要點(diǎn)：

在吳登盛政府的領(lǐng)導(dǎo)下，緬甸的政治開(kāi)始取得重大進(jìn)展。隨著今年大選的臨近，緬甸的政治改革與民族和解搖擺不定。為避免出現(xiàn)這種情況，必須就民主改革達(dá)成明確的一致，確保所有民族和政黨的權(quán)利與參與。

憲制改革與國(guó)家和平至關(guān)重要，自由、公正的大選是推進(jìn)政治改革的動(dòng)力。現(xiàn)有的各種議會(huì)制進(jìn)程和?；鹫勁袩o(wú)法為全體公民提供政治路線(xiàn)圖，必須在國(guó)家層面開(kāi)展具有包容性的政治對(duì)話(huà)。改革要能促進(jìn)公平與合作，不排除新的社會(huì)和政治部門(mén)。

政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利在緬族和少數(shù)民族間分配不公將繼續(xù)加劇沖突。盡管有的地區(qū)實(shí)現(xiàn)了停火，但有的地區(qū)戰(zhàn)斗還在繼續(xù)，加深了不信任，并帶來(lái)人道主義災(zāi)難。不能強(qiáng)行采取軍事措施解決問(wèn)題。如果少數(shù)民族的不滿(mǎn)情緒和愿望能得到重視，政治和經(jīng)濟(jì)改革必將是和平的基石。

歡迎國(guó)際援助支持緬甸的社會(huì)和政治改革。但鑒于援助項(xiàng)目的多樣性，要以關(guān)鍵的政治問(wèn)題和最脆弱的群體為援助重點(diǎn)。僅靠接觸和能力建設(shè)無(wú)法找到解決問(wèn)題的辦法，一個(gè)占支配地位的政府和軍隊(duì)體系并不代表民眾，反而會(huì)導(dǎo)致持續(xù)沖突和國(guó)家失敗。

緬甸是繼阿富汗之后的世界第二大鴉片產(chǎn)出國(guó)。在經(jīng)過(guò)10年的下降后，鴉片種植規(guī)模從2006年起至今，卻又增長(zhǎng)了兩倍多。苯丙胺類(lèi)興奮劑的生產(chǎn)和使用數(shù)量也在增加。

大部分鴉片都被加工為海洛因并出口到鄰國(guó)，尤其是中國(guó)。

幾十年的內(nèi)戰(zhàn)和軍政府統(tǒng)治刺激了毒品的生產(chǎn)和消費(fèi)，也使得少數(shù)民族群體日益被邊緣化。

緬甸注射型“吸毒者”感染艾滋病和丙型肝炎的比例很高。

緬甸的禁毒政策內(nèi)容陳舊，集中在逮捕吸毒者和鏟除罌粟種植區(qū)上，效果欠佳。

中央政府無(wú)力給吸毒者提供高水平治療，并且，之前軍政府的政治鎮(zhèn)壓和對(duì)人權(quán)的侵害引發(fā)了國(guó)際壓制，緬甸獲得的國(guó)際援助減少。

新的準(zhǔn)文人政府推行改革，包括結(jié)束內(nèi)戰(zhàn)的和平進(jìn)程和對(duì)禁毒法律的反思。一個(gè)有效且人道的禁毒政策有望出臺(tái)。

政策建議：

緬甸禁毒政策需轉(zhuǎn)變重點(diǎn)，應(yīng)主要為吸毒者提供服務(wù)，為鴉片種植者尋找其他生計(jì)。

毒品相關(guān)法規(guī)應(yīng)使對(duì)毒品使用的懲罰非刑事化，減輕對(duì)其他毒品相關(guān)犯罪的判罰，允許注射針頭交換項(xiàng)目的推進(jìn)。

政府應(yīng)拓展“危害降低治療方案”（harm reduction projects），并為毒品吸食者提供自愿治療項(xiàng)目。

政府應(yīng)制定側(cè)重可替代性發(fā)展項(xiàng)目的戰(zhàn)略方案。除非農(nóng)民有其他生計(jì)選擇，否則不要鏟除罌粟種植場(chǎng)。毒品政策的制定需考慮到受影響群體，尤其是毒品吸食者和罌粟種植者。

苯丙胺類(lèi)興奮劑相關(guān)問(wèn)題被當(dāng)前政策大為忽視，需要更多關(guān)注。

前　言

本文探討了緬甸當(dāng)前的禁毒政策和改革爭(zhēng)議，并分析了毒品生產(chǎn)、交易、消費(fèi)的主要趨勢(shì)，評(píng)估其對(duì)緬甸造成的主要危害。 ①文章描述了緬甸當(dāng)前毒品政策概況和相關(guān)法律框架，在此基礎(chǔ)上評(píng)估這些政策對(duì)解決毒品相關(guān)問(wèn)題是否有效。此外，也探究了當(dāng)前政策和法律可能給人權(quán)、可持續(xù)發(fā)展、民族沖突與和平進(jìn)程問(wèn)題帶來(lái)的影響。最后，關(guān)于緬甸如何改革、如何從2016年關(guān)于世界毒品問(wèn)題的聯(lián)合國(guó)大會(huì)特別會(huì)議中獲益，文章提出了一些建議。

背　景

緬甸是中南半島國(guó)土面積最大的國(guó)家，自1948年獨(dú)立以來(lái)就深受內(nèi)戰(zhàn)之痛，一些少數(shù)民族集團(tuán)借助武力爭(zhēng)取自治和其他民族權(quán)利。1962年，奈溫領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防軍通過(guò)政變建立起軍政府統(tǒng)治。1988年，緬甸爆發(fā)全國(guó)性示威，奈溫軍人政府倒臺(tái)，新軍人集團(tuán)在穩(wěn)定局勢(shì)后掌權(quán)，繼續(xù)壓制昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)內(nèi)民主反對(duì)派，導(dǎo)致西方對(duì)其政治經(jīng)濟(jì)實(shí)行制裁。然而，軍政府在接下來(lái)的二十多年繼續(xù)執(zhí)政，推行的政策引發(fā)了毒品、犯罪、貪腐、民族沖突等一系列問(wèn)題。

作為其國(guó)內(nèi)安全戰(zhàn)略的一部分，奈溫軍政府推動(dòng)建立大量支持政府的武裝民兵組織。為震懾少數(shù)民族和反政府武裝集團(tuán)（國(guó)內(nèi)學(xué)界一般將“緬甸少數(shù)民族地方武裝”簡(jiǎn)稱(chēng)為“民地武”——譯者注），政府于20世紀(jì)60年代支持部分人士成立了自衛(wèi)軍。然而這些自衛(wèi)軍非但沒(méi)有與“民地武”斗爭(zhēng)，反而深陷毒品貿(mào)易中。自衛(wèi)軍“項(xiàng)目”雖歷經(jīng)多個(gè)階段并幾次易名，但一直存在，直到1975年廢止，大部分組織均涉及鴉片貿(mào)易，由羅星漢領(lǐng)導(dǎo)的果敢自衛(wèi)軍和坤沙領(lǐng)導(dǎo)的蒙泰軍拒絕放棄武裝而轉(zhuǎn)入地下。他們后來(lái)出現(xiàn)在泰國(guó)邊境，以“鴉片國(guó)王”聞名于世。

而且，國(guó)防軍（Tatmadaw）軍人政府推行“管理”而不是“解決”沖突的政策，導(dǎo)致“民地武”勢(shì)力的擴(kuò)張。對(duì)此，軍政府沒(méi)有通過(guò)和平對(duì)話(huà)手段尋求政治解決，而是推行“分而治之”的策略，通過(guò)軍事、政治、經(jīng)濟(jì)手段分別削弱“民地武”。國(guó)防軍通過(guò)在“民地武”內(nèi)部扶持分離勢(shì)力對(duì)其分化，對(duì)不同武裝區(qū)別對(duì)待，削弱其凝聚力和聯(lián)盟。后來(lái)，這些“民地武”的分離勢(shì)力也扮演了民兵武裝的角色。軍政府與部分“民地武”達(dá)成?；饏f(xié)定，而同其余一些抵抗軍政府的武裝繼續(xù)交火。在這一過(guò)程中，軍隊(duì)提升了國(guó)家的軍事化水平。

從1989年開(kāi)始，大部分“民地武”都與軍政府簽訂了?；饏f(xié)定。在眾多邊境地區(qū)，?；饏f(xié)議的簽訂結(jié)束了戰(zhàn)爭(zhēng)，減少了嚴(yán)重侵害人權(quán)的暴力行為，并為社群發(fā)展提供了良好的環(huán)境。但第一波?；饏f(xié)議存在缺陷，它缺乏一個(gè)包容性的和平進(jìn)程與政治對(duì)話(huà)，以建立國(guó)家層面的和平與和解。協(xié)議僅限于軍事問(wèn)題，并未解決政治問(wèn)題。“民地武”被允許保留武裝和“領(lǐng)土”，并被鼓勵(lì)發(fā)展商業(yè)活動(dòng)。由于政府對(duì)其參與正當(dāng)商業(yè)活動(dòng)加以限制，停火集團(tuán)依靠非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)供養(yǎng)其組織和軍隊(duì)，這助長(zhǎng)了非法砍伐、采礦、賭博、毒品和人口販賣(mài)、黑市交易等活動(dòng)。

軍政府重視安全超過(guò)毒品問(wèn)題的做法引發(fā)族群沖突、政府管理弱化、國(guó)際地緣政治利益沖突等一系列問(wèn)題，更使得犯罪集團(tuán)和毒品集團(tuán)在此情況下相對(duì)自由地經(jīng)營(yíng)商業(yè)。利潤(rùn)豐厚的違法毒品市場(chǎng)的存在加劇了沖突、貪腐、犯罪、暴力和人權(quán)侵害。多數(shù)地位各異的軍隊(duì)給當(dāng)?shù)匕傩諑?lái)了災(zāi)難，尤其是在罌粟種植區(qū)和海洛因、苯丙胺類(lèi)興奮劑生產(chǎn)區(qū)。經(jīng)過(guò)幾十年的內(nèi)戰(zhàn)，幾乎沒(méi)有幾個(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)參與者能在毒品貿(mào)易中潔身自好?？鐕?guó)研究所在撣邦進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)包括國(guó)防軍在內(nèi)的所有沖突參與者都曾向鴉片種植者征稅，其行為還包括向鴉片運(yùn)輸、海洛因和苯丙胺類(lèi)興奮劑生產(chǎn)者征稅，甚至自身就經(jīng)營(yíng)海洛因、生產(chǎn)苯丙胺類(lèi)興奮劑。

政治向民選政府轉(zhuǎn)型的影響

緬甸目前處于政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵階段。2008年重新制定的憲法設(shè)立了聯(lián)邦和地方議會(huì)，前軍政府（國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)，SPDC）20年來(lái)頭一次在2010年舉行全國(guó)大選，然而它并不是自由和公平的，選舉后建立了以軍人為后臺(tái)、吳登盛總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的準(zhǔn)文人政府，他曾是軍隊(duì)將軍和前軍政府總理。

新的吳登盛政府推動(dòng)一系列改革進(jìn)程，如結(jié)束內(nèi)戰(zhàn)，引入民主體制，并嘗試在曾是亞洲米倉(cāng)的緬甸消除貧困。經(jīng)過(guò)幾十年的國(guó)際孤立后，緬甸政府的改革得到了國(guó)際社會(huì)的支持，國(guó)際社會(huì)與緬甸重新建立聯(lián)系，外國(guó)政要對(duì)緬甸高級(jí)別的訪(fǎng)問(wèn)增多，外國(guó)投資、援助“涌入”緬甸。雖然改革結(jié)果仍難以預(yù)估，但緬甸的開(kāi)放給修正1993年《麻醉品和精神藥物控制法》提供了機(jī)會(huì)。此外，改革進(jìn)程與和平談判也可能影響國(guó)家的毒品消費(fèi)和生產(chǎn)方式。

然而，軍人仍然控制著國(guó)家主要權(quán)力。25%的聯(lián)邦和地方議會(huì)席位是由軍人議員占據(jù)，政府主要的安全部門(mén)——國(guó)防、內(nèi)政和邊境事務(wù)——仍由國(guó)防軍總司令任命的軍官擔(dān)任。眾多高級(jí)政府官員由退役將軍擔(dān)任。而且，軍隊(duì)將國(guó)家一些地區(qū)變成由民兵組織控制的“領(lǐng)地”，這也幫助了民兵領(lǐng)導(dǎo)人在2010年選舉中，借用以軍政府為后臺(tái)的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨的名義贏(yíng)得議席。當(dāng)吳登盛政府與“民地武”討論簽署停戰(zhàn)協(xié)議時(shí)，2011年6月新的沖突在北部克欽獨(dú)立軍轄區(qū)爆發(fā)，打破了雙方17年的?；饏f(xié)議，導(dǎo)致超過(guò)10萬(wàn)名難民流離失所，引發(fā)人們對(duì)政府?；鹫鎸?shí)意圖的猜疑。這些行為使緬甸民主和可持續(xù)發(fā)展的前景黯然失色。

毒品生產(chǎn)趨勢(shì)

緬甸是繼阿富汗后世界第二大鴉片生產(chǎn)國(guó)。經(jīng)過(guò)10年的下降后，當(dāng)前鴉片種植的規(guī)模自2006年后又有所反彈。據(jù)聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室（UNODC）統(tǒng)計(jì)，緬甸的罌粟種植規(guī)模從2006年的大約21,000公頃上升至2014年的超過(guò)57,000公頃，這意味著這一時(shí)期鴉片生產(chǎn)規(guī)模從340噸上升至670噸。 ①緬甸的罌粟種植主要集中在撣邦和克欽邦的山區(qū)，這里居住著大范圍的少數(shù)民族群體。他們將罌粟視為現(xiàn)金作物，以此用來(lái)緩解食物短缺壓力并購(gòu)買(mǎi)生活必需品。鴉片也被用作藥品和鎮(zhèn)痛劑，還沒(méi)引起爭(zhēng)議的傳統(tǒng)用法是，在婚禮、葬禮、宗教活動(dòng)和其他慶典場(chǎng)合上提供給客人。對(duì)這些與世隔絕并深受戰(zhàn)爭(zhēng)影響的地區(qū)來(lái)說(shuō)，與傳統(tǒng)水稻作物相比，罌粟是理想作物，它能制成價(jià)值高的鴉片，優(yōu)于難以變現(xiàn)的傳統(tǒng)作物。而且，商人會(huì)提前購(gòu)買(mǎi)，從而給貧窮的社群民眾提供信貸。國(guó)家持續(xù)爆發(fā)沖突，國(guó)防軍更多關(guān)注自身安全而忽視毒品問(wèn)題，其支持和創(chuàng)建的一些民兵武裝組織深陷毒品貿(mào)易。這些原因都導(dǎo)致罌粟種植增多。

取締罌粟種植的一些努力效果有限。緬甸主要的罌粟種植區(qū)常在佤邦、果敢和撣邦的勐拉地區(qū)。作為對(duì)鄰國(guó)中國(guó)壓力的回應(yīng)，當(dāng)?shù)氐摹懊竦匚洹睋蹡|同盟軍于1997年在其控制的勐拉地區(qū)，果敢同盟軍于2002年在其控制的果敢地區(qū)，佤邦聯(lián)合軍于2005年在其控制的佤族地區(qū)，都曾禁止種植罌粟。這些禁令從20世紀(jì)90年代末至2006年曾被嚴(yán)格執(zhí)行，減少了罌粟的種植規(guī)模。然而鴉片需求在緬甸和本地區(qū)一直很穩(wěn)定并有所增長(zhǎng)。這導(dǎo)致了鴉片和海洛因價(jià)格的上漲，促使農(nóng)民在限制少的地區(qū)繼續(xù)種植罌粟，商人為農(nóng)民提供信用貸款也促進(jìn)種植的增長(zhǎng)。由于缺乏其他生計(jì)選擇，其他經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格降低，生活必需品價(jià)格不斷上漲，農(nóng)民選擇繼續(xù)種植罌粟。

農(nóng)業(yè)投資行為導(dǎo)致土地兼并，自然資源開(kāi)采具有不可持續(xù)性，少數(shù)民族地區(qū)的土地缺乏產(chǎn)權(quán)保障，這些也是罌粟種植增長(zhǎng)的重要原因。因債務(wù)失去祖產(chǎn)和土地被兼并后，少數(shù)民族地區(qū)的一些人被迫成為領(lǐng)取工資的勞工，或在偏遠(yuǎn)地區(qū)繼續(xù)種植鴉片。大農(nóng)場(chǎng)種植征用的土地越來(lái)越多，而且，緬甸2012年頒布的《新土地法》并未確認(rèn)少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣上的土地產(chǎn)權(quán)。不過(guò)，政府已經(jīng)推動(dòng)新土地使用政策，解決這些重要問(wèn)題還是有希望的。

海洛因生產(chǎn)主要集中在撣邦。制造毒品的化學(xué)品材料是從中國(guó)和印度進(jìn)口的，這兩個(gè)國(guó)家都有規(guī)模巨大的藥物制造廠(chǎng)。緬甸生產(chǎn)的海洛因主要供應(yīng)本國(guó)、其他東南亞國(guó)家、中國(guó)、印度、澳大利亞、日本等。根據(jù)聯(lián)合國(guó)毒品犯罪問(wèn)題辦公室統(tǒng)計(jì)，世界鴉片需求的25%集中在東亞和太平洋地區(qū)，主要是中國(guó)，并且需求還在上升。過(guò)去，來(lái)源于金三角地區(qū)的海洛因也供應(yīng)歐洲和美國(guó)市場(chǎng)，然而自20世紀(jì)90年代起，阿富汗、拉丁美洲的哥倫比亞和墨西哥生產(chǎn)的毒品取代了金三角的毒品，成為美歐毒品重要的供應(yīng)源。

緬甸苯丙胺類(lèi)興奮劑的生產(chǎn)數(shù)量仍在上升，主要生產(chǎn)冰毒。這一區(qū)域苯丙胺類(lèi)興奮劑的生產(chǎn)在20世紀(jì)90年代始于泰國(guó)，此后，緬甸及其鄰國(guó)的毒品生產(chǎn)和消費(fèi)大規(guī)模上升。生產(chǎn)冰毒與海洛因的主要化學(xué)品材料——麻黃堿和偽麻黃堿，主要來(lái)自中國(guó)和印度，1995年在坤沙領(lǐng)導(dǎo)的蒙泰軍投降后，毒品生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了“民地武”控制的果敢和佤邦地區(qū)。過(guò)去20年，苯丙胺類(lèi)興奮劑的生產(chǎn)在緬甸受沖突影響的地區(qū)及其他地區(qū)激增。根據(jù)聯(lián)合國(guó)毒品犯罪問(wèn)題辦公室統(tǒng)計(jì)，冰毒的生產(chǎn)數(shù)量在亞洲繼續(xù)增長(zhǎng)，亞洲也是世界上最大的苯丙胺類(lèi)興奮劑市場(chǎng)。冰毒繳獲的數(shù)量在過(guò)去5年也上升至36公噸。然而苯丙胺類(lèi)興奮劑生產(chǎn)數(shù)據(jù)需謹(jǐn)慎對(duì)待，這些估算根據(jù)的是原材料和藥片的繳獲量。與鴉片不同，苯丙胺類(lèi)興奮劑經(jīng)常由易獲得的小工廠(chǎng)生產(chǎn)的化學(xué)品生產(chǎn)而得，并且由化學(xué)家而不是農(nóng)民參與。這給評(píng)估毒品生產(chǎn)的規(guī)模、方位帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

緬甸苯丙胺類(lèi)興奮劑生產(chǎn)快速上升的背后是鴉片和海洛因產(chǎn)量的下降。像佤聯(lián)軍這些集團(tuán)被指責(zé)從鴉片貿(mào)易轉(zhuǎn)向苯丙胺類(lèi)興奮劑的制造。雖然鴉片和冰毒的使用方式類(lèi)似，但冰毒市場(chǎng)有其自身規(guī)律。苯丙胺類(lèi)興奮劑生產(chǎn)和使用的增長(zhǎng)受需求和供給雙重驅(qū)使，同時(shí)也受消費(fèi)國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的影響，這些國(guó)家的社會(huì)由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)向城市工業(yè)和市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。苯丙胺類(lèi)興奮劑帶給城市勞工巨大刺激，使其在高度競(jìng)爭(zhēng)、較差的工作環(huán)境中能夠長(zhǎng)時(shí)間工作。

毒品交易趨勢(shì)

緬甸大多數(shù)的海洛因和苯丙胺類(lèi)興奮劑生產(chǎn)是通過(guò)鄰國(guó)出口到國(guó)際市場(chǎng)。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，緬甸的毒品交易由海外華裔財(cái)團(tuán)出資并控制。過(guò)去，緬甸到中國(guó)的毒品由少許人通過(guò)大型集裝箱運(yùn)輸。然而，現(xiàn)今趨勢(shì)是由眾多小販通過(guò)邊境進(jìn)行個(gè)人少量的走私。

外國(guó)商人、“民地武”和緬甸毒品貿(mào)易之間存在緊密聯(lián)系?？刂铺﹪?guó)邊境海洛因貿(mào)易的坤沙蒙泰軍，于1995年與緬甸政府簽署投降?；饏f(xié)議后，毒品交易網(wǎng)絡(luò)也適應(yīng)了新形勢(shì)。一項(xiàng)研究表明，新一代中國(guó)商人參與到毒品貿(mào)易、洗錢(qián)和人口販賣(mài)中。這些不是專(zhuān)業(yè)犯罪團(tuán)伙，而是那些同時(shí)經(jīng)營(yíng)合法生意的冒險(xiǎn)家。中國(guó)商人在眾多武裝集團(tuán)（包括現(xiàn)在已經(jīng)不存在的蒙泰軍），如佤邦聯(lián)軍和緬甸國(guó)防軍支持的民兵武裝組織中，都扮演著重要角色?？傮w而言，由于緬甸的法律形同虛設(shè)，局勢(shì)也不穩(wěn)定，國(guó)防軍優(yōu)先考慮自身安全，允許民兵武裝集團(tuán)卷入毒品貿(mào)易。卷入國(guó)際毒品交易中的中國(guó)和泰國(guó)財(cái)團(tuán)獲得巨大利益。他們對(duì)種族和政治沖突問(wèn)題的解決沒(méi)有興趣。

毒品貿(mào)易是高利潤(rùn)的商業(yè)活動(dòng)，政府高級(jí)官員的卷入和貪腐在這個(gè)地區(qū)很普遍。政府無(wú)力逮捕大規(guī)模的毒品交易者，于是傾向于打擊小規(guī)模交易者和毒品使用者。在緬甸，一些核心毒品商被國(guó)家精英階層所接納。已過(guò)世的羅星漢和坤沙曾經(jīng)一度冠以“鴉片王”的稱(chēng)號(hào)，他們?cè)?0世紀(jì)70年代到90年代與政府交易后，轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄉ倘?，并居住在緬甸前首都仰光的豪宅里?/p>

在緬甸，歷屆軍政府一方面指責(zé)政治對(duì)手、失去價(jià)值的前支持者進(jìn)行毒品貿(mào)易，另一方面又允許政治和軍事同盟一如既往地開(kāi)展類(lèi)似的商業(yè)活動(dòng)。如果需要的話(huà)，前軍事政府會(huì)拿果敢和佤邦地區(qū)開(kāi)刀，以顯示國(guó)家控制毒品的努力。一些外交代表團(tuán)進(jìn)入果敢地區(qū)，與果敢領(lǐng)導(dǎo)人彭家聲會(huì)面，并考查禁毒行動(dòng)、罌粟替代作物種植和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃等。 ①2009年果敢地區(qū)爆發(fā)沖突，軍政府打破20年和平協(xié)議，與彭家聲領(lǐng)導(dǎo)的果敢同盟軍交火，彭被指責(zé)從事非法麻醉品生產(chǎn)和走私，并制造武器裝備。彭家聲辯解稱(chēng)，果敢和佤邦地區(qū)的“民地武”執(zhí)行了鴉片禁令，而軍政府控制的地區(qū)仍在持續(xù)種植罌粟。2015年2月，果敢地區(qū)的沖突再起，彭家聲領(lǐng)導(dǎo)的果敢同盟軍重新進(jìn)入該區(qū)，并襲擊了國(guó)防軍。

同樣地，佤聯(lián)軍和其他?；稹懊竦匚洹本芙^接受軍政府將其整編為邊防部隊(duì)的要求，導(dǎo)致沖突迭起。這項(xiàng)有爭(zhēng)議的計(jì)劃力圖將“民地武”分化為更小規(guī)模的受?chē)?guó)防軍管制的地方武裝，而并未解決任何政治問(wèn)題。隨后，在緬甸和泰國(guó)，政府又突然、非同尋常地繳獲了一些毒品船只。許多指向佤邦聯(lián)軍和其他?；稹懊竦匚洹钡娜苏J(rèn)為，他們通過(guò)販毒來(lái)購(gòu)買(mǎi)武器彈藥以抵抗緬甸國(guó)防軍。然而一個(gè)更接近事實(shí)的說(shuō)法是，政府此前放行這些船只，而此時(shí)為了增加對(duì)佤聯(lián)軍的壓力，政府開(kāi)始阻止所有船只，以縮減佤聯(lián)軍的收入。

此外，國(guó)防軍允許支持政府的民兵組織擴(kuò)大鴉片種植和海洛因生產(chǎn)，深刻改變了鴉片貿(mào)易格局。這些集團(tuán)抓住機(jī)會(huì)建立海洛因生產(chǎn)工廠(chǎng)，并成為國(guó)家主要的毒品生產(chǎn)者。撣邦的新聞媒體報(bào)道，民兵組織建立起了他們自己的生產(chǎn)工廠(chǎng)和交易網(wǎng)絡(luò)，并且從簽訂停火協(xié)議的“民地武”手中搶占市場(chǎng)。國(guó)內(nèi)外投資者的毒品投資區(qū)域從佤邦及其盟友地區(qū)轉(zhuǎn)向政府軍和民兵組織控制地區(qū)，因?yàn)樵谶@里，他們的毒品貿(mào)易更安全，利潤(rùn)更有保證。這也導(dǎo)致了緬甸政府軍與民兵組織統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)罌粟種植以及海洛因、冰毒的生產(chǎn)規(guī)模大幅度提升，遠(yuǎn)超簽訂停火協(xié)議的“民地武”的控制區(qū)域。

國(guó)防軍下屬部隊(duì)與指揮官卷入毒品貿(mào)易有明確的文字證據(jù)。國(guó)防軍地方部隊(duì)獲得的總部供給很少，后勤補(bǔ)給等方面在很大程度上需要自給自足，導(dǎo)致其腐敗并涉毒。流亡媒體也曾報(bào)道國(guó)防軍部隊(duì)涉毒。美國(guó)國(guó)務(wù)院指出，緬甸很多年都未能承擔(dān)禁毒義務(wù)，緬甸在調(diào)查和起訴涉毒貪腐的高級(jí)官員方面存在嚴(yán)重失職。 ②

2013年，美國(guó)國(guó)務(wù)院的一份報(bào)告提到：緬甸國(guó)內(nèi)很多人懷疑高級(jí)官員從興奮劑貿(mào)易中獲利，但這些猜測(cè)從未通過(guò)逮捕定罪或其他公共檢舉加以證實(shí)。非政府組織和媒體的可靠報(bào)告稱(chēng)，中級(jí)軍隊(duì)官員和政府官員均與涉毒貪腐有關(guān)。然而沒(méi)有上校級(jí)別以上的軍隊(duì)官員被指控與涉毒貪腐有關(guān)。

毒品使用趨勢(shì)

緬甸目前沒(méi)有吸毒方式與趨勢(shì)的可靠數(shù)據(jù)，也從未組織過(guò)全國(guó)吸毒情況調(diào)查。雖然與毒品相關(guān)的調(diào)研當(dāng)前在緬甸仍然很敏感，但在新政府執(zhí)政的情況下，開(kāi)展相關(guān)調(diào)查有了更多的空間。很顯然，不同地區(qū)的毒品消費(fèi)方式是不同的。雖然在緬甸鴉片的主產(chǎn)區(qū)，傳統(tǒng)吸食方法及將鴉片入藥仍然很盛行，但近幾十年來(lái)，這個(gè)國(guó)家見(jiàn)證了吸毒方式從吸食鴉片到吸食和注射海洛因的轉(zhuǎn)變，近期還在向鼻吸和吞食苯丙胺類(lèi)新型毒品方式發(fā)展。形勢(shì)的發(fā)展部分源于本世紀(jì)初鴉片減產(chǎn)造成的海洛因價(jià)格上漲，同時(shí)也源于注射海洛因比抽大煙更加經(jīng)濟(jì)劃算。

雖然緬甸（尤其是罌粟種植區(qū)）有著悠久的、無(wú)可爭(zhēng)議的鴉片種植傳統(tǒng)及藥用歷史，但吸毒引發(fā)的問(wèn)題在近年來(lái)愈發(fā)凸顯。該國(guó)北方的某些地區(qū)，比如撣邦和克欽邦，正面臨著海洛因引起的傳染病問(wèn)題，許多采用注射方式的年輕吸毒者由于共用針頭等高危行為感染上了艾滋病和丙型肝炎。此外，過(guò)量吸食海洛因也是一個(gè)非常嚴(yán)重的問(wèn)題。

毒品問(wèn)題引起了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的高度關(guān)注，他們指責(zé)政府對(duì)此故意忽視，甚至推波助瀾，將這些問(wèn)題作為對(duì)付少數(shù)民族的戰(zhàn)爭(zhēng)武器。因此，地方領(lǐng)袖們將控毒主動(dòng)權(quán)掌握在自己手中，比如逮捕吸毒者并將他們送入通常由宗教團(tuán)體運(yùn)營(yíng)的強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)中。當(dāng)然毆打和虐待吸毒者的報(bào)道也時(shí)有耳聞，這使吸毒者轉(zhuǎn)入地下活動(dòng)，也阻礙了他們獲得救助的可能。

軍政府時(shí)期，全國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)崩潰，同時(shí)，緬甸被國(guó)際社會(huì)孤立，這導(dǎo)致其缺乏外部資金援助，并已造成嚴(yán)重后果。盡管沒(méi)有精準(zhǔn)的數(shù)字統(tǒng)計(jì)，但可以確定緬甸21世紀(jì)初面臨著以艾滋病為主的傳染病泛濫問(wèn)題。在政治壓力下（以美國(guó)為主），抵抗艾滋病、結(jié)核病及瘧疾病的環(huán)球基金被迫全面撤出緬甸，這對(duì)需要抗逆轉(zhuǎn)錄病毒治療的艾滋病病毒攜帶者產(chǎn)生了負(fù)面影響。作為回應(yīng)，一些西方捐贈(zèng)者發(fā)起了意在彌補(bǔ)這一空缺的三病基金，但該基金并不能滿(mǎn)足所有需要靠抗逆轉(zhuǎn)錄病毒治療救命患者的需要。在令人悲痛和心碎的環(huán)境里，家人們有時(shí)不得不做出決定，只能讓其中一員接受治療。醫(yī)生無(wú)國(guó)界組織2012年的報(bào)告指出，緬甸仍有85,000人亟需抗逆轉(zhuǎn)錄病毒治療，“因?yàn)槿狈鼓孓D(zhuǎn)錄病毒治療，緬甸每年約有15,000-20,000人死于艾滋病”。盡管2011年改革開(kāi)始后情況有所好轉(zhuǎn)，外援資金也不斷涌入，但仍有很多人得不到抗逆轉(zhuǎn)錄病毒治療。

苯丙胺類(lèi)新型毒品的迅速泛濫也引起了高度關(guān)注，這已成為棘手的社會(huì)和健康問(wèn)題。苯丙胺類(lèi)新型毒品被廣泛用于青年群體的都市夜生活中，以及那些要求長(zhǎng)時(shí)間勞動(dòng)、警覺(jué)性強(qiáng)或高強(qiáng)度勞動(dòng)的職業(yè)，比如卡車(chē)司機(jī)、農(nóng)民或性工作者。盡管苯丙胺類(lèi)新型毒品已經(jīng)是緬甸的主要毒品，但吸食者能得到的治療服務(wù)卻極少。大部分資金都用在注射吸毒者及其相關(guān)的健康問(wèn)題上，比如艾滋病。

緬甸當(dāng)前毒品政策

刑事定罪政策與對(duì)治療不足的努力

緬甸的禁毒政策具有高壓性，過(guò)時(shí)且低效，并主要集中在逮捕吸食者和清除罌粟種植方面。當(dāng)前的法律，尤其是1993年《麻醉品和精神藥物控制法》，不僅對(duì)使用、擁有、種植、生產(chǎn)和走私相對(duì)少量毒品者判處長(zhǎng)期刑罰，而且對(duì)沒(méi)有登記進(jìn)行醫(yī)學(xué)治療的吸食者也進(jìn)行處罰。該法第15條規(guī)定，如果毒品使用者拒絕登記為吸食者將被處罰，面臨3到5年監(jiān)禁。第16條規(guī)定，盡管實(shí)際擁有量不足以被懲罰，但如果尿檢證明吸毒，也要判處5 到10年監(jiān)禁。非醫(yī)務(wù)工作者擁有針頭的情況根據(jù)法律也要判刑。結(jié)果，緬甸的監(jiān)獄住滿(mǎn)了因輕微毒品犯罪而被長(zhǎng)期監(jiān)禁的犯人。

在最近推行的改革進(jìn)程和大選之后，政府開(kāi)啟了修訂并制定新法的進(jìn)程。政府與政府相關(guān)部門(mén)、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)睾蛧?guó)際非政府組織展開(kāi)磋商，來(lái)起草修訂1993年《麻醉品和精神藥物控制法》的草案。討論主要關(guān)注，為吸食者提供充足的相關(guān)治療，而不是對(duì)其進(jìn)行關(guān)押，實(shí)現(xiàn)減刑使量刑與犯罪成比例，建立支持減輕危害的法律框架。盡管這一進(jìn)程的前景仍不明確，但是它為制定更人道和有效的新法律提供了重要機(jī)會(huì)。

政府運(yùn)營(yíng)著多個(gè)毒品治療中心，但它們?cè)谖救后w中并不受歡迎。吸食者需要進(jìn)行法律登記，許多人擔(dān)心這將使他們?cè)谌后w中受到侮辱與歧視。而且，政府治療中心的水平并不高，沒(méi)有按個(gè)體所需進(jìn)行針對(duì)性治療，并且忽視了許多吸食者并不需要醫(yī)學(xué)治療的情況。世界其他地方的案例反映出強(qiáng)制治療是無(wú)效且容易復(fù)發(fā)的。

1996年，緬甸軍政府在艾滋病和HIV病毒治療的戰(zhàn)略計(jì)劃中承認(rèn)了“危害降低治療方案”，主要是因?yàn)椋⑸涫褂枚酒肥前滩魅镜闹饕?。政府在一些關(guān)鍵區(qū)域提供了美散痛維持治療方案，但只針對(duì)注冊(cè)過(guò)的吸食者。注射針頭交換項(xiàng)目被官方禁止，雖然如此，這一項(xiàng)目仍被一些國(guó)際組織在小范圍內(nèi)推行?？傮w而言，為有效解決問(wèn)題，服務(wù)的水平和規(guī)模迫切需要提高。

消除（毒品）和替代發(fā)展途徑

緬甸是東盟成員，東盟將2015年設(shè)為該區(qū)域無(wú)毒化的最后期限。這一目標(biāo)當(dāng)然不切實(shí)際，成員國(guó)傾向于將“無(wú)毒化”目標(biāo)重新解釋為“毒品消費(fèi)、生產(chǎn)和交易的大幅度減少”。盡管如此，期限導(dǎo)向的思維方式一方面不現(xiàn)實(shí)，另一方面給成員國(guó)增加必須采取行動(dòng)的壓力，導(dǎo)致這一區(qū)域無(wú)力又低效的政策數(shù)量顯著增多。緬甸將它無(wú)毒化的期限推遲到2019年，但它不斷增長(zhǎng)的罌粟種植和大規(guī)模的苯丙胺類(lèi)興奮劑的生產(chǎn)是其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的巨大障礙。推遲期限雖然可以給緬甸政府以喘息時(shí)間，但它沒(méi)有解決最重要的問(wèn)題，因此無(wú)毒化世界的國(guó)際截止期限是無(wú)效的，并且助長(zhǎng)了緬甸逮捕吸食者和清除罌粟種植等一些無(wú)效政策的出臺(tái)。緬甸政府稱(chēng)，在2013-2014年罌粟生長(zhǎng)季，政府清除了大約15,000公頃罌粟，主要集中在撣邦，清除數(shù)量比上一季度增加了3000公頃。然而，以往的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法證明，這些政策會(huì)導(dǎo)致罌粟種植的持續(xù)性減少，即使實(shí)施罌粟替代發(fā)展項(xiàng)目也是如此。在一些案例中，清除行動(dòng)會(huì)導(dǎo)致罌粟種植數(shù)量的上升或轉(zhuǎn)向其他地區(qū)種植。

罌粟常種植在受沖突影響、貪腐高發(fā)、政府治理弱的地區(qū)。緬甸農(nóng)民抱怨道，眾多地方當(dāng)局和部門(mén)代表通過(guò)威脅鏟除罌粟來(lái)索取賄賂。因此，清除罌粟的行動(dòng)主要以無(wú)力反抗又沒(méi)錢(qián)賄賂的貧窮地區(qū)為目標(biāo)。政府的清除行動(dòng)經(jīng)常以政治對(duì)手控制區(qū)域?yàn)槟繕?biāo)。在緬甸這樣無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家，這些政策導(dǎo)致了社會(huì)分裂和暴力沖突的上升。一些“民地武”也制定了自己的罌粟清除目標(biāo)，由于缺乏給農(nóng)民提供替代生計(jì)，他們有時(shí)候允許農(nóng)民重新種植罌粟來(lái)減輕生活壓力。

當(dāng)前，（政府）對(duì)罌粟替代發(fā)展項(xiàng)目的支持有限，只有少量的農(nóng)村家庭接受了這項(xiàng)援助。然而政府內(nèi)部對(duì)拓展這個(gè)項(xiàng)目的興趣在增加，并且將重點(diǎn)放在探索發(fā)展途徑上。在近期舉辦的討論會(huì)上，政府歡迎種植鴉片的農(nóng)民代表參加并提出建議。聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室在主要鴉片種植區(qū)——撣邦南部推行替代發(fā)展項(xiàng)目，這也是介紹咖啡為替代種植作物的組織之一。泰國(guó)政府也支持撣邦邊境地區(qū)的社群發(fā)展項(xiàng)目，中國(guó)的罌粟替代種植項(xiàng)目在撣邦北部和克欽邦也在開(kāi)展，重點(diǎn)提升中國(guó)企業(yè)投資大規(guī)模橡膠種植園，并給予貸款、免稅和出口配額優(yōu)惠。然而，主要是中國(guó)商人和當(dāng)?shù)卣畯闹蝎@利，（以前的）“煙農(nóng)”獲利很少。結(jié)果是，（以前）種植罌粟的農(nóng)民大量喪失土地，成為在農(nóng)業(yè)特許經(jīng)濟(jì)區(qū)工作的勞工，或者深入偏僻的山區(qū)繼續(xù)種植罌粟。

展望2016年聯(lián)合國(guó)大會(huì)世界毒品問(wèn)題特別會(huì)議

盡管在2010年改革開(kāi)始后有所改變，但與東盟眾多成員一樣，緬甸經(jīng)常在聯(lián)合國(guó)毒品政策會(huì)議上失聲。經(jīng)過(guò)多年的國(guó)際孤立，緬甸主要致力于在聯(lián)合國(guó)論壇上反駁國(guó)際社會(huì)對(duì)其人權(quán)記錄和缺乏民主的指責(zé)。然而，新政府正在尋求好的國(guó)際案例和實(shí)踐去改革國(guó)家眾多過(guò)時(shí)的法律，包括1993年《麻醉品和精神藥物控制法》。如果國(guó)際上廣受尊敬的聯(lián)合國(guó)論壇能清晰有力地告知緬甸，期限導(dǎo)向型思維方式和零容忍度的解決途徑，例如東盟的無(wú)毒目標(biāo)，不僅不現(xiàn)實(shí)，反而會(huì)適得其反，那么緬甸將會(huì)受益良多，它會(huì)更注重根植于健康和農(nóng)村發(fā)展的更積極、更現(xiàn)實(shí)的（禁毒）方式。這將使緬甸有空間來(lái)規(guī)劃和執(zhí)行現(xiàn)實(shí)、尊重人權(quán)、對(duì)受影響地區(qū)更有益的毒品政策。

改革建議

緬甸毒品政策應(yīng)轉(zhuǎn)變重點(diǎn)，要優(yōu)先注重給罌粟種植群體提供其他生計(jì)，為毒品使用者提供公共服務(wù)。貧窮是罌粟種植的誘因之一，將替代發(fā)展項(xiàng)目擴(kuò)展到主要罌粟種植區(qū)很重要。政府應(yīng)制定涉及覆蓋范圍、順序、優(yōu)先干預(yù)等的戰(zhàn)略計(jì)劃，并與當(dāng)?shù)刈迦?、民間社會(huì)團(tuán)體、其他利益相關(guān)者緊密合作。罌粟農(nóng)場(chǎng)的清除應(yīng)在人們有其他生計(jì)選擇后再進(jìn)行。而且，鴉片的傳統(tǒng)和藥用使用需要評(píng)估。關(guān)于罌粟合法種植的條件需要進(jìn)行政策辯論，可能需要民間和政府共同舉辦。替代發(fā)展項(xiàng)目需要國(guó)際援助和與鄰國(guó)的合作，尤其是，中國(guó)的罌粟替代種植政策不能再以現(xiàn)行模式繼續(xù)下去。

毒品問(wèn)題應(yīng)該在緬甸和平進(jìn)程中受到高度重視。大部分罌粟的種植和生產(chǎn)都發(fā)生在受沖突影響的地區(qū)，因此，罌粟種植群體的替代發(fā)展項(xiàng)目可以為和平進(jìn)程做出重要貢獻(xiàn)。為達(dá)到包容與可持續(xù)的和平，政府應(yīng)結(jié)束民兵組織發(fā)展項(xiàng)目，因?yàn)檫@些組織在國(guó)防軍默許下深陷毒品生產(chǎn)和貿(mào)易活動(dòng)。

當(dāng)前的禁毒政策導(dǎo)致很多人因輕微毒品犯罪而被判處長(zhǎng)期監(jiān)禁。最近，政府相關(guān)部門(mén)的內(nèi)部討論認(rèn)為，強(qiáng)制治療中心要好過(guò)于刑事定罪。將吸毒者看作病人而不是罪犯可能會(huì)是一種進(jìn)步，但這并不能解決非自愿治療的無(wú)效性問(wèn)題，事實(shí)上很多吸毒者并不需要醫(yī)學(xué)治療。因此，政府應(yīng)提供自愿治療項(xiàng)目和有針對(duì)性的服務(wù)來(lái)滿(mǎn)足吸毒者的需要。

受影響的群體，尤其是吸毒者和罌粟種植者，需要在毒品政策制定時(shí)加以考慮。成功的毒品政策指標(biāo)應(yīng)該摒棄消極“成績(jī)”，如逮捕的人數(shù)和罌粟鏟除公頃數(shù)，而應(yīng)尋求積極的能反映當(dāng)?shù)厝后w利益的指標(biāo)，如防止過(guò)量使用毒品的數(shù)量，接受自愿治療的吸毒者，罌粟種植區(qū)人類(lèi)發(fā)展指標(biāo)的改善，暴力和沖突的減少等?！拔：档椭委煼桨浮睉?yīng)該加以改善和拓展，這要求法律改革來(lái)減少對(duì)吸毒者的刑事處罰，減少其他毒品相關(guān)犯罪的刑罰，推動(dòng)注射針頭交換項(xiàng)目實(shí)施等。被當(dāng)前政策所忽視的苯丙胺類(lèi)興奮劑相關(guān)問(wèn)題需要更多關(guān)注。最后，政府應(yīng)允許關(guān)于毒品使用趨勢(shì)和方式的研究，以及其他有助于更好推進(jìn)政策改革的調(diào)查。

（原載美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)的研究報(bào)告）

國(guó)際關(guān)系學(xué)院碩士研究生　陶曉陽(yáng)　譯

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院副研究員　宋清潤(rùn)　校