文｜《新產(chǎn)經(jīng)》記者 王成鋼 董曙光

一個(gè)個(gè)工廠(chǎng)蓋起來(lái)，一座座建筑拔地而起，一塊塊耕地消失了。這是近年來(lái)，發(fā)生在農(nóng)村土地上的真實(shí)寫(xiě)照。農(nóng)村土地，是農(nóng)民最有價(jià)值的資源。為了保障廣大農(nóng)民合法權(quán)益，國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)上出臺(tái)了“一攬子”關(guān)于農(nóng)村土地新政策。

然而，當(dāng)《新產(chǎn)經(jīng)》記者在河南、河北等地調(diào)研時(shí)，一些村民卻反映國(guó)家加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)本是件好事，但在下面執(zhí)行時(shí)卻變了味、走了樣。甚至，糧食種植面積減少了，農(nóng)民合法權(quán)益也無(wú)法得到充分保障。

扭曲的征用

河南省舞陽(yáng)縣辛安鎮(zhèn)茨元張村一些村民告訴《新產(chǎn)經(jīng)》記者：“2012年2月1日，縣里為了招商引資建工業(yè)項(xiàng)目，一下子把我們鎮(zhèn)1084.8畝（包括楊莊村508.25畝，吳崗村215畝，茨元張村361.55畝）耕地征收了。”但是，舞陽(yáng)縣國(guó)土局在三個(gè)村發(fā)布的通告上卻顯示，征收三村土地共計(jì)505畝，而且這些土地都是國(guó)家劃定的基本農(nóng)田。

村民告訴記者，在征地之前鎮(zhèn)政府和村委會(huì)干部并沒(méi)有提前公告，更沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)議的討論通過(guò)，而是在背地里擬下了征地協(xié)議，并要求被征用土地的村民于3日內(nèi)領(lǐng)取所謂的土地補(bǔ)償費(fèi)。

類(lèi)似的事情也發(fā)生在地處豫東平原的國(guó)家重要糧、棉、油生產(chǎn)基地通許縣。

據(jù)當(dāng)?shù)厝朔从?，通許縣政府提出城區(qū)東擴(kuò)建產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的口號(hào)，通過(guò)“以租代征”等方式，大規(guī)?！叭φ肌备厣先f(wàn)畝。大量耕地被征占后，政府再以高價(jià)賣(mài)給一些企業(yè)建設(shè)廠(chǎng)房。

通許縣城關(guān)鎮(zhèn)邢崗村一胡姓村民告訴《新產(chǎn)經(jīng)》記者：“2006年8月中旬，鎮(zhèn)政府口頭通知要征用我們村的土地建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，當(dāng)時(shí)村民們都有意見(jiàn)，因此，土地征用遲遲得不到落實(shí)。鎮(zhèn)政府和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)組織的工作人員就會(huì)分頭到村民家中‘開(kāi)導(dǎo)’，想辦法讓幾個(gè)村民代表在《通許縣工業(yè)園區(qū)土地租賃協(xié)議》上簽字，而大部分村民卻沒(méi)有見(jiàn)過(guò)該協(xié)議。至于青苗費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等則只字未提。盡管遭到村民的極力抵制，但地里的莊稼最終還是被強(qiáng)行毀掉了，我自家有5畝多已經(jīng)出了穗的玉米也被產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的工作人員強(qiáng)行鏟除。”

通許縣在對(duì)外宣傳中表示，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃總面積為15.5平方公里（約23250畝，記者注），由城東和城北兩個(gè)工業(yè)園組成。入園企業(yè)以機(jī)電、紡織、食品、化工四大產(chǎn)業(yè)為主。而據(jù)當(dāng)?shù)匾恢苄罩槿私榻B，園區(qū)內(nèi)部分企業(yè)生產(chǎn)工藝落后，設(shè)備陳舊，無(wú)法盈利?！昂枚嘁呀?jīng)倒閉幾年了，現(xiàn)已成了空廠(chǎng)房。”知情人說(shuō)。

記者在該園區(qū)的走訪(fǎng)也證實(shí)了知情人的描述。有些企業(yè)的廠(chǎng)區(qū)所占土地并未完全利用，部分地塊撂荒，荒草叢生，幾家企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)，成了空廠(chǎng)。更甚者，一些開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部分企業(yè)圈而不建，占而不用，浪費(fèi)了大量土地，部分耕地被撂荒閑置。而類(lèi)似的現(xiàn)象，在河北某縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)也有出現(xiàn)。一個(gè)圈地300多畝并未具名的企業(yè)，四周被鐵欄桿和磚墻圍著，里面是一人高的荒草。據(jù)附近村民介紹，截至目前該地塊已經(jīng)閑置兩三年了。

此外，一些地方借用新農(nóng)村建設(shè)、村莊整治、危房改造、加快城鎮(zhèn)化步伐等名目，建設(shè)別墅等房產(chǎn)項(xiàng)目，對(duì)外公開(kāi)銷(xiāo)售。在這一過(guò)程中，圈占農(nóng)田、強(qiáng)拆強(qiáng)征等行為也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

有數(shù)據(jù)表明，中國(guó)耕地退化面積已超耕地總面積40%，但違規(guī)占地搞非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象卻依然存在。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，近年來(lái)，一些違規(guī)、違法行為屢屢吞噬耕地面積，引發(fā)人們對(duì)于糧食安全危機(jī)的擔(dān)憂(yōu)。歸其原因，我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度程序比較復(fù)雜，過(guò)于繁瑣，強(qiáng)化了政府職能部門(mén)對(duì)農(nóng)地管制的行政權(quán)力；很多征地程序在實(shí)踐中又流于形式。過(guò)于嚴(yán)格復(fù)雜的征地程序進(jìn)一步強(qiáng)化了職能部門(mén)對(duì)農(nóng)用地的管制，導(dǎo)致了一些地方政府出現(xiàn)濫用征地權(quán)力進(jìn)行違法尋租的行為。

新土改的突破

發(fā)生在一些地方上的土地流轉(zhuǎn)亂象究其根源，可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：征地范圍過(guò)寬，征地權(quán)力濫用；農(nóng)用地入市受?chē)?yán)格限制；征地程序不規(guī)范；對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，官員政績(jī)考核的驅(qū)動(dòng)。

為此，十八屆三中全會(huì)提出，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”

在此基礎(chǔ)上，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等一攬子關(guān)于農(nóng)村新土改政策文件相繼印發(fā)，備受社會(huì)各界關(guān)注。

農(nóng)村土地作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐，土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革釋放紅利將讓億萬(wàn)農(nóng)民受益。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，預(yù)計(jì)2014年中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議后將出臺(tái)更加具體的措施，推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)發(fā)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田表示，目前農(nóng)村土地工作應(yīng)該“還權(quán)賦能”，即先把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利確定下來(lái)，然后才有可能名正言順地使用這些權(quán)利，使農(nóng)民通過(guò)行使這些權(quán)利得到財(cái)產(chǎn)增值。

有專(zhuān)家解讀，中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），針對(duì)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，用“三權(quán)分離”、兩個(gè)“適度”、一份“負(fù)面清單”立下“新規(guī)”。中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映表示，這是繼農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)制度之后，我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的又一次重大突破。

專(zhuān)家認(rèn)為，“三權(quán)分離”已是很大進(jìn)步，但要讓農(nóng)民真正吃下“定心丸”，還需要加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，把土地承包關(guān)系用法律的形式固定下來(lái)。

《意見(jiàn)》首次明確適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”，目的是防止出現(xiàn)圈地運(yùn)動(dòng)。“‘適度規(guī)?！恢比鄙僖话殉咦?，部分地區(qū)上一階段打了政策擦邊球，出現(xiàn)盲目流轉(zhuǎn)、貪大求快的問(wèn)題?！敝醒胴?cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既要積極鼓勵(lì)，也不能拔苗助長(zhǎng)，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

中國(guó)社科院農(nóng)村所研究員張曉山認(rèn)為，必須給大企業(yè)下鄉(xiāng)設(shè)置一道“高門(mén)檻”。一是建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制，按面積實(shí)行分級(jí)備案；二是建立風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況；三是建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶(hù)因流入方違約或經(jīng)營(yíng)不善而遭受損失。

為此，《意見(jiàn)》一連用了4個(gè)“嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)；嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等；嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹(shù)及其他毀壞種植條件的行為；嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。

專(zhuān)家表示，《意見(jiàn)》明確土地流轉(zhuǎn)的這些“負(fù)面清單”，劃出了土地流轉(zhuǎn)的禁區(qū)和高壓線(xiàn)，對(duì)于基層政府具有一定的約束力。不過(guò)一些地方官員也表示，下一步具體怎么監(jiān)管和問(wèn)責(zé)仍然有待進(jìn)一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的執(zhí)法主體和執(zhí)法依據(jù)，而從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，這兩者都還有待制度健全。

近日，中央深改組第七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線(xiàn)。

堅(jiān)守政策底線(xiàn)，就是要讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中居于主體地位，讓國(guó)家的土地改革意圖得到真正體現(xiàn)。