宋曉麗，王 湃

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，?？?570228）

為了推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展，國家出臺(tái)了一系列改革的舉措，如2007年建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類體系、2014年開始實(shí)行戶籍制度的改革，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，2014年中央一號(hào)文件提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。作為土地產(chǎn)權(quán)制度來說要打破城鄉(xiāng)二元壁壘也勢在必行。

1 中國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的特點(diǎn)

1949年后，中國確立了土地的社會(huì)主義公有制，此制度是具有中國特色的土地產(chǎn)權(quán)制度。

1.1 全部土地公有制，沒有私有土地

中國大陸全部土地實(shí)行公有制，但這種公有，不同于其他國家的政府所有，政府只是代表國家行使權(quán)利，在理論上權(quán)利的行使或?qū)嵤?，并不等同于?quán)利的歸屬。

1.2 城鄉(xiāng)二元化的土地產(chǎn)權(quán)制度

在中國大陸，土地分國家所有和集體所有，兩大所有權(quán)主體并存。

城市土地屬于國家所有，城中村土地可以依法變?yōu)閲宜校r(nóng)村和郊區(qū)土地不能證明屬于集體的，推定為國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)土地可以因公共利益需要強(qiáng)制變?yōu)閲宜?。除上述以外的農(nóng)村和郊區(qū)的土地歸集體所有。

1.3 所有權(quán)與使用權(quán)相分離

理論上所有權(quán)具有占有、使用、收益和處分4項(xiàng)權(quán)能，而使用權(quán)具有占有、使用、收益和部分處分權(quán)。所有權(quán)與使用的區(qū)別關(guān)鍵在于，所有權(quán)主體 （國家和集體）有最終的處分權(quán)，土地不能自由買賣。土地使用權(quán)主體擁有的土地權(quán)能是不完整的，只有部分處分權(quán)，不能隨意改變用途，抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利有所限制。

1.4 他項(xiàng)權(quán)利在所有權(quán)與使用權(quán)以外設(shè)立

他項(xiàng)權(quán)利是對(duì)所有權(quán)與使用權(quán)的補(bǔ)充與完善，同時(shí)也是對(duì)使用權(quán)的限制。

2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在的問題

2.1 土地權(quán)利不統(tǒng)一、界定不清楚

改革開放后，土地權(quán)利的意義日益彰顯，我國相關(guān)立法雖從不同層面、不同角度，作出了一些有關(guān)土地權(quán)利的規(guī)定，土地權(quán)利在土地法律制度中的地位有所提升，但我國尚無一部對(duì)土地權(quán)利作出統(tǒng)一、系統(tǒng)規(guī)定的立法，有關(guān)土地權(quán)利的規(guī)定散見于 《憲法》、法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章，甚至政策性文件中，上述各規(guī)定在土地權(quán)利的稱謂、取得與喪失、內(nèi)容與限制等方面存在諸多不統(tǒng)一、不一致之處，致使土地權(quán)利還不具規(guī)范性。

各種不同的法規(guī)，基本術(shù)語不一致，界定角度、表述不一致。如農(nóng)地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系就界定不清。再如，我國有關(guān)立法條文對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體時(shí)用 “農(nóng)民集體”，時(shí)用 “集體經(jīng)濟(jì)組織”，但都沒有明確界定。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民集體分為鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村、村民小組3個(gè)層次，三大主體之間是什么關(guān)系也不得而知。

2.2 土地權(quán)利的設(shè)置不能滿足用途管制之需要

土地是資源也是資產(chǎn)，前者要求明確土地適宜作為何種用途才能進(jìn)行開發(fā)，后者要求對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)，確定權(quán)利的類型與權(quán)屬狀況，才能在市場上交易，這二者應(yīng)該是相輔相成的。而現(xiàn)實(shí)中，土地權(quán)利的取得強(qiáng)調(diào)的是土地權(quán)利人的土地權(quán)益受到法律的保護(hù)，而對(duì)用途的管制沒有起到有效的作用。

基于我國人均耕地少的國情，制定并實(shí)施了嚴(yán)格的土地政策，如控制建設(shè)占用耕地、要求農(nóng)地農(nóng)用。如果用途與權(quán)利捆綁，改變用途成了賦予權(quán)利人或國家的一種處分權(quán)，如果建設(shè)需要改變用途 （農(nóng)轉(zhuǎn)非）則要先付出高昂的成本來購買這種權(quán)利， “地的城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象自然會(huì)減少，被迫轉(zhuǎn)向存量建設(shè)用地上，對(duì)于農(nóng)民而言，可以選擇轉(zhuǎn)讓這種權(quán)利，也可以保留這項(xiàng)權(quán)利 （保值增值），但都不改變農(nóng)地農(nóng)用的現(xiàn)狀。這樣一來，既有利于控制建設(shè)占用農(nóng)地，也能平衡不同用途帶來的懸殊利益，真正做到城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價(jià)。

2.3 農(nóng)村土地權(quán)利主體不明確

第一，人們對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)的意識(shí)越來越強(qiáng)。比如村民小組不同意村民委員會(huì)參與征地補(bǔ)償費(fèi)的分配，這表面上是鄉(xiāng)、村能不能參與村民小組征地補(bǔ)償費(fèi)的分配?實(shí)際上是集體土地所有權(quán)主體的問題，按照現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，農(nóng)民集體所有表現(xiàn)為村民小組、村集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有，是三級(jí)所有，三大主體之間是什么關(guān)系？誰來真正代表行使土地所有權(quán)，沒有明確規(guī)定。這讓土地執(zhí)法者也無所適從。

其次，土地使用權(quán)的主體問題。現(xiàn)在人們普遍認(rèn)為宅基地使用權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)的主體應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。那這項(xiàng)土地權(quán)利的取得是基于社員權(quán)，土地權(quán)利人應(yīng)該是村民或農(nóng)民。一般來說對(duì)于村民或農(nóng)民的理解應(yīng)該是生活居住在農(nóng)村且從事生產(chǎn)勞動(dòng)，是農(nóng)業(yè)戶口。但在法律中也沒有明確的表述。如果面對(duì)現(xiàn)在農(nóng)轉(zhuǎn)非的情況，是否退出宅基地或農(nóng)地，各地做法也不盡相同。

2.4 集體土地與國有土地權(quán)能不對(duì)等

首先，集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)不對(duì)等。土地管理法規(guī)定，土地歸國家和集體所有。但從主體、客體、權(quán)能上來看，兩種所有權(quán)是不對(duì)等的。主體上，國家所有即全民所有包括農(nóng)民、市民，集體所有即農(nóng)民所有；客體上來說，國家可以為了公共利益需要將集體土地變?yōu)閲?，這種變化是不可逆的，同時(shí)不能證明是集體的就推定為國家所有；權(quán)能上，集體土地所有權(quán)權(quán)能具有不完全性，在收益和處分方面受到一定限制，如不能用于房地產(chǎn)開發(fā)，不能賣房給城里人。

其次，集體土地使用權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能不完整。集體土地使用中，宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是最主要的兩項(xiàng)權(quán)利，由于是村民的 “福利”，因此它的流轉(zhuǎn)均受到了限制，如宅基地地出租或轉(zhuǎn)讓后就不能再申請(qǐng)宅基地。但現(xiàn)實(shí)的情況是，農(nóng)民務(wù)農(nóng)的收入或打工的收入，都是微薄的，最大的財(cái)產(chǎn)性收入就是房屋和土地，如果農(nóng)民工為了在城里租房、小孩上學(xué)、生意投入等急需一大筆錢，使得他們不得不賣掉村里的房子、土地以解燃眉之急。國家政策出發(fā)點(diǎn)是為了農(nóng)民的利益，但實(shí)際上使得其土地權(quán)益無形受損。

3 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置的建議

3.1 土地所有權(quán)不再分國家所有與集體所有，全部土地定性為國家所有

第一，就集體所有權(quán)主體而言， “農(nóng)民集體”是一個(gè)虛化的主體，按照現(xiàn)在的法律，是三級(jí)所有，表現(xiàn)為村民小組、村集體、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）集體所有，但村民小組沒有固定的機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的賬號(hào)，只是歷史時(shí)期形成的一種生產(chǎn)組織，集體所有最后成了村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說了算，農(nóng)民的利益成了少數(shù)人的利益。

第二，如果存在國家所有與集體所有，就前分析兩種權(quán)能是不對(duì)等的。國家為了公共利益的需要確實(shí)需要征收集體的土地，在征地中農(nóng)民集體不能自己說了算，得到的補(bǔ)償費(fèi)與土地收歸國有后增值收益相比，更讓老百姓覺得不合理也不公平，也造成了社會(huì)利益與個(gè)人利益的沖突，造成了個(gè)人對(duì)國家的不信任。這一規(guī)定從一開始就讓 “國家”與 “集體”處于緊張、尷尬的關(guān)系。

第三，從現(xiàn)實(shí)的情況來看，2011年多部門發(fā)布 “農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干意見”中提到，屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法申請(qǐng)登記并持有土地權(quán)利證書。對(duì)于村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會(huì)代為申請(qǐng)登記、保管土地權(quán)利證書。法律中規(guī)定 “三級(jí)”所有，使得存在村民小組這一主體，如果確定所有權(quán)，對(duì)于原屬于村民小組的土地就要確權(quán)給小組集體，但現(xiàn)實(shí)是沒這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，最后由村民委員會(huì)代為保管土地權(quán)利證書。實(shí)際上對(duì)于農(nóng)民來說需要的是使用權(quán)。

如果就所有權(quán)來說，只存在國家所有，一方面可以避免征地這一尷尬，同時(shí)緩解了國家、集體、農(nóng)民這三者之間的矛盾。同時(shí)作為國家可以實(shí)現(xiàn)有效的整體調(diào)控，保證公共利益，平衡利益，縮小城鄉(xiāng)差距，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

因此，土地所有權(quán)定性為國家這一主體，是從實(shí)際出發(fā)，既解決了集體所有權(quán)主體虛位的問題，也有利于實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)同權(quán)，還保留了國家必要時(shí)對(duì)土地使用權(quán)有一定的限制權(quán)利。

3.2 土地使用權(quán)的分類應(yīng)該與土地用途或土地利用分類（地類）相掛鉤

在土地權(quán)利的建設(shè)上，如何充分反映土地利用的特點(diǎn)。國家已于2007出臺(tái)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類體系。土地使用權(quán)類型可以先按用途來劃分，再?zèng)Q定其取得方式是有償還是無償，以及期限等。將土地資源屬性與資產(chǎn)屬性捆綁在一起，這樣更有利于土地各盡其能，更有利于實(shí)現(xiàn)用途管制，從而實(shí)現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控。

全部土地為國家所有，土地使用權(quán)也就沒有了國有和集體之分。國有土地使用權(quán)可分為建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)；建設(shè)用地使用權(quán)之下可以細(xì)分為住宅用地使用權(quán)、商業(yè)用地使用權(quán)等，農(nóng)用地使用權(quán)下細(xì)分為耕地使用權(quán)等。

眾所周知，農(nóng)地尤其是耕地，解決的是全國人民吃飯的問題，它關(guān)系到糧食安全，乃至國家安全。美國一學(xué)者曾在20世紀(jì)就提出 “中國能否養(yǎng)活自己”， 中國13億人口吃飯問題，被國際上認(rèn)為是 “中國威脅論”，且不論是否構(gòu)成威脅，但就我國耕地?cái)?shù)量已經(jīng)接近1.2億hm2紅線這一鐵的事實(shí)，對(duì)于農(nóng)地尤其耕地，如同城市的能源、基礎(chǔ)設(shè)施用地一樣，它的重要性、公益性更加凸現(xiàn)。耕地作為人類生存的最基本的保障，也應(yīng)該提高層次，以法律的形式確立為國有農(nóng)地使用權(quán)，從供地源頭上予以重視，耕地中的基本農(nóng)田也應(yīng)該納入劃撥用地目錄，體現(xiàn)無償、無期限。沒有國家批準(zhǔn)，不能隨意調(diào)整農(nóng)地的用途，應(yīng)該提高農(nóng)轉(zhuǎn)非的門檻。

不論城市還是農(nóng)村，住宅土地使用權(quán)可以借鑒現(xiàn)有的宅基地制度，實(shí)現(xiàn)限額，一戶只有擁有一處符合規(guī)定面積的住宅用地，如果是自住且是第一套房時(shí)，土地的取得方式設(shè)定為劃撥性質(zhì)，這樣能更好地保障每個(gè)居民的住房問題，一定程度上遏制一戶多宅，緩解建設(shè)用地需求。

3.3 農(nóng)村土地使用權(quán)主體資格的界定

在統(tǒng)一土地所有權(quán)主體后，對(duì)于土地使用權(quán)的主體要有一個(gè)清楚法定的界定或表述。尤其是城鄉(xiāng)戶籍制度改革后，全部為居民，不再分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)，農(nóng)村土地取得主體的資格也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。

目前，作為農(nóng)村兩項(xiàng)最主要的權(quán)利類型，即農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是作為農(nóng)民的一項(xiàng)社會(huì)福利。而且就土地管理法、農(nóng)村土地承包法多項(xiàng)法律中規(guī)定，農(nóng)地使用權(quán)取得主體主要為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而宅基地使用權(quán)主體也只能是村民或農(nóng)民。在以前或當(dāng)下還是以農(nóng)業(yè)戶口為主體資格條件。

集體經(jīng)濟(jì)組織是我國相當(dāng)長的歷史時(shí)期存在過的一種組織形式，其前身是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在農(nóng)村進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，在村一級(jí)又設(shè)立了基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)?，F(xiàn)行的法律多沿用了集體經(jīng)濟(jì)組織這種組織形態(tài)，又都沒有對(duì)該形態(tài)作進(jìn)一步的細(xì)化解釋。由于法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏明確的規(guī)定，使其發(fā)展呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)。有的成立了農(nóng)工商聯(lián)合會(huì)視為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有的以企業(yè)集團(tuán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；行使集體土地所有者的權(quán)利等等，其和村民委員會(huì)是同一套人馬。在政策上，國家曾認(rèn)同這樣一套班子，兩塊牌子的做法。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城打工的越來越多，可是對(duì)近2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，他們?cè)诔鞘杏蟹€(wěn)定的收入和固定的住所，恰恰又因?yàn)樵诔鞘杏辛耸杖?，而不急于將農(nóng)村的土地賣掉 （流轉(zhuǎn)出去），他們就會(huì)將農(nóng)村的土地 “有”在那里，留作 “鄉(xiāng)愁”，或等待土地升值，致使農(nóng)村的部分土地呈現(xiàn)撂荒和閑置現(xiàn)象，而真正生活在農(nóng)村的部分村民又因?yàn)橛玫鼐o張無地可分。隨著規(guī)?；?jīng)營和城市化的發(fā)展，會(huì)有更多的農(nóng)民進(jìn)城打工，如果兩頭都占，對(duì)于國家是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，對(duì)于城市市民來說，尤其是底層的市民來說，也是顯失公平的。更何況當(dāng)代的農(nóng)民不再是面朝黃土背朝天的代名詞，收入不一定就比城里人低。

對(duì)于這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，國家2014年政策是一方面給予其城市戶口，一方面又強(qiáng)制不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。其實(shí)在9億農(nóng)民群體中，這一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在農(nóng)村不是弱勢群體，真正留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的人才是弱勢群體，才是土地權(quán)利受損者，才是應(yīng)該真正保護(hù)的對(duì)象。

事實(shí)上之前附著在非農(nóng)戶籍上的福利在逐步剝離。20世紀(jì)80年代，就業(yè)福利取消。90年代，糧油福利取消，分配住房福利隨著房改而逐步剝離。伴隨國企改革，各種單位福利減少。目前附著在城市戶籍上的福利還有教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和低保等，但這些福利的市場化程度越來越高，如養(yǎng)老保障，靠個(gè)人存繳養(yǎng)老保險(xiǎn)金。2014年開始實(shí)行戶籍制度改革不再分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口，原來農(nóng)業(yè)戶口上附著的土地權(quán)利也應(yīng)該隨著逐步剝離。

4 結(jié)論

隨著時(shí)代的變革，土地權(quán)利內(nèi)容的調(diào)整是不可避免的。土地權(quán)利的設(shè)置應(yīng)該立足于城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的目標(biāo)，兼顧國家和社會(huì)的利益，平衡城市人和村里人的土地權(quán)益，建立適合中國國情的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地權(quán)利體系。

堅(jiān)持土地公有制，實(shí)行兩權(quán)分離是具有中國特色的一項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)制度。兩權(quán)分離后，所有權(quán)是相對(duì)完整的一項(xiàng)權(quán)利，擁有最終的處分權(quán)，所有權(quán)人應(yīng)該對(duì)使用權(quán)人的某項(xiàng)行為，具有控制、約束的作用。就連私有制國家，私有權(quán)都不是絕對(duì)意義的，如在英國農(nóng)地要改變用途，國家要對(duì)增值收益收百分之百的稅。土地權(quán)利的設(shè)定一方面要能保證權(quán)利人的自身權(quán)益，一方面要讓國家可以從全局、全民的利益有效控制其土地利用行為。

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