三維型政權(quán)：新型城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)
——基于貴州省桐鄉(xiāng)的拓展個案研究

溫丙存

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特性嵌入在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的具體時空場域中，“三維型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”聚焦于新型城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能角色及其動力源泉——行政考核目標與角色期望。運用田野工作、文獻研究等方法，對貴州省桐鄉(xiāng)的拓展個案研究發(fā)現(xiàn)，為協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承擔著“三維型”職能角色，即以經(jīng)濟項目建設為主的生產(chǎn)發(fā)展、以民事項目管理為主的公共服務、以“一票否決”事項防范為主的社會管理。引導并決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這種“三維型”職能角色的動因在于上級政權(quán)特別是縣級政權(quán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)創(chuàng)設了由錦標賽機制、拉力賽機制和淘汰賽機制所構(gòu)成的“三維型”行政考核目標與角色期望。這種“三維型”角色行為與“三維型”角色期望共同形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“三維型政權(quán)”特性。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化； 錦標賽機制； 拉力賽機制； 淘汰賽機制； 三維型政權(quán)

[收稿日期]2014-06-21

[基金項目]江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目“國家法與民間法的選擇性親和——貴州桐鄉(xiāng)計生的獎與罰”(CXZZ13_0233)。

[作者簡介]溫丙存，河海大學社會學系博士生，郵編：210098。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)指出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制必須堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，特別是在農(nóng)村地區(qū)堅持把城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進。新型城鎮(zhèn)化是推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的“火車頭”，也是全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興的“王牌”引擎[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家政權(quán)的基礎和“末梢”，是農(nóng)村社區(qū)最重要的組織者，承上啟下，承擔著國家與社會關(guān)鍵連接點的角色，是農(nóng)村地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的直接執(zhí)行者和實施者。新型城鎮(zhèn)化道路的難點和重點恰恰在于農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化水平的提高，那么，為協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在當前新型城鎮(zhèn)化實踐中，都在承擔著哪些職能？扮演著什么樣的角色行為？引導并決定這種職能角色背后的行政期望和考核目標等動力源泉又是如何？新型城鎮(zhèn)化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是否會形成一種與既往不同的新特性或新類型？

一、問題的提出

隨著政策調(diào)整和經(jīng)濟社會變遷，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能與性質(zhì)也經(jīng)歷了重要轉(zhuǎn)變。在人民公社時期的計劃經(jīng)濟時代，在政治掛帥的社會背景下，基層政權(quán)——人民公社作為國家代理人扮演著“代理型政權(quán)經(jīng)營者”的角色；在改革開放后的市場經(jīng)濟時期，隨著經(jīng)濟實力增長以及主體意識逐漸覺醒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開始轉(zhuǎn)向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的角色[2]，此時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，“作為一個公共組織，政權(quán)地位無可比擬的地位有利于競爭甚至強制或壟斷”[3]；政府機構(gòu)全面改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色已轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c型、服務型政權(quán)經(jīng)營者”[4]。歐陽靜把20世紀90年代以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)概括為“維控型政權(quán)”，這種政權(quán)由官僚制組織特性、壓力性體制和鄉(xiāng)土社會等多重結(jié)構(gòu)所形塑，“維控型”政權(quán)的特性在于，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏回應鄉(xiāng)村社會治理需求的主動性與能力，只能援引各種權(quán)力技術(shù)，來完成自上而下的壓力性任務；同時，調(diào)動一切正式和非正式的力量與技術(shù)手段，應對一些危及鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的突發(fā)性事件，從而維持鄉(xiāng)村社會的基本穩(wěn)定”[5]。

稅費改革及其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的影響。農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔、提高農(nóng)民收入的同時也會直接削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，對農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生消極影響[6]，以致在特定資源稟賦條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運作和組織績效需要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理領(lǐng)導者的權(quán)宜性執(zhí)行和角色沖突來實現(xiàn)。[7]稅費改革所產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入下降問題，“勢必會影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務能力、社會規(guī)范能力及社會控制能力”[8]，這一方面表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與縣級政權(quán)關(guān)系上，稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)事實上成為縣級政權(quán)組織的“派出機構(gòu)”和“依附者”，“淪落”成為“依附性政權(quán)”[9]，即，在財政方面依靠上級轉(zhuǎn)移支付，在人事權(quán)方面受縣級嚴格控制，在事務權(quán)方面被條塊關(guān)系嚴重分割，在公共產(chǎn)品供給方面沒有力量和動力；另一方面表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民關(guān)系上，稅費改革中基層政府行為模式出現(xiàn)從“要錢”“要糧”轉(zhuǎn)向“跑錢”、借債的趨勢，在國家與農(nóng)民的關(guān)系方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從汲取型政權(quán)轉(zhuǎn)向“懸浮性”政權(quán)[10]。

財政資金專項轉(zhuǎn)移支付語境下的“項目制”與“分配型政權(quán)”。破解因稅費改革所致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困局的一個重要舉措就是“完善分稅制財政體制，建立規(guī)范和科學的財政轉(zhuǎn)移支付制度”[11]，而分稅制實行的結(jié)果之一就是使專項(“準專項”)財政資金轉(zhuǎn)移支付在中央政權(quán)對地方政權(quán)的轉(zhuǎn)移支付中成為主導形式，繼而出現(xiàn)“項目”與“項目治理”現(xiàn)象?！绊椖恐啤笔且浴绊椖俊狈绞剿嗡艿木哂畜w制特征和制度精神的治理邏輯，項目實踐中環(huán)環(huán)相扣的系列技術(shù)環(huán)節(jié)，已超出單一項目本身所具有的事本主義特性，而是發(fā)展成為統(tǒng)合從中央到地方各層級關(guān)系和社會諸領(lǐng)域的新的治理邏輯和治理模式，特別是隨著項目方式和項目邏輯在廣度與深度上的伸延，項目制逐漸發(fā)展成為各種經(jīng)濟社會要素的維系紐帶和國家社會體制整體聯(lián)動運行的統(tǒng)合機制。[12]在農(nóng)村基層社會，國家惠農(nóng)政策和項目資源持續(xù)不斷地向鄉(xiāng)土社會輸入和供給，在政策實踐和項目資源分配過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府正是通過選擇性地執(zhí)行政策和分配資源來體現(xiàn)其存在感和權(quán)威，這形塑了農(nóng)村基層政權(quán)運作中的“分配型政權(quán)”[13]特性。

有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性的既有研究中，無論是“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”“維控型政權(quán)”“依附性政權(quán)”“懸浮性政權(quán)”等類型，還是“項目治國”“分配型政權(quán)”等模式都是基于當時農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的具體時空場域所進行的分析，而對當前新型城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性的研究相對較少。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)能夠承擔多元化職能，扮演多樣化角色行為，而這種職能角色實現(xiàn)的深層動力則來源于以對上負責為主的壓力性行政體制下，由行政目標考核管理所構(gòu)成的多重角色期待。對此，本文嘗試采用“結(jié)構(gòu)—制度”的研究取向[14]，對新型城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能與角色行為、行政考核目標與角色期望及其所形塑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性開展探索性研究。

二、“三維型”職能與角色行為

拓展個案研究是個案研究方法自身不斷反思的新形式，其要旨在于研究者通過參與式觀察，將微觀層面的日常生活置于其所嵌入的非地方性和歷史性的情境中進行研究[15]。本文旨在通過拓展個案研究來探討新型城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設工作中所擔負的職能角色及其背后的動力機制——行政目標考核與角色期望。本文的拓展個案研究對象——桐鄉(xiāng)*遵循學術(shù)慣例，本文涉及的地名、單位名均為化名。筆者自2013年4月起，以掛任鄉(xiāng)長助理的形式在貴州省桐鄉(xiāng)開展法律人類學領(lǐng)域相關(guān)主題的田野工作研究。，位于貴州省畢節(jié)市織金縣北部，面積101平方公里，轄23個村，12個縣直管單位，191個村民小組，有11240戶45028人。桐鄉(xiāng)是貴州省省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)——貴州織金經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的腹地，是加快推進全縣工業(yè)化進程和打造全市新經(jīng)濟增長極的重要基地，自2008年以來，一大批工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和旅游特色化建設項目開始“落地生根”，出現(xiàn)“大項目頂天立地，小項目鋪天蓋地”的城鎮(zhèn)化發(fā)展熱潮。因此，筆者把本文研究的時空場域限定在2008年以來的桐鄉(xiāng)。

本部分筆者把桐鄉(xiāng)加速城鎮(zhèn)化建設期間所召開的所有黨政聯(lián)席會*筆者自2013年4月起，作為桐鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導班子成員參加聯(lián)席會。的會議記錄(2008—2013年)作為分析對象，梳理、統(tǒng)計聯(lián)席會提及的具體工作安排，分析新型城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設過程中的職能與角色行為(表1)。分類統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位及其角色行為主要集中在生產(chǎn)發(fā)展、公共服務和社會管理三類，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“三維型”職能角色。

注：①議題統(tǒng)計中不含會議精神傳達、人代會等會議安排、外出考察學習和假期值班等安排、工作排名通報以及頻次極低的議題等。②“其他”類議題以勞動人事和基層組織建設工作為主，具體來看，勞動人事工作包含領(lǐng)導分工調(diào)整、鄉(xiāng)村干部人事借調(diào)和任免、干部職工優(yōu)化組合、年度評優(yōu)、工資待遇等內(nèi)容；基層組織建設包括便民服務中心建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、“領(lǐng)頭雁”工程、村級辦公樓建設、村級辦公場所規(guī)范化建設、村黨支部換屆、村委會換屆選舉等。

(一)生產(chǎn)發(fā)展與經(jīng)濟項目建設

科學發(fā)展觀指導下的新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展更均衡的城鎮(zhèn)化，是“以信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型工業(yè)化為動力”[16]，實現(xiàn)內(nèi)涵式增長，這要求“將能源、礦產(chǎn)等深加工環(huán)節(jié)更多地留給中西部城鎮(zhèn)，稅收更多地留在本地，促進這些城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財富積累”[17]，同時，“將政策傾斜和資源聚集瞄準鎮(zhèn)域，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級城鎮(zhèn)化”[18]，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，特別是西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設過程中，需要堅持緊密結(jié)合實際，以山地特色農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源、國家項目扶持等為依托，實施有特色的小城鎮(zhèn)建設模式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力發(fā)展生產(chǎn)，提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平，把“蛋糕”做大做強。

新型城鎮(zhèn)化的新內(nèi)涵、新特點要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在當前城鎮(zhèn)化進程中必須實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)民對發(fā)展成果和改革紅利的共享水平與能力。例如，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群成長壯大過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已從“企業(yè)家”角色轉(zhuǎn)向“經(jīng)紀人”角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能開始轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝惞埠蜕鐣Y源的合理整合與有效配置[19]。桐鄉(xiāng)在提高經(jīng)濟增長、促進生產(chǎn)發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化水平過程中，黨委、政府主要投入到以土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化為主的各類經(jīng)濟項目建設中，這包括：(1)國電織金電廠、精細磷化工、戴家田煤礦、鑫安煤礦、青龍煤礦、源盛煤礦等大中型工業(yè)項目建設；(2)污水處理廠、客運站、文化路、金碧大道、文化廣場等特色小城鎮(zhèn)項目建設；(3)織黔公路、織畢鐵路、織畢高速、金洪大道等交通基礎設施項目建設；(4)農(nóng)田水利工程、沼氣池和改爐改灶工程、農(nóng)村小水窖和人畜飲水安全工程等農(nóng)村現(xiàn)代化項目建設；(5)石漠化防治、營造林、退耕還林、林業(yè)改革發(fā)展、草原權(quán)屬劃分、土壤改良、生態(tài)小公園等生態(tài)工程項目建設；(6)高效精品蔬菜種植、特色經(jīng)果林建設、烤煙生產(chǎn)、土地整理、科技興農(nóng)、養(yǎng)?；厥痉俄椖?、碧云湖生態(tài)觀光園等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目建設。另外，還涉及耕地占用稅返還、村級辦公經(jīng)費使用、物資采購、“三資管理”、以工代賑等項目驗收、涉農(nóng)資金兌現(xiàn)、國有資產(chǎn)處置、“家電下鄉(xiāng)”“萬村千鄉(xiāng)市場工程”等財經(jīng)、商務類項目的管理。

(二)公共服務與民生項目管理

社會主義新農(nóng)村建設中，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的急劇增長需求與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足這對矛盾成為新時期農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要矛盾[20]。由于稅費改革導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務的財力下降[21]，財政資金專項轉(zhuǎn)移支付項目的“上山下鄉(xiāng)”和“進村入戶”便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)提供公共服務的主要方式。新型城鎮(zhèn)化迫切需要提高農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，真正實現(xiàn)平等的、幸福的、以人為本的城鎮(zhèn)化，正所謂“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。在此背景下，桐鄉(xiāng)黨委、政府的公共服務職能主要體現(xiàn)在對各類自上而下所輸入的民生項目進行分配、管理。據(jù)不完全統(tǒng)計，桐鄉(xiāng)管理的民生項目涵蓋以下幾類：(1)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、低保、留守兒童、空巢老人、殘疾人等特殊困難群體救助、“抗凝凍，保民生”、抗旱救災、2008年雪凝災后重建、扶貧攻堅、季節(jié)性缺糧救助等社會保障服務類；(2)廁改項目、生態(tài)文明家園建設項目、黔西北民居改造項目、連戶路和院壩的“兩個硬化”項目、“五園新村”建設項目、新農(nóng)村建設項目等美麗鄉(xiāng)村建設類；(3)一村一名大學生救助、“同心”工程職業(yè)培訓、“兩基”工作、掃盲工作、少年宮創(chuàng)建、幼兒園整改審核、學校改擴建、村衛(wèi)生室建設、地氟病等疾病防治、疫苗種植等教育衛(wèi)生服務類；(4)文化站建設、老年大學工作、春節(jié)慰問活動、“碧云之春”春節(jié)聯(lián)歡會、“七一”大型合唱比賽、慶祝建黨90周年“紅心向黨”歌詠比賽、國慶歌詠比賽、文藝宣傳隊建設等文體廣電類；(5)教師周轉(zhuǎn)房、計生衛(wèi)生公租房、廉租房等保障性住房項目。

(三)社會管理與“一票否決”事項防范

侯麟科、劉明興、陶然對6個省60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)120個村的抽樣調(diào)查研究表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村兩委職能及變遷的一個重要表現(xiàn)內(nèi)容就是維持社會穩(wěn)定的壓力和職責日益加重[22]。中央對地方所設的“一票否決”式績效考核制度有利于推進中央政府工作中的重點與難點，對促進經(jīng)濟社會良性發(fā)展具有重要政治意義[23]，同樣，在新型城鎮(zhèn)化進程中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)創(chuàng)設“一票否決”事項的主要目的在于創(chuàng)新社會管理，維護社會和諧穩(wěn)定，為城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展保駕護航，實現(xiàn)可持續(xù)的、健康的城鎮(zhèn)化。從表1中可以發(fā)現(xiàn)，“一票否決”事項在桐鄉(xiāng)日常工作格局中占據(jù)重要地位，計劃生育、安全生產(chǎn)、政法工作、黨風廉政建設在黨政聯(lián)席會提及的頻率分別為86%、64%、57%、39%，這遠遠高于其他工作事項。從會議記錄內(nèi)容來看，(1)計劃生育工作涵蓋了“四術(shù)”、社會撫養(yǎng)費征收、婦檢、誠信計生、人口和計劃生育PIS系統(tǒng)信息調(diào)整、“創(chuàng)國優(yōu)”、計生交叉檢查、計生迎檢、計生文化大院建設、孕前優(yōu)生健康檢查等內(nèi)容；(2)安全生產(chǎn)工作涉及煤礦等礦山生產(chǎn)、打擊非法采煤采礦行為、危險化學品和煙花爆竹的生產(chǎn)、運輸、倉儲、銷售、道路交通、校車安全、地質(zhì)災害、森林防火、防汛、食品安全、建筑施工、水域安全等內(nèi)容；(3)政法工作包含重大矛盾糾紛排查與調(diào)處、信訪維穩(wěn)、禁毒、普法、奧運會、“兩會”、“十八大”、第九屆全國少數(shù)民族運動會、上級領(lǐng)導視察等重大節(jié)點的安保維穩(wěn)、安全感滿意度測評、社會治安綜合治理、社會管理集成創(chuàng)新、“門徒會”“全能神”等邪教防治等；(4)黨風廉政建設涉及六型機關(guān)創(chuàng)建、實踐科學發(fā)展觀活動、黨的群眾路線教育實踐活動、督查考核、考勤、公務用車專項治理、公款接待等事宜。

三、“三維型”考核目標與角色期望

在壓力性行政體制下，上級政權(quán)對下級政權(quán)創(chuàng)設行政績效考核與晉升激勵規(guī)則，這使得本級政權(quán)更多考慮的是對上負責而不是對下負責，因此，上級政權(quán)特別是縣級政權(quán)所創(chuàng)設的行政考核目標與角色期望，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能角色的期望、定位和動力源泉。錦標賽等競技體育模式作為考察我國行政績效考核和晉升激勵機制的一種研究工具近年來被國內(nèi)學者所運用和熟知。例如，周飛舟考察大躍進期間中央和地方間的行政關(guān)系時，將當時政治體制下所隱藏的潛在機制簡單類比為“錦標賽體制”，其中，“中央是競賽的發(fā)起人和目標、規(guī)則的制定者，地方則是參賽的運動員。跑在前面的、勝出的運動員不但會享受到更多的經(jīng)濟政策方面的偏向，更重要的是，地方政府的領(lǐng)導人會由此得到政治榮譽以及晉升”[24]。錦標賽競爭機制作為推動經(jīng)濟增長的動力源泉，在其初始階段發(fā)揮了促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)資源有效配置的功能，但隨著行政治理模式中管制型、公司化政府的異化與固化，這種“唯經(jīng)濟是上”的錦標賽機制的弊端與危害已開始凸顯[25]。既有研究表明，錦標賽機制主要是以經(jīng)濟增長為考核指標，且主要用以分析省、市級政權(quán)，若將錦標賽機制用于分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)身負的多重目標考核指標體系與多元角色期望則不免存在過于簡單化的傾向。對此，本文借用晉升錦標賽機制的概念，針對在新型城鎮(zhèn)化進程中，縣級政權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實行的多重目標考核管理與多元化激勵晉升策略，發(fā)展出“錦標賽機制”“拉力賽機制”“淘汰賽機制”概念，用以分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)身負的行政目標考核與角色管理。

縣級政權(quán)作為行政目標考核與角色期望的發(fā)起人，既是“競技規(guī)則”的制定者，也是“競技規(guī)則”的裁判者，桐鄉(xiāng)所在的織金縣專門成立“雙考雙評雙掛鉤”考核管理領(lǐng)導小組、實績考核辦和督辦督察局，對“參賽單位”“參賽隊員”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)及副科級以上領(lǐng)導，堅持定量和定性考核、動態(tài)跟蹤和年度考核相結(jié)合的原則，制定出多種目標考核方案，并將考核結(jié)果嚴格與干部進退流轉(zhuǎn)、工資晉級和獎金發(fā)放掛鉤。據(jù)不完全統(tǒng)計，織金縣為營造你追我趕、奮勇爭先的實績考核氛圍，先后制定出鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度增比進位工作目標考核體系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部 “雙考雙評雙掛鉤”動態(tài)跟蹤考核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度“十件民生實事”工作動態(tài)跟蹤考核等考核體系、方案。在桐鄉(xiāng)的多個目標考核方案中，最重要的還是由縣級政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)共同通過自上而下、自下而上、上下結(jié)合方式所制訂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度增比進位工作目標考核體系。該目標體系通常根據(jù)縣委、縣政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的目標責任書而制定，關(guān)系著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)年度工作的整體考核評價，無論是縣級政權(quán)的監(jiān)督管理，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的分解完成，在該項目標考核體系上所投入的時間、精力、人力、物力和財力都是最多的。因此，本文把桐鄉(xiāng)自2008年加速城鎮(zhèn)化建設以來所實行的百分制考核管理的年度增比進位工作目標考核體系作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)考核目標與角色期望的分析對象進行解析。通過解析發(fā)現(xiàn)，除了統(tǒng)戰(zhàn)、人大、群團等黨建、機關(guān)建設等5%左右的指標不易劃歸于錦標賽、拉力賽和淘汰賽任何一種機制外，桐鄉(xiāng)年度增比進位工作目標考核體系主要由錦標賽機制考核指標(約占50%)、拉力賽機制考核指標(約占25%)和淘汰賽機制考核指標(約占20%)所構(gòu)成，并發(fā)展形成行政目標考核與角色期望的“三維型”模式。

(一)錦標賽機制考核指標

周黎安在考察地方官員晉升激勵與晉升博弈中，提出“晉升錦標賽模式”的概念，“晉升錦標賽作為一種行政治理的模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標”[26]。喬坤元對1978—2010年省、市兩級政府的面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，“我國的確存在官員晉升錦標賽機制，而且考核指標集中在經(jīng)濟增長上”[27]。鑒于既有研究成果與學界通識，本文中的“錦標賽機制”主要是指以經(jīng)濟增長指標為標準的目標考核與角色管理機制。在城鎮(zhèn)化推進中政府職能及其轉(zhuǎn)變的外在動力機制中，一方面是自下而上的動力機制，公眾對基層政府的期望及其變化是政府創(chuàng)新與發(fā)展的重要動力和外生變量[28]；另一方面是自上而下的動力機制，是上級政府對本級政府的考核。在新型城鎮(zhèn)化進程中，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的多重目標考核體系中，常常用經(jīng)濟發(fā)展指標來確立以經(jīng)濟導向為主的“政治錦標賽”游戲規(guī)則和行政角色期望。

新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)內(nèi)涵式增長的城鎮(zhèn)化，如果不能做到繼續(xù)深化改革發(fā)展，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設也就失去推動力。縣級政權(quán)對桐鄉(xiāng)下達的年度增比進位工作目標考核體系中有關(guān)經(jīng)濟增長與發(fā)展的指標主要有：主要經(jīng)濟指標(含全社會固定資產(chǎn)投資、招商引資到位資金、原煤產(chǎn)量等考核內(nèi)容)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目建設(含科技興農(nóng)等農(nóng)業(yè)基礎工作、特色山地農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等考核內(nèi)容)、民營經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)工程項目建設(含天保工程、國家級公益林生態(tài)效益補償、森林火災受害率等考核內(nèi)容)、城鎮(zhèn)化項目建設(含污水處理廠建設、城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)道路改擴建、農(nóng)貿(mào)市場及生態(tài)公園建設、變電工程等考核內(nèi)容)、大型工業(yè)化項目建設(含磷化工、戴家田煤礦、火電廠等)、基礎設施項目建設(含鐵路、公路、農(nóng)田水利等考核內(nèi)容)。這些錦標賽式的經(jīng)濟指標分值占整個年度工作目標考核體系總分值的一半左右。

(二)拉力賽機制考核指標

因稅費改革所致的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困難問題客觀上產(chǎn)生了對財政資金轉(zhuǎn)移特別是專項資金轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)實需求，這就出現(xiàn)“項目進村”現(xiàn)象，進而產(chǎn)生“項目制”和“項目治國”問題。項目實施中實行分級“制度機制”的運作模式和治理體制，項目分級治理場域中的國家、地方政府和村莊三個行動主體不同的制度邏輯和行動策略表現(xiàn)為：首先，國家部門遵循自上而下控制邏輯進行項目科層式“發(fā)包”，將國家財政資金的“大盤子”進行項目資金的“條條”分割；其次是地方政府特別是縣(市)級政府遵循自下而上反控制邏輯進行“抓包”，將項目資金的“條條”重新又做成“塊塊”和“小盤子”；最后是村莊遵循自下而上反控制邏輯進行“抓包”，在借助輸入性項目組織村莊公共事務的同時，加入自己的發(fā)展意圖和“小算盤”。在這種項目分級治理框架內(nèi)，自上而下的控制邏輯和自下而上的反控制邏輯這兩條主線并行運作，專業(yè)化、市場化、標準化的項目競標(競爭)“發(fā)包”機制和權(quán)力運作、關(guān)系主導下的“打包”與“抓包”具體操作同時運行，并且在項目實踐中兩條主線在對立中實現(xiàn)互補、在競爭中實現(xiàn)合作，至于何種邏輯占主導，還要看三個“項目權(quán)力”主體的意圖如何妥協(xié)和達成而定[29]。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)需要在項目落地過程中承擔組織者、分配者的重要角色。

項目及項目制是在鄉(xiāng)村社會協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設的主要形式，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在項目管理中的職責分工，縣級政權(quán)建立了一系列目標考核指標并形成有關(guān)項目管理的拉力賽機制。在桐鄉(xiāng)年度增比進位工作目標考核體系中拉力賽機制考核指標主要有：生活質(zhì)量類(含扶貧攻堅、保障性住房、社會保障、民政工作等考核內(nèi)容)、文化教育類(含文化站、“戶戶通”、義務教育等考核內(nèi)容)、美麗鄉(xiāng)村建設類(含廁改項目、生態(tài)文明家園建設項目、黔西北民居改造項目、連戶路和院壩的“兩個硬化”項目、“五園新村”建設項目、通村水泥路項目、危房改造項目等考核內(nèi)容)。這些項目管理的指標分值占年度工作目標考核體系總分值的四分之一左右。

由此看來，“拉力賽機制”產(chǎn)生并存續(xù)的背景與場域在于，稅費改革后各類財政資金專項轉(zhuǎn)移支付項目開始在農(nóng)村地區(qū)“上山下鄉(xiāng)”和“進村入戶”，源源不斷地“下沉”和輸入，并經(jīng)在時空向度上伸延后形成“項目流”，這就像汽車拉力賽一樣，每個項目就是一個路段和賽道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就是賽車選手，上級政權(quán)特別是縣級政權(quán)就是賽事組織者和裁判，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在每個項目申請、實施與驗收等管理程序中施展的各類權(quán)力技術(shù)就是賽車手的駕駛技術(shù)，每個項目執(zhí)行和管理的難易程度就是不同賽段的路況和障礙指數(shù)，每個項目保質(zhì)保量的完成時間就是賽段完成時間，其中，項目最短時間完成者則成為行政目標考核與績效激勵的獲益者。在項目管理的“拉力賽”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為“賽車手”就是在這樣一個接一個的不同項目的“賽段”中去競爭，并最終由縣級政權(quán)來“裁判”、評比，從而獲得獎勵和晉升。

(三)淘汰賽機制考核指標

淘汰賽機制是指在行政目標考核體系中，對計劃生育、信訪維穩(wěn)等某些特殊事項采取“一票否決”的考核激勵辦法，這種負向淘汰就像競技體育中的“輸一場即淘汰出局”，只要某一事項(即“場次”)到達“一票否決”的標準，即使在其他工作領(lǐng)域做出天大的成效，整個考評選優(yōu)資格(“參賽資格”)也會被取消或者考評總得分為零。在行政目標管理與績效考核實踐中，“一票否決”的淘汰賽式的行政績效考核與激勵晉升機制，“與地方政府效率提升、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、地方競爭力提升具有鮮明的同趨性”[30]?！皦毫π腕w制”在當前行政體制中的重要運作機制就是行政科層化的技術(shù)治理下多重層級考核指標管理與行政問責制，重新制定地方政府及其領(lǐng)導者之間的政治錦標賽和淘汰賽游戲規(guī)則，其中，多重量化考核指標結(jié)構(gòu)中的一個重要組成部分就是決定官員政績的“一票否決”[31]。從中央到地方的考核晉升機制的運作實踐中，“一票否決”事項名目繁多，形式多樣，出現(xiàn)“‘一票否決’是個筐，什么東西都往里面裝”的現(xiàn)象。而在縣級政權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的考核中，不斷強化運用“一票否決”機制對社會穩(wěn)定類指標與經(jīng)濟發(fā)展類指標考核的同時，還出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)把“一票否決”事項的考核壓力向村級組織“下沉”、分解和轉(zhuǎn)移的趨勢[32]。

“一票否決”事項構(gòu)成的淘汰賽機制是新型城鎮(zhèn)進程中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進行行政目標考核和角色管理的重要手段，用以維護農(nóng)村社區(qū)安全穩(wěn)定的大局，化解新型城鎮(zhèn)化進程中的矛盾、糾紛，尤其是妥善處理在協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設中的“項目嵌入型上訪”[33]問題，構(gòu)建和諧干群關(guān)系，為城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設的協(xié)同推進提供安全保障和良好發(fā)展環(huán)境。貴州桐鄉(xiāng)由“一票否決”事項構(gòu)成的淘汰賽機制考核指標包括計劃生育、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)和黨風廉政建設。雖然整體來看是“一票否決”，但在未達到定性方面的“否決”之前，縣級政權(quán)也還會在年度工作目標考核體系中對“一票否決”事項進行細化和量化考核管理。其中，由縣計生局制定計劃生育工作的考核內(nèi)容及標準并進行考核管理；縣政法委制定信訪維穩(wěn)工作的考核內(nèi)容及標準并進行考核管理；縣安監(jiān)局制定安全生產(chǎn)工作的考核內(nèi)容及標準并進行考核管理；縣紀委制定黨風廉政建設工作的考核內(nèi)容及標準并進行考核管理。桐鄉(xiāng)這些“一票否決”考核事項的指標分值占年度工作目標考核體系總分值的五分之一左右。

四、結(jié)語：新型城鎮(zhèn)化進程中的“三維型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”

新型城鎮(zhèn)化進程中不同層級的地方政權(quán)所要承擔的職能角色與其在整個國家行政科層體系中的位置及其職權(quán)劃分密切相關(guān)。例如，基層政權(quán)中的縣級政權(quán)在新型城鎮(zhèn)化過程中扮演著六個角色：新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的具體執(zhí)行者、縣域新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃者、縣域經(jīng)濟發(fā)展的推動者、縣域公共服務的提供者、農(nóng)民市民化的改造者、縣域行政管理體制的改革者[34]。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職權(quán)就是執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令、“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作”。在城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨著“上面千根線，下面一根針”的工作分配格局，需要承擔多元職能角色。首先，新型城鎮(zhèn)化是“以民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量為內(nèi)涵，以追求平等、幸福、轉(zhuǎn)型、綠色、健康和集約為核心目標”[35]，這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)能夠加快推進經(jīng)濟項目建設，在城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進中承擔好“生產(chǎn)性功能”[36]，尤其是在欠發(fā)達的西部地區(qū)，更迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)努力實現(xiàn)科學發(fā)展、后發(fā)趕超和同步小康建設的目標，確保農(nóng)民共享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果和改革紅利。其次，當前新農(nóng)村建設過程中提供農(nóng)村公共產(chǎn)品服務的壓力更多地依靠自上而下的“項目制”形式得以緩解，然而，“國家制訂的公共政策需要落實到一定的地方場域，通過政策細化或再規(guī)劃的過程，才能實現(xiàn)其政策目標”[37]，這就孕育和產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村社區(qū)中承擔民生項目分配、組織、管理的職能角色。最后，新型城鎮(zhèn)化要求社會管理必須實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，“要實現(xiàn)‘不出事’邏輯下的碎片化社會管理向‘人的管理與服務’邏輯下的整體性社會管理的轉(zhuǎn)變”[38]。因此，在新型城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)將容易危及社會穩(wěn)定、擾亂社會秩序和影響干群、黨群關(guān)系的計劃生育、安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)與黨風廉政建設等事項列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的重點工作和常規(guī)工作，予以高度重視。

曹正漢研究發(fā)現(xiàn)，在中央與地方分權(quán)治民關(guān)系上形成上下分治的治理體制，其中，中央政府執(zhí)掌治官權(quán)，“分散燒鍋爐”，不與民眾“短兵相接”，降低執(zhí)政風險；地方官則執(zhí)掌治民權(quán)，在中央授權(quán)范圍內(nèi)靈活處理民眾事務[39]。當然，這種上下分治的治理體制分析框架針對的是中央與地方的整體關(guān)系，擱置了由省、市、縣、鄉(xiāng)所組成的多層地方政權(quán)間的分權(quán)、考核與角色管理問題?，F(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實行壓力型激勵機制和角色管理模式，“由上級分解和下達社會經(jīng)濟發(fā)展指標，由上級考核指標的完成情況，并以此作為干部升遷的基本依據(jù)”[40]。特別是在當前新型城鎮(zhèn)化進程中，為了協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設，縣級政權(quán)針對不同具體事項和目標為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)創(chuàng)設出不同的目標考核機制和角色管理模式，最終形成由錦標賽機制、拉力賽機制與淘汰賽機制所構(gòu)成的“三維型”目標考核與角色期望模式?？h級政權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所創(chuàng)設的這種“三維型”考核目標和角色期望引導著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在運作實踐中扮演著生產(chǎn)發(fā)展、公共服務和社會管理這種“三維型”角色行為。新型城鎮(zhèn)化實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“三維型”職能角色及其動力源泉——“三維型”考核目標與角色管理模式共同形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“三維型政權(quán)”特性(表2)。

表2　新型城鎮(zhèn)化進程中的“三維型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”

只有用“純粹的”“理想的”類型，社會學的辨析才是可能的[41]。在考察新型城鎮(zhèn)化進程中受多重目標考核與角色管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性中，相比于傳統(tǒng)單一的錦標賽機制的模式分析，本文所拓展的錦標賽機制、拉力賽機制和淘汰賽機制這種“三維型”機制的分析模式無疑更具操作性和現(xiàn)實性。但仍不可忽視的是，這種由“三維型”職能角色和“三維型”考核目標與角色期望所構(gòu)成的“三維型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”的研究進路和研究結(jié)論仍然冒著簡單化的風險，或多或少地會忽略新型城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所嵌入的政治生態(tài)場域的多樣性與復雜性。同時，限于篇幅，本文側(cè)重對新型城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色行為與行政考核目標的角色期望相吻合的研究，暫時擱置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色沖突與角色錯位問題，例如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憲法地位與財權(quán)、事權(quán)不對稱所引發(fā)的角色沖突與矛盾[42]。因此，今后還需繼續(xù)結(jié)合城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設不斷協(xié)調(diào)推進的過程，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的這種“三維型政權(quán)”特性開展更深入、更細致、更長遠的跟蹤研究，尤其是從“過程—事件”的分析策略出發(fā)，對“三維型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”的角色行為和目標考核機制的具體實踐邏輯進行“深描”和闡釋。

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Three-dimensional Township Regime in the

Process of New Urbanization:

An Expanded Case Study in Tong Town, Guizhou

Wen Bingcun

AbstractThe nature of township regime embedded in the specific space-time field of rural economy and society development. Three-dimensional township regime focused on functional role and its role expectations in the process of new urbanization. Methods of field work and literature research were used in the expanded case study on Tong Town in Guizhou Province. To promote urbanization and new rural construction coordinately in the process of new urbanization, township regime played a three-dimensional functional role constituted by growth production and economic projects construction, public service and livelihood projects management, social management and the prevention of one vote veto matters. The superior regime, especially the county regime, created three-dimensional mode of administrative goal assessment and role expectancy for township regime to guild three-dimensional functional role of township regime. Three-dimensional mode included tournament mechanism, rally mechanism and elimination mechanism. Three-dimensional township regime was jointly shaped by three-dimensional mode of role expectancy and three-dimensional functional role in the process of new urbanization.

Key wordsNew urbanization; Tournament mechanism; Rally mechanism; Elimination mechanism; Three-dimensional regime

(責任編輯：常英)