胡 貞

（浙江省聯(lián)誼俱樂部 浙江 杭州 310025）

2015 年1 月，《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3 號文件）下發(fā)，標志著我國深化財稅改革邁出了新的步伐，我國財政將步入穩(wěn)定、快速、逐步改革的快車道。中期財政規(guī)劃與部門預算的有效結(jié)合，將對我國預算體系的宏觀結(jié)構(gòu)和部門預算的具體編制產(chǎn)生重大影響。

一、中期財政規(guī)劃概述

（一）中期財政規(guī)劃的概念

中期財政規(guī)劃（Medium-term fiscal plan），是指為確保和增強財政政策的連續(xù)性、前瞻性和可持續(xù)性，根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控的需要，在確定中期財政政策基礎(chǔ)上編制的多年度財政規(guī)劃。中期財政規(guī)劃以開展宏觀預測為基礎(chǔ)，以制定明確的發(fā)展戰(zhàn)略及可操作的財政目標為目的，通過確定預算限額和明確支出重點，建立以財政資金約束為核心的資源配置方式，使預算最終成為政府施政強有力的保障。

（二）歐美經(jīng)濟體系國家財政規(guī)劃概況

關(guān)于中期財政規(guī)劃，世界銀行與之對應(yīng)的概念是“中期支出框架”。其分為三個層次：第一層次是中期財政框架，是指政府自上而下地制定宏觀經(jīng)濟和財政中期目標，以確定財政總量限額；第二層次是中期預算框架，是指政府各部門通過自上而下和自下而上的協(xié)商，以確定部門限額和部門政策；第三層次是以實現(xiàn)政策與政府收支預測對接，對政府收支績效進行評價為最終目的的中期績效框架。大部分國家在實施中期支出框架過程中，是從中期財政框架到中期預算框架再逐步推進到中期績效框架。在實際運作中，發(fā)展中國家的中期支出框架以整合減貧戰(zhàn)略所需的跨年度資源并將其整合在預算改革中為主，發(fā)達國家則以此支持預算目標實現(xiàn)，并進一步改進支出優(yōu)先順序，提高政府績效。

（三）我國中期財政規(guī)劃的實施背景及具體做法

《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》指出：中期財政規(guī)劃是財政部門會同政府各部門在分析預測未來三年重大財政收支情況的基礎(chǔ)上，研究編制的跨年度財政收支方案。中期財政規(guī)劃是中期預算的過渡形態(tài)，最終目的是要過渡到真正的中期預算。

從分年度的角度看。中期財政規(guī)劃中的第一年規(guī)劃，約束對應(yīng)第一年的年度預算，后兩年規(guī)劃指引后兩年的年度預算。第一年預算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進行調(diào)整，再把第四年的年度規(guī)劃添加進來，形成新一輪的三年中期財政規(guī)劃。通過逐年更新，確保中期財政規(guī)劃符合實際情況，有效約束和指導年度預算的編制。

從分層級的角度看。由財政部牽頭編制的全國中期財政規(guī)劃對中央年度預算編制起約束作用，對地方中期財政規(guī)劃和年度預算編制起指導作用。由各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市財政部門編制的地方中期財政規(guī)劃，對地方年度預算編制起約束作用。由省級各部門、省級以下地方財政部門編制的省級部門三年滾動財政規(guī)劃和當?shù)刂衅谪斦?guī)劃對部門預算起約束作用。

我國的中期財政規(guī)劃的目標就是要在處理好國家政策目標、中期財政規(guī)劃與年度預算之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)國家政策導向和政策目標；在指導年度預算的編制與執(zhí)行的基礎(chǔ)上，逐步形成具有約束性作用的中期預算框架，最終為政府績效評價提供必要支持。

二、中期財政規(guī)劃對我國預算體系的宏觀影響

（一）增強預算的剛性和約束性

中期財政規(guī)劃把重大決策、日常工作安排與財政收支相對接，決策和收支相對應(yīng)，做到在政策、規(guī)劃和預算間的直接聯(lián)結(jié)。在預算編制的準備階段確定預算支出限額，由政策配置支出，將國家治理中的事權(quán)安排和財權(quán)布局相結(jié)合，使得年度預算追加、項目支出調(diào)整的隨意性和無序性進一步降低，大大增強了預算剛性、約束性，有助于政府管理體制的進一步規(guī)范。特別是可以通過地方人民代表大會及其常務(wù)委員會制定與具體項目相關(guān)的地方性法規(guī)的形式，將地方性法規(guī)作為具體項目預算編制的指導和約束政策。職能部門須根據(jù)地方性法規(guī)的要求進行項目預算的編制，以立法權(quán)主導行政權(quán)和事務(wù)權(quán)。

（二）增強預算的全局性和可持續(xù)性

中期財政規(guī)劃的編制，將預算安排的期限從1 年擴展到3 年，有利于提高政府及部門工作的全局性和前瞻性，進而實現(xiàn)政策與預算的有效聯(lián)結(jié)。在一定程度上減少跨期項目財政支出存在的不確定性，更好地對跨期項目作出計劃安排，有利于實現(xiàn)跨期財政收支的可持續(xù)性和動態(tài)平衡。特別是通過充分考慮經(jīng)濟周期因素對財政收支平衡的影響，來緩解對年度財政赤字的過度控制，從而使今后將出現(xiàn)的如養(yǎng)老保險等跨期支出和未來增支事項，在中期財政規(guī)劃的引導下，進行跨期和跨項目間的適時調(diào)整，最終達到跨期的動態(tài)平衡。

（三）增強預算的有序性和績效性

中期財政規(guī)劃的運行，在預算準備環(huán)節(jié)即能做到分清項目的輕重緩急，對實現(xiàn)“花好納稅人的每分錢，把錢用在刀刃上”起到實質(zhì)性作用。通過“分配觀”向“政策觀”的財政觀念轉(zhuǎn)變，宏觀規(guī)劃部門須做好規(guī)劃期內(nèi)重大改革和重要政策的分析預測工作，明確政策目標，將年度工作任務(wù)和時間節(jié)點按政策要求進行分解，明確支出項目、支出限額和支出程序，建立有效的預算績效評價機制，將財政資金根據(jù)項目實際情況進行可行性分析和統(tǒng)籌安排，使財政資金的安排突出重點、循序漸進、更具有針對性。特別是在人員經(jīng)費支出、教育衛(wèi)生支出、醫(yī)療社保支出等迫切需要推進的民生項目只增不減的背景下，財政資金非常緊缺。而政府部門的“GDP”抑或“綠色GDP”考核模式不能對此投入充分資金，通過中期財政規(guī)劃，將預算重點轉(zhuǎn)移到民生項目上，真正做到“錢為民所用”，使財政資金的使用效益得到顯著提高。

（四）增強預算的廉潔性和公開性

通過中期財政財政規(guī)劃的逐步推進與實施，可以達到由規(guī)劃控制預算，由預算控制支出，最終實現(xiàn)把“錢”的“權(quán)力”關(guān)進制度的籠子的目的。我國的預算體系存在經(jīng)費支出部門無論支出的資金產(chǎn)生多少效益，仍可能獲取一定財政資金的現(xiàn)象。這容易形成預算編制不以公共利益為重，而以經(jīng)費支出部門本身利益為重的后果，從而導致預算支出項目的重復交叉，造成各部門只注重資金的索取，忽視資金的使用效率，最終造成政府預算資金的巨大缺口。通過中期財政規(guī)劃的編制，構(gòu)建起政策、項目與財政資金需求的關(guān)系，將預算支出項目重復交叉這一問題從根本上得以解決，做到真正的把錢用到實處。特別是通過權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的逐步落實，政府預算執(zhí)行的當期結(jié)果和長期財政運行的累積結(jié)果也將得到公開，從而使預算體系更加公開化與透明化。

三、中期財政規(guī)劃對我國預算體系的微觀影響

（一）預算準備階段的工作比重大大增加

我國傳統(tǒng)的預算編制程序是“二上二下”，預算編制階段分為準備、審查、執(zhí)行和評估四個階段。中期財政規(guī)劃的實施，意味著預算編制的重點由“執(zhí)行”轉(zhuǎn)向“準備”。在預算準備階段需要通過“自上而下”的預算程序，對宏觀經(jīng)濟和政策進行籌劃，全面確定可用資金的范圍，估計未來各年度各類政策相關(guān)的所有成本、支出以及預算限額，建立與資金優(yōu)先順序、資金分配決策相關(guān)的戰(zhàn)略性決策機制，做到將政策和預算在預算編制準備階段就能保持直接有效的聯(lián)結(jié)，從而為之后的預算審查、執(zhí)行、評估打下良好的基礎(chǔ)。在預算執(zhí)行階段需要進一步加強和規(guī)范預算執(zhí)行分析報告制度，通過結(jié)合每一期預算的執(zhí)行情況，加大財政支出預算執(zhí)行情況的分析力度，將原定的預算與執(zhí)行的結(jié)果進行對比和修改，使得預算和實際執(zhí)行的符合程度進一步提高，從而準確把握財政支出走勢。

（二）職能部門間的預算聯(lián)系大大增強

在中期財政規(guī)劃初步實施階段，預算編制過程中會涉及到立法、財政、審計等宏觀規(guī)劃部門之間、宏觀規(guī)劃部門與預算編制部門之間、預算編制部門與預算編制部門之間的一些權(quán)力、責任及利益的重新分配、調(diào)整與整合。首先，需要明確立法機關(guān)、發(fā)改委、財政部門、稅務(wù)部門、審計部門、統(tǒng)計部門等各宏觀規(guī)劃部門、預算編制部門自身的職能。宏觀規(guī)劃部門應(yīng)以財政紀律和公共利益為重，在保持嚴肅性和靈活性相結(jié)合的基礎(chǔ)上，落實政策的籌劃工作，預算的指導、審查、評估與監(jiān)控工作。預算編制部門需要提供與規(guī)劃相對應(yīng)的績效分析和財政戰(zhàn)略報告，并重點就新增規(guī)劃對未來支出的影響予以分析說明。其次，需要提高各個部門的響應(yīng)時間，在宏觀規(guī)劃部門和預算編制部門產(chǎn)生分歧時，應(yīng)由上級機關(guān)相關(guān)職能部門按照規(guī)定程序在其中進行溝通協(xié)調(diào)，做到各個環(huán)節(jié)的有序銜接、溝通與協(xié)作。

（三）預算編制人員技能要求大大提高

要做好對宏觀經(jīng)濟和財政收支的預測，做好對各類財稅政策變化的效果評估和敏感度分析，就需要做好對以上分析所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)信息分析方法和技術(shù)的更新，做好對業(yè)務(wù)人員在編制方法、預測模型、統(tǒng)計工具、數(shù)據(jù)運用等專業(yè)知識方面的培訓。通過云計算平臺的推廣，進一步提高預算編制尤其項目預算編制的質(zhì)量，加強預測分析能力，加快建立以宏觀經(jīng)濟預測、國庫集中支付、預算編制為核心，涵蓋社會、經(jīng)濟、稅收等多方面數(shù)據(jù)的財政管理信息系統(tǒng)。

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[2]楊志勇.我國中期財政規(guī)劃改革：基本方向與主要問題[J].中國財政,2014,(11).

[3]白彥鋒，葉菲.中期預算：中國模式與國際借鑒[J].經(jīng)濟與管理評論,2013，(1).