得法律救濟(jì)，維護(hù)自己的合法權(quán)益，因此，不得不轉(zhuǎn)向體制外的訴求。

(一)利益相關(guān)者在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的沖突

引發(fā)農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件的主要原因是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，沖突往往圍繞著風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的范疇展開，即環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高低、可控以及是否可接受等問(wèn)題。因此，農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件的沖突基礎(chǔ)在于利益相關(guān)者在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的沖突。

伴隨著現(xiàn)代科技的高速發(fā)展，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)只能由有特定教育背景和受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的技術(shù)專家獨(dú)享，因此，企業(yè)或政府對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和分析時(shí)，往往委托特定領(lǐng)域的技術(shù)專家來(lái)進(jìn)行。專家運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和科學(xué)方法，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、發(fā)生的概率、損失的大小等問(wèn)題，向企業(yè)或政府提供相關(guān)建議以及相應(yīng)數(shù)據(jù)，最終由企業(yè)或政府作出興建與否的決策，這一模式被稱為“以專家為中心的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”模式。

但是，由于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的主觀性，農(nóng)民與專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知水平往往有較大差異，“在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題上，民眾和專家的恒久分歧是所有社會(huì)科學(xué)中最有趣的難題之一”[3]。農(nóng)民科學(xué)文化水平普遍不高，更依賴直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)，而專家更依賴?yán)硇院透怕?，例如專家認(rèn)為垃圾焚燒、電磁波輻射等是可以接受的風(fēng)險(xiǎn)，而農(nóng)民卻認(rèn)為這是不能忍受的風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件的沖突根源在于企業(yè)、政府、專家一方與公眾一方關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的沖突。政府長(zhǎng)期以來(lái)倚重于專家決策，預(yù)設(shè)了風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的技術(shù)性和復(fù)雜性，超越了普通村民的知識(shí)，加之缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，村民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不理解就會(huì)導(dǎo)致對(duì)專家的不信任，就會(huì)排斥鄰避設(shè)施的建立。

(二)部分農(nóng)民環(huán)境權(quán)利受侵犯

公民是最基礎(chǔ)也是最重要的環(huán)境社會(huì)權(quán)利的主體，由此相聯(lián)系的即為公民環(huán)境權(quán)，其根本目標(biāo)是保證生態(tài)環(huán)境資源在不同群體與階級(jí)之間的公平分配，因此，其所需要的環(huán)境公民的首要德性是環(huán)境正義。[4]“公民環(huán)境權(quán)利的重要性在于，它承認(rèn)公民個(gè)人的能動(dòng)性，承認(rèn)公民個(gè)人享有健康舒適環(huán)境的正義價(jià)值。環(huán)境權(quán)利對(duì)于環(huán)境沖突的解決具有重要的作用，因?yàn)樗嬖V我們，每一個(gè)人的生存環(huán)境都應(yīng)該得到最高的尊敬，而不能把它看作是實(shí)現(xiàn)另一個(gè)人目標(biāo)的工具?！盵5]農(nóng)民環(huán)境權(quán)，即農(nóng)民在良好環(huán)境中生存的權(quán)利，包括以下四項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容，即享有優(yōu)良環(huán)境權(quán)、拒絕惡化環(huán)境權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)。在農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中，農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利受到侵害，其路徑往往是這樣的。首先，由政府、企業(yè)與專家決定何時(shí)何地設(shè)立鄰避設(shè)施，而附近村民被徹底排除在決策之外；接著，當(dāng)村民對(duì)決策提出質(zhì)疑時(shí)，往往因?yàn)椤碍h(huán)評(píng)驗(yàn)收合格”“科學(xué)表明對(duì)附近民眾沒(méi)有任何不利影響”等理由被再度否決；最后，當(dāng)村民聚眾進(jìn)行環(huán)境抗?fàn)帟r(shí)，則被認(rèn)定為是少數(shù)人的鄰避情結(jié)。

鄰避設(shè)施的設(shè)置表明部分人的環(huán)境權(quán)利會(huì)遭受損害甚至?xí)粍儕Z，而政府在農(nóng)民環(huán)境權(quán)利受損后沒(méi)有給予及時(shí)的補(bǔ)救和維護(hù)，甚至從始至終就未能有效捍衛(wèi)公民的環(huán)境權(quán)，而農(nóng)民的環(huán)境權(quán)作為農(nóng)民的一項(xiàng)應(yīng)有權(quán)利，無(wú)論在法律上還是道德上都是正當(dāng)權(quán)利。既然環(huán)境權(quán)是農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)利，政府就不能在鄰避沖突中損害部分人的環(huán)境權(quán)，即使其目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。早在1972年《人類環(huán)境宣言》第1條就已明確這一內(nèi)容。由此可見(jiàn)，這已形成共識(shí)，即每個(gè)農(nóng)民擁有生活在良好環(huán)境中的權(quán)利，任何損害農(nóng)民環(huán)境權(quán)利的行為都可能演變成對(duì)農(nóng)民生命權(quán)的威脅，因而政府有義務(wù)維護(hù)農(nóng)民的這項(xiàng)基本權(quán)利。

(三)“專斷-壓制”型行政管控模式的合法性危機(jī)

關(guān)于鄰避型環(huán)境群體性事件的治理，通常有“專斷-壓制”型的行政管控模式與“參與-回應(yīng)”型的社會(huì)治理模式兩種治理路徑。在“專斷-壓制”型行政管控模式下，行政權(quán)力觸角向社會(huì)全方位滲透，達(dá)到社會(huì)每一個(gè)角落，公民個(gè)體受多重束縛。如果行政權(quán)力遭受來(lái)自個(gè)體的挑戰(zhàn)，國(guó)家就會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)挑戰(zhàn)勢(shì)力的壓制，而非稀釋挑戰(zhàn)的力量。個(gè)人行使權(quán)利和享有自由的前提是國(guó)家“批準(zhǔn)”，由此形成了“先有國(guó)家后有個(gè)人”的邏輯先后關(guān)系。[6]在“專斷-壓制”型行政治理模式下，基層政府對(duì)農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件的治理，主要通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的公共利益為終極目標(biāo)，對(duì)反抗以行政強(qiáng)制手段進(jìn)行打擊處理，貫徹行政機(jī)關(guān)的單方意志，行政決定過(guò)程自我封閉，村民的權(quán)利與利益訴求被排除在外。

當(dāng)下中國(guó)治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的模式是“專斷-壓制”型行政管控模式。一旦環(huán)境權(quán)利受鄰避設(shè)施影響的村民進(jìn)行集體利益訴求表達(dá)時(shí)，政府往往以“維穩(wěn)”的名義進(jìn)行高壓打擊。這種“治標(biāo)不治本”的管控模式，只能暫時(shí)壓制事態(tài)擴(kuò)大，不利于從根本上解決鄰避沖突，甚至進(jìn)一步加劇了官民之間的對(duì)抗關(guān)系。在這種模式下，雖然可以將村民的權(quán)利和利益訴求控制在一定范圍內(nèi)，但是卻無(wú)法真正有效地樹立政治權(quán)威，并且會(huì)引發(fā)管制的合法性危機(jī)。[7]如此進(jìn)入惡行循環(huán)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大。對(duì)此，有學(xué)者總結(jié)為，不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決。2012年四川什邡發(fā)生的環(huán)境群體性沖突是行政管控模式的典型呈現(xiàn)。

“專斷-壓制”型行政管控模式在處置鄰避型環(huán)境群體性事件的過(guò)程中，政府堵塞信息傳播，追查他們認(rèn)定的“犯罪分子”，行政運(yùn)行成本高，政府公信力下降，這些昂貴的社會(huì)成本最終由社會(huì)成員埋單。更為重要的是，利益受害群體利益表達(dá)不暢，權(quán)利受侵犯，心中的不滿未能得到發(fā)泄，暫時(shí)的安寧在靜候下一次的偶發(fā)事件，到那時(shí)，不滿和怨氣將會(huì)以更加劇烈的方式爆發(fā)出來(lái)。因此，“專斷-壓制”型行政管控模式遭遇合法性危機(jī)。

三、農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件防治路徑

(一)通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的一致認(rèn)識(shí)

風(fēng)險(xiǎn)溝通的基本目標(biāo)是有關(guān)各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知達(dá)成一致。通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，一方面，農(nóng)民可以獲得有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)知識(shí)，有利于促成村民形成對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的合理態(tài)度，從而理性看待環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，企業(yè)、政府通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，了解村民的擔(dān)憂和訴求，能夠有針對(duì)性地發(fā)布信息，甚至調(diào)整決策，讓村民參與決策過(guò)程。最終，各利益相關(guān)者在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上達(dá)成一致，消除沖突的根源。廈門PX事件的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。

在鄰避型環(huán)境群體性事件中，通過(guò)開展有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，能夠在一定程度上預(yù)防預(yù)防該類事件的發(fā)生。首先，在群體性事件發(fā)生前，企業(yè)或政府應(yīng)盡早與村民就鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行溝通，告知村民該項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平和擬采取的防控措施，有利于村民形成對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的客觀認(rèn)知，可以化解在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的沖突。其次，通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，村民可以獲得更多的關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)知識(shí)。最后，通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，政府和企業(yè)不僅傳遞了有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的客觀知識(shí)，也會(huì)掌握、了解村民對(duì)于鄰避設(shè)施的擔(dān)憂，及時(shí)了解公眾思想狀況，提前預(yù)警。

(二)設(shè)置形式多樣的公民參與機(jī)制，保障公民環(huán)境權(quán)利免遭非法侵害

美國(guó)學(xué)者科爾曼認(rèn)為，權(quán)力的集中和民主的削弱是導(dǎo)致環(huán)境危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)?，一方面?huì)踐踏人文需求和生態(tài)意識(shí)，另一方面會(huì)限制民眾保護(hù)和恢復(fù)環(huán)境的行動(dòng)。因此，參與式基層民主是解決生態(tài)問(wèn)題的根本途徑。[8]“協(xié)商民主不僅具有某種直覺(jué)性的綠色訴求，而且尤其適合進(jìn)行涉及長(zhǎng)期性、一般性利益的集體決策，比如環(huán)境保護(hù)。換句話說(shuō)，如果現(xiàn)代自由民主國(guó)家能夠自我演進(jìn)成為或充分發(fā)展出一種協(xié)商民主制，它就更有希望成為一種綠色國(guó)家”[9]。在一個(gè)公民權(quán)利意識(shí)不斷上升的時(shí)代，公眾參與不可避免，涉及公民環(huán)境權(quán)利的公共決策一定要向更多的階層開放，而不能僅僅通過(guò)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)間的私下交易完成。可以說(shuō)，公平的環(huán)境權(quán)必須建立在被平等尊重的公民權(quán)利之上?！爸挥性谙嚓P(guān)生態(tài)環(huán)境信息公開透明的前提下，農(nóng)民能夠及時(shí)、方便地掌握生態(tài)環(huán)境信息，才能可能……，維護(hù)自己的生態(tài)權(quán)益”[10]。

“如今中國(guó)‘鄰避運(yùn)動(dòng)’的抗議者擔(dān)心的是失控的現(xiàn)代化這輛壓路機(jī)在未來(lái)的路上會(huì)把什么碾碎。他們并不為中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)慢而焦慮，也不試圖在其軌道上阻斷壓路機(jī)的前行。他們更加看重的是自己理應(yīng)在壓路機(jī)的路程、速度、具體目標(biāo)以及終點(diǎn)上擁有更多的表達(dá)權(quán)，他們要發(fā)出自己的呼聲”[11]。也就是說(shuō)，在鄰避設(shè)施的政策規(guī)劃中，受影響的農(nóng)民要求有平等的機(jī)會(huì)參與決策和平等的權(quán)力來(lái)控制議程， 扮演參與者和監(jiān)督者的積極身份，而非事后的抱怨者或受害者的消極身份。

伴隨著民主協(xié)商的勃興，許多國(guó)家在鄰避設(shè)施的規(guī)劃上采取協(xié)商對(duì)話式公民參與模式。這種模式最重要的活動(dòng)就是溝通與對(duì)話，在雙向的溝通下，對(duì)話的意義不只是用“說(shuō)”來(lái)表達(dá)自己的意見(jiàn)和訴求，更強(qiáng)調(diào)的是要去“聽(tīng)”對(duì)方的意見(jiàn)和想法，以此達(dá)成對(duì)問(wèn)題的共識(shí)。我國(guó)應(yīng)借鑒和采用這種協(xié)商對(duì)話式公民參與模式。具體講，在決策立項(xiàng)之初，就建立民意表達(dá)機(jī)制，可以通過(guò)信息公開、問(wèn)卷調(diào)查、民意訪談以及召開聽(tīng)證會(huì)等方式來(lái)加強(qiáng)村民、相關(guān)專家和政府之間的信息溝通和交流，將鄰避設(shè)施的負(fù)外部性、環(huán)評(píng)結(jié)果、專家意見(jiàn)、帶來(lái)的福利等信息及時(shí)告知民眾，由公眾判斷設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)建設(shè)以及如何建設(shè)。這樣，既表達(dá)了民意，又避免了可能發(fā)生的沖突，有利于解決鄰避沖突。

(三)構(gòu)建“參與-回應(yīng)”型社會(huì)治理模式

以“壓制”來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的公共利益，存在諸多瑕疵，這促使政府進(jìn)行反思與調(diào)整，進(jìn)行治理模式的轉(zhuǎn)型，由“專斷-壓制”型向“參與-回應(yīng)”型轉(zhuǎn)變。對(duì)行政相對(duì)人的利益訴求給予回應(yīng)，行政程序運(yùn)行過(guò)程公開透明等逐漸受到重視?！皡⑴c-回應(yīng)”型治理模式是建立在民主基礎(chǔ)上的參與型合作關(guān)系，政府不會(huì)為農(nóng)民做任何的選擇，也不能強(qiáng)加給農(nóng)民任何價(jià)值判斷，政府只是提供一個(gè)環(huán)境與制度，支援農(nóng)民得以實(shí)現(xiàn)自我設(shè)定的目標(biāo)。對(duì)于日益分化的社會(huì)而言，在諸多公共事務(wù)中，不但政府信息公開，而且農(nóng)民參與是一種更為直接的利益表達(dá)和權(quán)力制約機(jī)制，更是一種重要的社會(huì)整合機(jī)制。

在這種新型治理模式下，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)鄰避沖突作出積極的回應(yīng)，采取相對(duì)寬容和克制的立場(chǎng)，而非單純依靠行政強(qiáng)制手段。政府應(yīng)了解鄰避設(shè)施中各利益沖突方的關(guān)注焦點(diǎn)，搭建利益表達(dá)平臺(tái)，讓農(nóng)民通過(guò)輸出通道表達(dá)意見(jiàn)，以相對(duì)和平的方式尋求解決問(wèn)題的最佳答案。尤其要重視非政府組織和農(nóng)民的價(jià)值和影響，這不僅意味著制約政府權(quán)力，而且還能夠培育和提高公眾政治參與的能力。社會(huì)公共事務(wù)決策的過(guò)程就是各方主體表達(dá)意見(jiàn)、制約權(quán)力和競(jìng)爭(zhēng)資源的過(guò)程，也是“公共利益最大化的治理過(guò)程，其本質(zhì)特征就是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理”[12]。

在農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件中，為改善自身的生存環(huán)境，受鄰避設(shè)施影響的利益群體自發(fā)地作出他們認(rèn)為理性的選擇，他們要求環(huán)境權(quán)益的分配與環(huán)境義務(wù)的承擔(dān)更趨公平。政府若能基于“參與-回應(yīng)”型模式形塑社會(huì)秩序，將村民的正當(dāng)利益訴求內(nèi)化為制度性參與，就能獲得雙贏的社會(huì)效果。政府通過(guò)多渠道溝通、信息公開的方式打破利益沖突者之間的信息隔閡，進(jìn)行“充分協(xié)商，民眾理性發(fā)表意見(jiàn)，政府認(rèn)真傾聽(tīng)民意?！嬲\(chéng)的態(tài)度贏得了民眾的認(rèn)可及肯定，民意在新的決策方案中得到充分尊重，兩者實(shí)現(xiàn)了互利共贏，最終政府的決策合法性危機(jī)得以解除”[13]。

“參與-回應(yīng)”型治理模式將農(nóng)民視為與政府平等的治理主體，而非“專斷-壓制”治理模式中將農(nóng)民視為單純治理對(duì)象，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。農(nóng)村的自然環(huán)境狀態(tài)對(duì)于農(nóng)民的生存和發(fā)展具有決定性意義，因此農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)。

四、結(jié)論

近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整體惡化嚴(yán)重，由此導(dǎo)致的農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件頻發(fā)。農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件具有沖突焦點(diǎn)主觀性和不明確性、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更多地由農(nóng)民承擔(dān)、農(nóng)民多使用暴力進(jìn)行非理性抗?fàn)幦筇卣?。通過(guò)對(duì)農(nóng)村鄰避型環(huán)境群體性事件發(fā)生機(jī)理的分析，可以發(fā)現(xiàn)以下三個(gè)因素極為關(guān)鍵，即利益相關(guān)者在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的沖突、部分農(nóng)民環(huán)境權(quán)利受侵害以及政府“專斷-壓制”型管控模式的合法性危機(jī)。進(jìn)而，提出的治理對(duì)策包括進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通、設(shè)置多樣的公民參與機(jī)制以及構(gòu)建“參與-回應(yīng)”型社會(huì)治理模式。

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Research on the Occurrence Mechanism and Control Path of the

NIMBY Environmental Group Events

Zhang Jingfei

AbstractThe rural area of our country has already become NIMBY environmental group events occur more and more, this kind of group events has become one of the main factors affecting social stability in rural areas. Further analysis of rural and city NIMBY environmental group events, features a correct definition of rural NIMBY environmental group events, for the treatment of this kind of event of great significance.Characteristics of rural NIMBY environmental group events shows as: the conflict focus on uncertainty and subjectivity ,environmental risk born by the farmers, farmers use more violence against irrational.The occurrence mechanism of the NIMBY environmental group events in rural areas is:the legitimacy dilemma of “arbitrary and pressing” control mode, the infringement of partial farmer environment right , the conflict in the risk perception of stakeholders. Including the control path proposed: Constructing the governance model of “in response” , setting forms of citizen participation mechanisms, effective risk communication.

Key wordsNIMBY conflict; Rural environmental group events; Risk communication

(責(zé)任編輯：常英)