試論我國農業(yè)產業(yè)化立法的未來發(fā)展

趙謙馬永芹

[摘要]相對完備的農業(yè)產業(yè)化立法是構建農業(yè)產業(yè)化經營有效機制的根本保障，可從精神領域、形式領域、內容領域來具體分析我國農業(yè)產業(yè)化立法可能的發(fā)展完善路徑。精神領域的發(fā)展主要表現(xiàn)為價值目標方面，應充實農民參與規(guī)范以平衡相關立法價值目標的作用對象；形式領域的發(fā)展主要表現(xiàn)為立法體例方面，應清理相關立法以實現(xiàn)立法的規(guī)范性轉向；內容領域的發(fā)展主要表現(xiàn)為立法內容方面，應編纂相關立法而就產業(yè)化龍頭企業(yè)問題、農業(yè)產業(yè)鏈問題和多元產業(yè)利益聯(lián)結格局問題予以系統(tǒng)化規(guī)定。

[關鍵詞]農業(yè)產業(yè)化立法； 作用對象； 規(guī)范性； 系統(tǒng)化

[收稿日期]2013-12-31

[基金項目]教育部人文社會科學研究一般項目“我國土地整理監(jiān)管法律問題研究”(13YJC820111)； 重慶市社會科學規(guī)劃青年項目“重慶市反哺農業(yè)立法問題研究”(2010QNFX10)。

[作者簡介]趙謙，西南大學法學院副教授、碩士生導師；

馬永芹，西南大學法學院2012級碩士研究生，郵編：400716。

一、問題的提出

近年來伴隨我國城鄉(xiāng)一體化進程的推進，農業(yè)產業(yè)化經營問題逐步成為了理論界、實務界廣泛關注的熱點問題?！稗r業(yè)產業(yè)化經營的實質在于以家庭經營為基礎，以市場為導向、以企業(yè)為龍頭，實現(xiàn)生產、加工、銷售一體化，使企業(yè)與農戶形成利益均沾、風險共擔的利益共同體。通過龍頭企業(yè)、農民專業(yè)協(xié)會、農民自辦流通組織等中介組織來聯(lián)結農業(yè)與市場”[1]?！爱a業(yè)化的本質是市場化、集約化和社會化的農業(yè)，要以經營工業(yè)的方式來經營農業(yè)”[2]，其往往具有“布局局域化、產品商品化、生產專業(yè)化、經營集約化、企業(yè)規(guī)?；?、經營一體化、管理企業(yè)化和服務社會化”[3]的特性?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》第20條“加快構建新型農業(yè)經營體系”中規(guī)定：“堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。”第22條“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”中規(guī)定：“鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業(yè)和社會組織在農村興辦各類事業(yè)?！痹谑聦嵣蠈⑥r業(yè)產業(yè)化經營機制視為“新型農業(yè)經營體系”的重要組成部分，嘗試從農民、企業(yè)、社會組織等多個方面推動農業(yè)產業(yè)化經營的順利實現(xiàn)。農業(yè)產業(yè)化立法作為對農業(yè)產業(yè)化經營這一社會現(xiàn)象實現(xiàn)強制規(guī)范的一種公權力反映，是踐行這兩條規(guī)定而構建農業(yè)產業(yè)化經營有效機制的根本保障，其發(fā)展完善狀況也往往決定了該社會現(xiàn)象的規(guī)范化、科學化水平。

農業(yè)產業(yè)化立法的作用對象主要是農業(yè)產業(yè)化經營法律行為、法律關系。農業(yè)產業(yè)化經營法律行為即指根據(jù)農業(yè)產業(yè)化經營當事人意愿形成的，由農業(yè)產業(yè)化立法所調整的，能夠引起農業(yè)產業(yè)化經營法律關系產生、變更和消滅的各種行為。農業(yè)產業(yè)化經營當事人主要包括政府相關職能部門、涉農事業(yè)單位、生產經營組織、其他相關社會組織與農民。農業(yè)產業(yè)化經營法律關系即指農業(yè)產業(yè)化法律規(guī)范在規(guī)制、調整農業(yè)產業(yè)化經營行為過程中形成的以農業(yè)產業(yè)化經營當事人之間權利義務、權力責任為主要內容的各種自治關系、管理關系和協(xié)作關系的總和。該法律關系的主體即農業(yè)產業(yè)化經營當事人；客體即農業(yè)產業(yè)化經營過程中各相關法律規(guī)范所保護的物與行為；內容包括生產經營組織、其他相關社會組織與農民在農業(yè)產業(yè)化法律制度中的權利和義務，以及政府相關職能部門、涉農事業(yè)單位在其中的權力和責任。涉農事業(yè)單位、生產經營組織、其他相關社會組織與農民之間主要是自治關系，政府相關職能部門與其他主體之間主要是管理關系，涉農事業(yè)單位、生產經營組織與其他相關社會組織之間主要是協(xié)作關系。

當前我國農業(yè)產業(yè)化立法并未形成一套相對獨立的部門法體系，屬于典型的分散式立法，并無單行專門規(guī)定而散見于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)中，現(xiàn)行有效的相關立法共計111件[4]。其一，法律。即《中華人民共和國農業(yè)法》(1993年制定，2002年、2009年、2012年修改)(以下簡稱《農業(yè)法》)，其第13條通過原則性規(guī)定確立了我國推進農業(yè)產業(yè)化經營的多樣化經營、一體化經營和市場化經營原則。其二，行政法規(guī)。即2012年《國務院關于支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》(以下簡稱2012年《國務院意見》)，主要規(guī)定對作為農業(yè)產業(yè)化經營當事人之農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持措施，明確了農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的法定內涵，通過鼓勵做大做強農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)以提高農業(yè)組織化程度、加快發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，共9個方面27條。其三，部門規(guī)章。共108件，主要是圍繞農業(yè)產業(yè)化相關資金與項目、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、農業(yè)產業(yè)化示范基地(區(qū))3個方面問題的一種實施性、執(zhí)行性、個案化規(guī)定。其四，地方性法規(guī)。即2007年《湖南省人民代表大會常務委員會關于加快發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營的決定》(以下簡稱2007年《湖南省產業(yè)化決定》)，主要規(guī)定湖南省推進發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營的具體思路，大體上是國家層面相關規(guī)定的地方化重述，共11條。

總體而言，我國農業(yè)產業(yè)化立法已初具規(guī)模，也推動農業(yè)產業(yè)化經營“在國際經濟增長乏力、國內經濟增速放緩的背景下保持較快發(fā)展”[5]。但作為“新型農業(yè)經營體系”重要組成部分的農業(yè)產業(yè)化經營機制本身也是新興事物，尚處于不斷摸索完善過程中，加上法律先天的滯后性、僵化性，因此探尋我國農業(yè)產業(yè)化立法的未來發(fā)展可謂應時之需。“法的實然狀態(tài)與應然狀態(tài)的主要內容，可以歸結為三個基本的方面，即事物的道德準則與價值取向、事物的規(guī)律、事物的性質。這三個方面的倫理性、規(guī)律性、特性則通過法的精神、形式、內容三個領域而呈現(xiàn)出來”[6]。故而可從精神領域、形式領域、內容領域來具體分析我國農業(yè)產業(yè)化立法可能的發(fā)展完善路徑。

二、我國農業(yè)產業(yè)化立法的精神領域發(fā)展

我國農業(yè)產業(yè)化立法的精神領域發(fā)展主要表現(xiàn)為“事物的道德準則與價值取向”中的價值目標方面，即我國農業(yè)產業(yè)化立法蘊含的“得以頒布與認可所賴以為基的目的”[7]方面。

(一)我國農業(yè)產業(yè)化立法的價值目標

我國農業(yè)產業(yè)化立法蘊含的“目的”是明確的，2012年《國務院意見》規(guī)定的“提高農業(yè)組織化程度、加快轉變農業(yè)發(fā)展方式、促進現(xiàn)代農業(yè)建設和農民就業(yè)增收”和2006年《農業(yè)部 國家發(fā)展和改革委員會 財政部 商務部 中國人民銀行 國家稅務總局 中國證券監(jiān)督管理委員會 中華全國供銷合作總社關于加快發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營的意見》(以下簡稱2006年《八部委產業(yè)化意見》)規(guī)定的“推進現(xiàn)代農業(yè)建設、創(chuàng)新農業(yè)經營體制、建設社會主義新農村”即我國農業(yè)產業(yè)化立法的價值目標。

在這些明確的價值目標指引下，需透過哪些對象而發(fā)揮作用呢？當然應以前述的農業(yè)產業(yè)化經營當事人(政府相關職能部門、涉農事業(yè)單位、生產經營組織、其他相關社會組織與農民)為作用對象。如此復合化的價值目標作用對象也是與農業(yè)產業(yè)化經營當然的“政府—農民”雙向度運行需求相一致的?！稗r業(yè)產業(yè)化經營通過農業(yè)產業(yè)鏈、產品鏈、價值鏈實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)經濟與現(xiàn)代城市工業(yè)經濟的對接，通過利益分享機制將工業(yè)剩余導入農業(yè)領域而提高農業(yè)比較利益”[8]。即意味著一方面要設定政府相關職能部門在農業(yè)產業(yè)化經營中的角色而推動工業(yè)剩余在農業(yè)領域的導入，另一方面農民也要通過對各種農業(yè)產業(yè)化經營模式的積極參與主動實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)經濟與現(xiàn)代城市工業(yè)經濟的對接，相關涉農事業(yè)單位、生產經營組織、其他相關社會組織則成為了實現(xiàn)政府相關職能部門與農民互聯(lián)互通的農業(yè)產業(yè)化經營載體。

然而我國相關立法設定卻更多地強調在政府“支持(扶持)、鼓勵、引導與管理”下完成農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、農民專業(yè)技術協(xié)會、農村基層服務組織等農業(yè)產業(yè)化經營載體的建構與發(fā)展，來自“政府”的單向度推動“一如既往”地成為了相關立法的基本命題。僅4件相關立法就農民參與農業(yè)產業(yè)化經營問題予以了零散規(guī)定。如2004年《中央財政支持農業(yè)產業(yè)化資金管理暫行辦法》(以下簡稱2004年《資金管理暫行辦法》)在第6條第2項規(guī)定，中央財政農業(yè)產業(yè)化資金支持的農產品生產基地還應具備“農民(農戶)能夠積極參與生產經營”條件。但“積極參與”的評判標準、保障措施是什么？在相關立法中并無可操作性規(guī)定。又如2013年《國家農業(yè)產業(yè)化示范基地認定管理辦法》(以下簡稱2013年《示范基地管理辦法》)在第9條第4項規(guī)定，申報國家農業(yè)產業(yè)化示范基地還應具備“參與產業(yè)化經營的農民人均純收入高于當?shù)仄骄健睏l件。雖然此處規(guī)定的可操作性較強，但與蔚為大觀般2006年《農業(yè)部關于鼓勵和引導農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)參與新農村建設的意見》(以下簡稱2006年《農業(yè)部龍頭企業(yè)參與意見》)相比較，其“系統(tǒng)化”[9]問題則較為嚴峻。在如斯立法設定指引下的農業(yè)產業(yè)化經營真正實現(xiàn)了對傳統(tǒng)農業(yè)經營的超越？或言之農民真的“能參與、想?yún)⑴c、可參與”[10]。如2006年《八部委產業(yè)化意見》所規(guī)劃的“全面提高農民組織化、農業(yè)現(xiàn)代化、農村城鎮(zhèn)化水平”這般宏大價值目標的達致進程？故而我國相關立法在價值目標之作用對象的設定上是相對失衡的。

(二)充實農民參與規(guī)范以平衡立法價值目標的作用對象

欲平衡我國農業(yè)產業(yè)化立法價值目標的作用對象，應以完備的農民參與規(guī)范為依托來實現(xiàn)相關當事人之間的互通互聯(lián)。實現(xiàn)相關立法就農民參與農業(yè)產業(yè)化經營問題之零散規(guī)定的系統(tǒng)化，是“農民作為參與者實現(xiàn)‘可’參與的先決條件”[10]，可出臺有關農民參與農業(yè)產業(yè)化經營問題的專門立法。該立法重在落實《農業(yè)法》第13條的“形成收益共享、風險共擔的利益共同體”規(guī)定，而改變傳統(tǒng)的政府“支持(扶持)、鼓勵、引導與管理”下農民消極被動參與模式，以推動實現(xiàn)農民積極主動參與農業(yè)產業(yè)化經營。

作為各種自治關系、管理關系和協(xié)作關系的總和，農業(yè)產業(yè)化經營法律關系與共同體理論有著天然的合目的性與共融性?！肮餐w是建立在有關人員的本能的中意或者習慣制約的適應或者與思想有關的共同的記憶之上的。共同體是一種持久的和真正的共同生活，是一種原始的或者天然狀態(tài)的人的意志的完善的統(tǒng)一體”[11]?！肮餐w生活實質是一種能思考、能意識并以一定的目的而行動的不同個體之間相互交往的生活”[12]。共同體理論強調共同體成員之間、共同體與其成員之間的相互交往與配合。各類農業(yè)產業(yè)化經營當事人在農業(yè)產業(yè)化經營活動中形成的“收益共享、風險共擔”之利益共同體就是共同體理論實現(xiàn)融入的結果?；谵r業(yè)產業(yè)化經營法律關系，在農業(yè)產業(yè)化立法的指引下構建農業(yè)產業(yè)化經營利益共同體，有助于更好地將農業(yè)產業(yè)化經營法律關系的主體和內容付諸實踐。

應從三個方面來構建農業(yè)產業(yè)化經營利益共同體：其一，在專門立法中明晰各類農業(yè)產業(yè)化經營當事人參與“收益共享、風險共擔”的基準資格要件。通過農業(yè)產業(yè)化經營利益共同體成員的穩(wěn)定化、具體化，可促成農業(yè)產業(yè)化經營法律關系各方主體的準確定位并導向有機團結。其二，在專門立法中明晰各類農業(yè)產業(yè)化經營當事人參與“收益共享、風險共擔”應享有的權利、權力和應承擔的義務、責任。通過農業(yè)產業(yè)化經營利益共同體成員之間依法相互交往與配合，可推動農業(yè)產業(yè)化經營法律關系各方主體更為積極主動地實現(xiàn)其相應權利、義務或權力、責任，進而促成農業(yè)產業(yè)化經營法律關系的靜態(tài)構成要件更好地轉換為農業(yè)產業(yè)化經營活動動態(tài)現(xiàn)實。其三，在專門立法中明晰農民積極參與農業(yè)產業(yè)化經營的具體評判標準和保障措施。通過設定“積極參與”的具體評判標準，就前述2004年《資金管理暫行辦法》第6條第2項的規(guī)定予以補正，讓類似的資格條件落到實處；通過設定“積極參與”的具體保障措施，在約束其他共同體成員特別是享有權力、承擔責任的農業(yè)產業(yè)化經營當事人同時，也在事實上保障并擴張了農民的參與空間。

三、我國農業(yè)產業(yè)化立法的形式領域發(fā)展

我國農業(yè)產業(yè)化立法的形式領域發(fā)展主要表現(xiàn)為“事物的規(guī)律”中的立法體例方面，即我國農業(yè)產業(yè)化立法采用的“規(guī)范性文件的名稱與結構類型”[13]方面。

(一)我國農業(yè)產業(yè)化立法的立法體例

我國農業(yè)產業(yè)化立法的立法體例多為超出《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》相關規(guī)定范疇的政策性體例，而非規(guī)范性體例。

1.政策性立法名稱為主，規(guī)范性立法名稱為輔

《行政法規(guī)制定程序條例》第4條規(guī)定行政法規(guī)的名稱“一般稱條例、規(guī)定、辦法等”，唯一的相關行政法規(guī)卻采用“意見”；《規(guī)章制定程序條例》第6條規(guī)定規(guī)章的名稱“一般稱規(guī)定、辦法”，108件相關部門規(guī)章中卻10件采用“意見”、92件采用“通知”或“批復”，僅6件采用“辦法”。當然這些超出法定范疇的名稱可用“一般”以外的特殊情況或“等”的一種技術性解釋來確保其未與這兩件專門立法相抵觸，但事實上確實并非規(guī)范性立法名稱而是傳統(tǒng)意義的政策性立法名稱。

2.簡單立法結構為主，復雜立法結構為輔

《行政法規(guī)制定程序條例》第5條規(guī)定“行政法規(guī)根據(jù)內容需要，可以分章、節(jié)、條、款、項、目”，唯一的相關行政法規(guī)卻采用“一、(一)”這樣的簡單結構；《規(guī)章制定程序條例》第7條規(guī)定“規(guī)章一般不分章、節(jié)”，名稱為“辦法”的相關部門規(guī)章中4件在“條、款、項”基礎上分“章”、2件僅“條、款、項”，其余102件相關部門規(guī)章皆采用“一、(一)”這樣的簡單結構。此外，唯一的相關地方性法規(guī)也采用“一、(一)”這樣的簡單結構。當然“條、款、項”類型的復雜結構并不是我國立法結構的唯一選擇，“一、(一)”類型的簡單結構也不是我國立法結構的違法選擇，但就“立法科學化”[14]而言復雜結構當是立法結構的規(guī)范性選擇而非簡單結構這樣的政策性選擇。

(二)清理相關立法以實現(xiàn)立法的規(guī)范性轉向

欲實現(xiàn)我國農業(yè)產業(yè)化立法的規(guī)范性轉向，應以“專項清理”為基本手段。法律清理是規(guī)范性法律文件科學化的方法之一，“是指有立法權的國家機關對一定時期和范圍的規(guī)范性法律文件予以審查、整理，重新確認其法律效力的活動。”[15]它通過對法律規(guī)范的廢止、修改，默示或明示延長法律規(guī)范的效力，以檢視并消弭法律規(guī)范之間的沖突，而在源頭上輸出作為科學行為指引、裁判依據(jù)的良法。“法的清理方法一般有定期、專項和集中清理三種。專項清理是一種以法的內容為標準的清理方式，指立法主體專門對涉及某特定領域的所有法文件進行系統(tǒng)清理?！盵16]就農業(yè)產業(yè)化這一“特定領域”的政策性立法進行專項清理是有必要的，也是可行的。既可在形式上逐步修改超出法定范疇的“意見、通知、批復”等立法名稱，或不賦予該類名稱命名的規(guī)范性文件以法律效力；也可在實質上逐步修改政策性名稱、簡單結構之各類規(guī)范性文件的內容，將其整合為“條例、規(guī)定、辦法”式、“條、款、項”等復雜結構的規(guī)范性法律文件。應以前種形式清理為第一選擇，若通過該方式仍不能實現(xiàn)對相關農業(yè)產業(yè)化經營活動的規(guī)范化指引，則采取后種實質清理完成徹底的規(guī)范重構。

此外，政策性農業(yè)產業(yè)化立法作為政策性“軟法”也有“彌補單一硬法之治的結構性缺陷；提高法的正當性和實效；降低法治與社會發(fā)展成本；回應公共治理；推動法治目標的全面實現(xiàn)”[17]等正面效應?！皩ｍ椙謇怼闭咝赞r業(yè)產業(yè)化立法并非否定其正面效應，而是否定存在于這些政策性“軟法”中的“非理性”?！胺抢硇缘能浄ǖ拇嬖?，不僅有損于硬法的權威與實效，制約著整個公法體系的完善，妨礙著公域之治目標的正常實現(xiàn)；而且還為權力濫用提供了契機，公民權益因此得不到有效保障，公共關系因此出現(xiàn)一定程度的扭曲變形”[18]。通過政策性農業(yè)產業(yè)化立法的形式意義、實質意義規(guī)范性轉向，旨在“以切合軟法的方式，將法治原則、法治精神嵌入軟法的創(chuàng)制與實施過程當中，以期全面提高軟法的理性程度”[18]，既保留其指向明確、時效迅捷等固有優(yōu)點同時又強化其權威性、持續(xù)性與嚴肅性。

四、我國農業(yè)產業(yè)化立法的內容領域發(fā)展

我國農業(yè)產業(yè)化立法的內容領域發(fā)展主要表現(xiàn)為“事物的性質”中的立法內容方面。其立法內容主要圍繞“產業(yè)化龍頭企業(yè)、農業(yè)產業(yè)鏈、多元產業(yè)利益聯(lián)結格局、農業(yè)區(qū)域產業(yè)集群這四個方面的農業(yè)產業(yè)化經營主要問題”[8]而展開。農業(yè)區(qū)域產業(yè)集群問題已由2013年《示范基地管理辦法》從主管部門職責與分工、申報與認定、管理與監(jiān)督等方面予以了系統(tǒng)化規(guī)定，其他三個方面問題則“碎片化”[19]地規(guī)定于各位階規(guī)范性法律文件中。我國農業(yè)產業(yè)化立法在立法內容方面的發(fā)展當主要集中于產業(yè)化龍頭企業(yè)、農業(yè)產業(yè)鏈、多元產業(yè)利益聯(lián)結格局這三個方面。

(一)產業(yè)化龍頭企業(yè)方面

2012年《國務院意見》就市場化經營下如何扶持作為農業(yè)產業(yè)化經營當事人的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)予以了原則性規(guī)定。農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)本身的認定、管理則主要由低位階的部門規(guī)章、地方性法規(guī)來具體規(guī)定。

在規(guī)范性較強的6件“辦法”式部門規(guī)章中有2件專門就2012年《國務院意見》未涉及的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的認定、管理予以規(guī)定，即2010年《農業(yè)產業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)認定和運行監(jiān)測管理辦法》(以下簡稱2010年《國家龍頭企業(yè)管理辦法》)和2011年《供銷合作社農業(yè)產業(yè)化重點龍頭企業(yè)認定和運行監(jiān)測管理辦法》(以下簡稱2011年《供銷社龍頭企業(yè)管理辦法》)。后者第1條明確規(guī)定參照前者來制定，而事實上將農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)劃分成了“國家重點龍頭企業(yè)”和“供銷合作社重點龍頭企業(yè)”兩個等級。“國家重點龍頭企業(yè)”的申報、認定、運行監(jiān)測更為嚴格，但并非所有條款皆如此。如“申報條件”的“企業(yè)帶動能力”項規(guī)定：前者要求“帶動農戶的數(shù)量一般應達到：東部地區(qū)4000戶以上，中部地區(qū)3500戶以上，西部地區(qū)1500戶以上”；后者要求“帶動農戶的數(shù)量一般應達到2000戶以上”。而事實上造成在西部地區(qū)申報“供銷合作社重點龍頭企業(yè)”的此項條件比申報“國家重點龍頭企業(yè)”還高。

在政策性較強的10件“意見”式部門規(guī)章中有4件專門就2012年《國務院意見》原則性規(guī)定的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)扶持措施予以具體化、實施性規(guī)定，即2000年《關于扶持農業(yè)產業(yè)化經營重點龍頭企業(yè)的意見》(以下簡稱2000年《扶持龍頭企業(yè)意見》)、2006年《農業(yè)部龍頭企業(yè)參與意見》、2009年《農業(yè)部、中國農業(yè)發(fā)展銀行關于進一步加強合作支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》(以下簡稱2009年《農業(yè)部支持龍頭企業(yè)意見》)、2010年《農業(yè)部、中國農業(yè)銀行關于支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》(以下簡稱2010年《農業(yè)部支持龍頭企業(yè)意見》)。其中2009年《農業(yè)部支持龍頭企業(yè)意見》和2010年《農業(yè)部支持龍頭企業(yè)意見》皆由農業(yè)部牽頭聯(lián)合涉農金融機構制定，而基于“應對國際金融危機”這一共同背景向龍頭企業(yè)提供金融支持，但在扶持重點上卻前后不一。前者規(guī)定“支持的重點是地市級以上農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)”，后者規(guī)定“著重支持省級以上龍頭企業(yè)”，事實上造成相關金融支持向省級以上龍頭企業(yè)的傾斜，而地市級龍頭企業(yè)很難獲得應有的扶持。

未來應在整合相關立法規(guī)定的基礎上，通過編纂《農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)條例》的形式就產業(yè)化龍頭企業(yè)問題予以系統(tǒng)化規(guī)定。其一，將2012年《國務院意見》的27條規(guī)定整合為該條例的總則部分，就立法目的、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的法定內涵、立法原則、主管部門職責與分工等予以明確規(guī)定。其二，將2010年《國家龍頭企業(yè)管理辦法》和2011年《供銷社龍頭企業(yè)管理辦法》的相關規(guī)定整合為該條例的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)認定、管理專章。其三，將2000年《扶持龍頭企業(yè)意見》、2006年《農業(yè)部龍頭企業(yè)參與意見》、2009年《農業(yè)部支持龍頭企業(yè)意見》、2010年《農業(yè)部支持龍頭企業(yè)意見》的相關規(guī)定整合為該條例的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)扶持措施專章。其四，將各相關立法的管理與監(jiān)督規(guī)定整合為法律責任專章。其五，立法體例明確后，則依循“法的淵源的協(xié)調、法律體系協(xié)調和法的內部結構的協(xié)調”[20]的基本要求完成具體法律規(guī)范設計，實現(xiàn)前述示例的“申報條件”“扶持重點”等立法抵觸規(guī)范的彌合。

(二)農業(yè)產業(yè)鏈方面

農業(yè)產業(yè)化經營中的農業(yè)產業(yè)鏈問題主要在其拓展與延伸，以實現(xiàn)農業(yè)產前、產中、產后的全流程扶持和一體化經營，并無專門立法來規(guī)定該問題。《農業(yè)法》第13條“鼓勵和支持農民和農業(yè)生產經營組織發(fā)展生產、加工、銷售一體化經營”規(guī)定確立了“一體化經營”原則。2012年《國務院意見》在“(八)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展農產品加工”中規(guī)定“鼓勵龍頭企業(yè)合理發(fā)展農產品精深加工，延長產業(yè)鏈條，提高產品附加值”；在“(九)發(fā)展農業(yè)循環(huán)經濟”中規(guī)定“加大畜禽糞便集中資源化力度，發(fā)揮龍頭企業(yè)在構建循環(huán)經濟產業(yè)鏈中的作用”。該意見事實上提出了解決農業(yè)產業(yè)鏈問題的基本方向即以發(fā)展龍頭企業(yè)為依托，從農產品精深加工、農業(yè)循環(huán)經濟兩方面入手?！耙粋€法律規(guī)范的創(chuàng)造通常就是調整該規(guī)范的創(chuàng)造的那個高級規(guī)范的適用，而一個高級規(guī)范的適用通常就是由該高級規(guī)范決定的一個低級規(guī)范的創(chuàng)造”[21]。就作為高級規(guī)范的高位階立法應凸顯的原則性規(guī)定與規(guī)范創(chuàng)造而言，這兩件立法已然初步達致目標。然而涉及農業(yè)產業(yè)鏈問題的6件部門規(guī)章所創(chuàng)造的低級規(guī)范，則難以顯現(xiàn)其應有的上述兩件高位階立法之高級規(guī)范適用；且《規(guī)章制定程序條例》第7條明確規(guī)定“規(guī)章條文內容應當明確、具體，具有可操作性”，涉及農業(yè)產業(yè)鏈問題的6件部門規(guī)章的條文內容卻難稱符合該要求。

如2006年《農業(yè)部龍頭企業(yè)參與意見》在“二、龍頭企業(yè)參與新農村建設的總體思路和原則”中規(guī)定龍頭企業(yè)要“不斷拓展產業(yè)鏈”；2006年《八部委產業(yè)化意見》在“(二)‘十一五’時期農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的主要目標”中將農產品“產業(yè)鏈條明顯延長”規(guī)定為目標之一；2009年《農業(yè)部支持龍頭企業(yè)意見》在“一、充分認識進一步加強金融支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的重要意義”中規(guī)定支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展“有利于促進龍頭企業(yè)延伸產業(yè)鏈”。這些規(guī)定具有濃厚的抽象化、口號化色彩，堪稱對前述兩件高位階立法相關規(guī)定的簡單重述，甚至未達到2012年《國務院意見》所列基本方向這樣的明確化、具體化水平。要“不斷拓展、明顯延長、有利于延伸”，可怎樣“拓展、延長”？何為“明顯”？如何才能“有利于”？

又如2013年《示范基地管理辦法》在第9條第5項規(guī)定申報國家農業(yè)產業(yè)化示范基地還應具備“產業(yè)鏈條完整，加工轉化增值能力較強”條件，并就該條件予以了闡釋：“有與園區(qū)相配套的高標準原料基地，生產、加工、銷售一體化經營程度比較高，倉儲、包裝、運輸?shù)犬a業(yè)配套發(fā)展。農產品加工轉化比重大，產品附加值高，園區(qū)農產品加工業(yè)產值與原料采購額之比超過2∶1?？萍紕?chuàng)新能力較強?！边@些規(guī)定列出了“產業(yè)鏈條完整”的標準而表面上看較為具體，但實際可操作性卻大有問題?！案邩藴?、比較高、比重大、附加值高、較強”這樣的表述何以具體操作？為什么不將之皆如“2∶1”這樣明晰化呢？此外，這些規(guī)定與2012年《國務院意見》所列解決農業(yè)產業(yè)鏈問題的兩個基本方向也未實現(xiàn)配套化，特別是“農業(yè)循環(huán)經濟產業(yè)鏈”方向甚至沒有涉及。當然該問題主要系新舊法規(guī)定時間先后所致，但新法相對突兀的開創(chuàng)性規(guī)定是否也與立法者慣性的階段化、碎片化思維有關呢？無論如何，上述處于立法最低位階之部門規(guī)章的規(guī)定都如此模糊，則《規(guī)章制定程序條例》所要求的條文內容明確化與具體化又該籍何立法位階之規(guī)定來實現(xiàn)？

未來應參照2013年《示范基地管理辦法》的立法體例，通過編纂《農業(yè)產業(yè)鏈認定管理辦法》的形式就農業(yè)產業(yè)鏈問題予以系統(tǒng)化規(guī)定。其一，該辦法應以推動建設農產品精深加工產業(yè)鏈、農業(yè)循環(huán)經濟產業(yè)鏈為基本目的，從主管部門職責與分工到兩類產業(yè)鏈申報與認定、扶持措施、管理與監(jiān)督皆設專章，予以明確、具體、可操作性的規(guī)定，盡量避免“不斷拓展、明顯延長、有利于延伸”和“高標準、比較高、比重大、附加值高、較強”等模糊化立法語言表述。其二，在推動建設已有立法未予規(guī)定的農業(yè)循環(huán)經濟產業(yè)鏈方面，既要落實2012年《國務院意見》中的相關規(guī)定，也要細化《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》第24、34條之發(fā)展農業(yè)循環(huán)經濟的原則性規(guī)定，該辦法可從開發(fā)利用畜禽糞便等生物質能源的角度來設定推動建設農業(yè)循環(huán)經濟產業(yè)鏈的具體措施。

(三)多元產業(yè)利益聯(lián)結格局方面

《農業(yè)法》第13條“形成收益共享、風險共擔的利益共同體”規(guī)定確立了“市場化經營”原則下的利益聯(lián)結導向。2012年《國務院意見》在“基本原則”中規(guī)定“堅持機制創(chuàng)新，大力發(fā)展龍頭企業(yè)聯(lián)結農民專業(yè)合作社、帶動農戶的組織模式，與農戶建立緊密型利益聯(lián)結機制”；在“七、完善利益聯(lián)結機制，帶動農戶增收致富”中規(guī)定“(十八)大力發(fā)展訂單農業(yè)、(十九)引導龍頭企業(yè)與合作組織有效對接、(二十)開展社會化服務、(二十一)強化社會責任意識”。該意見事實上將龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社和農戶確立為利益聯(lián)結機制的三方主體，以農戶增收致富為利益聯(lián)結機制的最終目的，依循緊密型市場化經營的基本維度從4個方面明確了利益聯(lián)結機制的具體內容。就高位階立法應凸顯的原則性規(guī)定而言，這兩件立法已然達致目標，且實現(xiàn)了從法律位階之基本原則到行政法規(guī)位階之基本事項的逐級具體化。低位階的地方性法規(guī)與部門規(guī)章僅需在兩件高位階立法指引下，依循《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定的“可操作性”要求，完成進一步的“明確、具體”規(guī)定即可。然而涉及利益聯(lián)結問題的1件地方性法規(guī)、4件“辦法”式部門規(guī)章、4件“意見”式部門規(guī)章之條文內容卻難稱符合該要求。

如2007年《湖南省產業(yè)化決定》在“四、培育壯大農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)”中規(guī)定“龍頭企業(yè)要不斷密切與農戶的利益聯(lián)結關系，把發(fā)展農村經濟和帶動農民增收作為企業(yè)發(fā)展的重要任務”；2002年《農業(yè)產業(yè)化專項資金項目管理暫行辦法》(以下簡稱2002年《項目管理暫行辦法》)在第6條第2項規(guī)定龍頭企業(yè)和所申報的農業(yè)產業(yè)化項目應符合“與農民之間形成緊密的利益聯(lián)結機制”條件；《國家農業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》(2005年制定、2010年修改)(以下簡稱2010年《綜合開發(fā)管理辦法》)第37條規(guī)定的產業(yè)化經營項目申報條件包括“與農戶建立了緊密、合理的利益聯(lián)結機制”。這些規(guī)定皆是一種有關利益聯(lián)結機制主體與目的之基本事項類規(guī)定，仍停留于2012年《國務院意見》表征的行政法規(guī)式“可操作性”層面。

2010年《國家龍頭企業(yè)管理辦法》、2011年《供銷社龍頭企業(yè)管理辦法》、1998年《全國農業(yè)產業(yè)化綜合改革試點指導意見》、2000年《扶持龍頭企業(yè)意見》、2006年《農業(yè)部龍頭企業(yè)參與意見》、2006年《八部委產業(yè)化意見》這6件部門規(guī)章的相關規(guī)定，則明確了利益聯(lián)結方式帶動農戶的具體數(shù)量，并將合同、合作、股份、股份合作確定為主要利益聯(lián)結方式，將龍頭企業(yè)保護價收購農產品、建立農業(yè)產業(yè)化風險基金、按農戶出售農產品數(shù)量返還利潤等確定為多樣化輔助利益聯(lián)結方式。如斯規(guī)定雖在“可操作性”層面進一步細化了“物質化有形利益聯(lián)結”方式，然與2012年《國務院意見》規(guī)定之利益聯(lián)結機制的“開展社會化服務”與“強化社會責任意識”所提出的“服務化無形利益聯(lián)結”方式并未實現(xiàn)有序對接，有各說各話之嫌。雖然造成上述問題的主要原因在于不同位階新舊法自身的協(xié)調性，即相關低位階地方性法規(guī)與部門規(guī)章頒行在前而高位階行政法規(guī)卻制定于后。然制定于后的高位階行政法規(guī)未完成相關舊法規(guī)定的整體性立法清理卻是不爭的事實，事實上延續(xù)著的立法抵觸當然地增加了相關規(guī)定的適用難度。

未來應與前述出臺有關農民參與農業(yè)產業(yè)化經營問題的專門立法相結合，通過編纂《農業(yè)產業(yè)化利益聯(lián)結條例》的形式就多元產業(yè)利益聯(lián)結格局問題予以系統(tǒng)化規(guī)定。其一，將《農業(yè)法》第13條“形成收益共享、風險共擔的利益共同體”之規(guī)定、2012年《國務院意見》“七、完善利益聯(lián)結機制，帶動農戶增收致富”的4條規(guī)定和2007年《湖南省產業(yè)化決定》、2002年《項目管理暫行辦法》、2010年《綜合開發(fā)管理辦法》的相關規(guī)定整合為該條例的總則部分，就立法目的、農業(yè)產業(yè)化利益聯(lián)結的法定內涵、農業(yè)產業(yè)化利益聯(lián)結的主體(農業(yè)產業(yè)化經營當事人)、立法原則、主管部門職責與分工等予以明確規(guī)定。其二，將其他相關立法的利益聯(lián)結方式規(guī)定和2012年《國務院意見》規(guī)定之利益聯(lián)結機制的4個方面具體內容整合為利益聯(lián)結方式專章，一方面系統(tǒng)梳理既有的“物質化有形利益聯(lián)結”方式，另一方面就未予細化規(guī)定的“服務化無形利益聯(lián)結”方式予以補正。其三，結合前述農業(yè)產業(yè)化經營利益共同體的構建途徑，設定農業(yè)產業(yè)化利益聯(lián)結申報與認定專章而列明各主體參與利益聯(lián)結的基準資格要件、具體評判標準，設定農業(yè)產業(yè)化利益聯(lián)結管理與監(jiān)督專章而列明各主體在利益聯(lián)結中的權利與義務、權力與責任和具體保障措施。

[參考文獻]

[1]李昌麒. 中國農村法制發(fā)展研究. 北京：人民出版社，2006：15，164

[2]林存吉. 農業(yè)產業(yè)化概論. 濟南：山東人民出版社，1998：16

[3]郭梅枝. 農業(yè)產業(yè)化發(fā)展研究. 鄭州：鄭州大學出版社，2008：32-36

[4]北大法寶網. 法律法規(guī)檢索. [2013-12-12]. http:∥www.pkulaw.cn/

[5]中國農業(yè)新聞網. 我國農業(yè)產業(yè)化經營再上新臺階. [2013-12-15]. http:∥www.farmer.com.cn/jjpd/hyyw/201309/t20130921_889883.htm

[6]李步云. 法的應然與實然. 法學研究，1997，(5)：67-76

[7][美]E 博登海默. 法理學：法律哲學與法律方法. 鄧正來，譯. 北京：中國政法大學出版社，2004：528

[8]趙謙. 反哺農業(yè)法律概念淺析. 改革與戰(zhàn)略，2012，(5)：105-108

[9]蔣德海. 立法與法的系統(tǒng)化. 檢察日報，2005-09-05(003)

[10]趙謙. 專業(yè)合作社法實施中的農民參與困境及校正：以重慶為例. 法學，2012，(3)：131-142

[11][德]斐迪南·滕尼斯. 共同體與社會——純粹社會學的基本概念. 林榮遠，譯. 北京：北京大學出版社，2010：2

[12]趙謙. 構建校園警務共同體之思考. 青少年犯罪問題，2012，(6)：91-96

[13]朱力宇，張曙光. 立法學(第三版). 北京：中國人民大學出版社，2009：251

[14]程燎原，夏道虎. 論立法的科學化. 法律科學，1989，(2)：56-60

[15]沈宗靈. 法理學. 北京：北京大學出版社，2000：420

[16]徐向華. 中國立法關系論. 杭州：浙江人民出版社，1999：272

[17]羅豪才，宋功德. 軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治. 北京：法律出版社，2009：382-391

[18]羅豪才，宋功德. 認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐. 中國法學，2006，(2)：3-24

[19]孫憲忠. 防止立法碎片化、盡快出臺民法典. 中國政法大學學報，2013，(1)：76-82

[20]萬其剛. 立法理念與實踐. 北京：北京大學出版社，2006：191-195

[21][奧]凱爾森. 法與國家的一般理論. 沈宗靈，譯. 北京：中國大百科全書出版社，1996：150

Thoughts on the Future Development of Agricultural

Industrialization Legislation in China

Zhao QianMa Yongqin

AbstractRelatively complete agricultural industrialization legislation is the fundamental guarantee to build effective industrialization operation mechanism of agriculture. We can analyze the probable developing and perfecting paths of China’s agricultural industrialization legislation in the perspective of spiritual realm, formal realm and content realm. The development of spiritual realm mainly manifest as the aspect of value target, we should enrich the farmers’ participation norm to equilibrate the action object of relevant legislation’s value target. The development of formal realm mainly manifest as the aspect of legislative style, we should clean up the relevant legislation to realize legislative normalization diversion. The development of content realm mainly manifest as the aspect of legislative content, we should codify the relevant legislation to set systematization rules of three problems, such as industrialization corporate champion problem, agricultural industry chain problem and links pattern problem of diversified industry interests.

Key wordsAgricultural industrialization legislation; Action object; Normalization; Systematization

(責任編輯：陳世棟)