牛桂曉

(湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，湖南長沙 410000)

關(guān)于北洋政府時期的外交制度在民國時期就有研究，最早要算是吳成章所著的《外交部沿革紀(jì)略》，它比較詳細地介紹了民國外交部成立和沿革的過程。南京國民政府建立后，學(xué)者們?yōu)榱私o當(dāng)時的外交改革提供借鑒，也對國內(nèi)外的外交行政制度進行了研究，對北洋政府時期的外交行政也有所涉及，如陳忠浩的《外交行政制度研究》，陳體強的《中國外交行政》，周子亞的《領(lǐng)事與使節(jié)》《外交監(jiān)督與外交機關(guān)》。

但建國后，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，近代中外關(guān)系史的研究，基本上是在帝國主義侵華史和中國人民反侵略斗爭這種二元對立的歷史分析模式下進行的。在這種模式下，史學(xué)界對“北洋外交”存在著長期忽視與誤解，而外交制度則更少提及。20世紀(jì)80年代以來，隨著思想的解放和資料的發(fā)掘，學(xué)者們突破原有的教條束縛開始對民初外交進行研究，注意到北洋政府在外交上作出的努力，給北洋政府的外交作出積極的正面肯定，但大多數(shù)研究都主要集中于北洋政府時期的外交事件、外交政策和外交人物的研究，對于該時期外交制度的研究相對較少。

一、整體性研究

目前，學(xué)界關(guān)于北洋政府外交制度的整體性研究較少，大多是在近代外交制度的范疇內(nèi)對其有所論及，如王立誠的《中國近代外交制度史》，可以說是一部研究近代中國外交制度的力作，對中國外交制度的發(fā)展演變有較為深入的探討。該書雖偏重于晚清部分，但仍從外交權(quán)力模式、外交行政機構(gòu)和外交人事制度等方面對北洋政府外交制度進行全面的介紹。王建朗主編的《中華民國史·志·軍事外交卷》的外交制度一節(jié)仍由王立誠執(zhí)筆，對北洋政府外交制度進行了相似的論述。川島真是近年來日本史學(xué)界比較全面研究北洋外交的一位學(xué)者，他的《中國近代外交的形成》廣泛利用了大陸、臺灣、歐美以及日本各地收藏的檔案，較為全面地探討了北京政府的外交特色，其中第一部近代外交行政制度的確立，敘述了從清末到北京政府時期的外交行政和人事制度，并在第四部中進一步探討了中央與地方的外交關(guān)系。

論文方面，臺灣學(xué)者唐啟華在其《北京政府外交行政機構(gòu)的演變》中，對北京政府外交部的成立與改革、外交權(quán)的演變、駐外使館、地方對外交涉機構(gòu)和人事制度等方面進行了論證，認為北京政府在近代中國外交機構(gòu)演變史中，居于承先啟后的關(guān)鍵性地位。［1］(P225-248)李兆詳在《中華民國早期(1912-1928)的外交立法述論》一文中則全面考察了北洋政府時期的外交立法建設(shè)，認為北洋政府以外交立法為動力，全面界定了最高外交權(quán)力的分配模式，建立起了外交權(quán)力相互制約的外交最高權(quán)力的制衡機制;全面規(guī)定了外交部、外交總長及外交官、領(lǐng)事官的職責(zé)范圍，構(gòu)建起了以外交部和外交總長為中樞的外交運作機制和以培養(yǎng)、選拔高素質(zhì)外交官、領(lǐng)事官為核心的外交官員的養(yǎng)成制度。［2］近年來，有高世偉的碩士論文《北洋政府外交制度研究》，［3］通過對北洋政府外交權(quán)力模式、外交行政和外交人事制度的動態(tài)分析構(gòu)建起了北洋政府外交制度的基本框架，并由具體案例對其進行了分析驗證。還有李波的碩士論文《北洋時期中國外交行政體制研究》，［4］也對北洋政府的外交權(quán)力模式和外交部、駐外使領(lǐng)館、交涉署等具體機構(gòu)進行了考察，認為其組織結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范更為合理化、專業(yè)化，并通過將1917-1919年中國參加一戰(zhàn)及出席巴黎和會等外交事件作為案例，展現(xiàn)了外交行政體制對于外交的影響。但這兩篇碩士論文基本沒有擺脫王立誠的《中國近代外交制度史》的框架，仍停留在一般性的敘述，未作深入的探討。

此外，關(guān)于民國政治制度和法制研究的論著中，對北洋政府外交制度也有所論及。政治制度史，如錢實甫的《北洋政府時期的政治制度》，徐矛的《中華民國政治制度史》，袁繼成等編的《中華民國政治制度史》等，都對北洋政府外交部、駐外使領(lǐng)館和交涉署的職能、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和人員構(gòu)成作了比較簡單的介紹。法制史方面，如邱遠猷、張希坡的《中華民國開國法制史——辛亥革命法制制度研究》，謝振民的《中華民國立法史》等法律史專著，都用了一章的篇幅介紹了與外交相關(guān)的法律法規(guī)，但沒有對這些法律法規(guī)進行分析，也沒有闡述這些法律法規(guī)對構(gòu)建外交體制的影響。

二、專題性研究

(一)外交權(quán)

有學(xué)者們認為外交是內(nèi)政的延伸，處于國家權(quán)力最高層次上的外交決策，其模式必然與內(nèi)政決策模式相統(tǒng)一，受整個國家政權(quán)模式的支配。如王立誠就認為，雖然辛亥革命后，外交權(quán)作為國家權(quán)力的一個組成部分，被相應(yīng)地納入了西方民主政治的三權(quán)分立模式，但對于當(dāng)權(quán)的軍閥實力派來說，這套資產(chǎn)階級民主制下的外交權(quán)力模式是他們所不能容忍的，仍是一種軍閥權(quán)力模式。［5］(P209)唐啟華也認為，雖然北京政府外交部頗具獨立性與專業(yè)決策權(quán)力，但是實力軍人卻也常設(shè)立自己的外交機構(gòu)，謀求本派系短期的利益，有時會出現(xiàn)“二元外交”的情況，而割據(jù)一方的實力軍人，也常在自己的軍事指揮組織中設(shè)立“外交處”，與列強交涉機密事務(wù)。［1］(P225-248)馬建標(biāo)更是將民初外交史與政治史兩個領(lǐng)域結(jié)合起來，重點考察內(nèi)政與外交的互動，以及民初外交事務(wù)轉(zhuǎn)向“政治化”的演變軌跡，并以1917年中國參戰(zhàn)問題為中心，著重分析了民初政治與外交決策之間的關(guān)系，兼論公眾輿論和在野政治集團(國民黨)對北京政府外交決策的制衡。［6］

還有的學(xué)者則通過對具體交涉事務(wù)的考察，進一步探討了軍閥對外交權(quán)的影響。唐啟華在《北伐時期的北洋外交——北洋外交部與奉系軍閥處理外交事務(wù)的互動關(guān)系初探》一文中，探討了地方軍閥對中央外交決策的影響。①洪振強通過對滬案交涉全過程的考察，也認為外交權(quán)的不統(tǒng)一以及江蘇地方官員和各派軍閥以外交之名與中央一起爭奪上海地盤，是滬案交涉失敗的主要原因。［7］

此外，考察北洋外交時，學(xué)者還注意到體制外的組織與個人活動在外交決策中所扮演的角色。唐啟華就對“外交委員會”“關(guān)稅委員會”“條約研究會”等三個體制外的非正式組織作了有益的探討，認為它們在修約的關(guān)鍵時刻，承擔(dān)了外交決策與傳承的重任，在北洋末期“修約外交”決策機制中發(fā)揮了重要的作用。［8］(P17-47)卜鳳坤更是通過對一手的原始資料——《條約研究會會議記錄》的研究，在決策困境理論視角下對條約研究會修約外交的決策困境、行動方案選擇及所堅持的理念進行了實證分析。［9］鄭躍濤則探討了外交委員會與研究系的關(guān)系，認為外交委員會的設(shè)立，為研究系重新染指北洋政權(quán)提供了機會，并對皖系北洋政府軟弱的外交政策形成了很大的壓力。［10］

(二)外交行政機構(gòu)

北京政府時期的外交行政機構(gòu)可分為外交部、駐外使領(lǐng)館和地方對外交涉機構(gòu)三個部分，以下對其研究狀況分別敘述。

1．外交部

北洋政府外交部是繼承前清外務(wù)部而來，但其規(guī)制按照臨時參議院制定的暫行官制通則和官制通則作了改革，所以也可視為南京臨時政府外交部規(guī)制的延續(xù)，此后北洋政府對外交部又多次調(diào)整。王立誠對外交部的調(diào)整演變作了清晰的考察，認為外交部的組織結(jié)構(gòu)的嬗變，其組織的合理化程度確實在不斷地提高。［5］(P234)唐啟華也認為，民國元年陸征祥的外交部改革，使中國外交機構(gòu)在北京政府時期，建立了現(xiàn)代化且合理的模式，組織簡單而合邏輯，責(zé)任確定而單一。［1］(P225-248)川島真則從各種政治理念縱橫交錯的環(huán)境里，考察了外交部令人眼花繚亂的變動。他認為1914年頒布的《修正外交部官制》反映出袁世凱謀求制度方面的中央集權(quán)化，而1921年條約司的設(shè)立和政務(wù)司第二科負責(zé)收回領(lǐng)事裁判權(quán)等事務(wù)，則為修改不平等條約在人事和機構(gòu)方面進行了積極的更新。［11］(P89)易中梅的碩士論文則鎖定在1912-1916年民初這一歷史時段，從當(dāng)時國家和政府具體法律、規(guī)定、命令、政策著手，對北京政府外交部的成立與改革、組織結(jié)構(gòu)及人事制度等進行了梳理，建構(gòu)起了民初外交體制的基本雛形。［12］此外，還有學(xué)者對民國初年外交部的會計出納工作，［13］外交部的領(lǐng)導(dǎo)機制進行了考察。［14］

2．地方交涉機構(gòu)

鑒于清政府外交權(quán)不統(tǒng)一的弊端，北京政府建立后，便在各省設(shè)特派交涉員，置外交部某省交涉署，負責(zé)辦理全省外交事務(wù);各商埠設(shè)交涉員，置外交部某埠交涉分署，負責(zé)各埠交涉事宜，兩者皆向外交部負責(zé)。蔣賢斌認為，這種特派交涉員、交涉員的設(shè)置，并沒有完全排斥各省地方長官的外交事務(wù)的權(quán)力，地方交涉機關(guān)由地方政府控制的局面并沒有改變。［15］

川島真則從中央角度的外交權(quán)統(tǒng)一，以及從地方角度的由地方主導(dǎo)交涉這兩個方面對北京政府時期的交涉署進行了考察。他先介紹了冢本元發(fā)表的兩項關(guān)于北京政府時期地方交涉的先驅(qū)性成果，并在此基礎(chǔ)上，進一步考察了一戰(zhàn)前后與“中立”有關(guān)的案例以及“雞公山案”中交涉署對中央政府決策的參與情況和地方交涉的情形。他得出的結(jié)論與冢本元的論旨雖有重疊部分，但也有不同部分，如有些案件需要根據(jù)條約、協(xié)定或戰(zhàn)時協(xié)議在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一處理，或需要確認處理基準(zhǔn)，一戰(zhàn)期間與中立有關(guān)的案件即屬此類，而“雞公山案”也涉及對德條約、戰(zhàn)時國際法等因素。處理此類案件時，交涉員試圖一邊規(guī)避自己的責(zé)任讓中央承擔(dān)，一邊在現(xiàn)場的語境中解決問題。而中央也并未包攬一切，而是在尊重地方自主的情況下，與外國公使進行交涉，從而維持了條約和政出中央的局面。［11］(P422)

除了交涉署之外，還有的學(xué)者對特定區(qū)域內(nèi)的對外交涉體制進行了考察，如劉迪香就對北洋政府時期東北地方對外交涉體制進行了考察。［16］

3．駐外使領(lǐng)館制度

關(guān)于駐外使領(lǐng)館制度的研究，多集中在使領(lǐng)館的編制、館務(wù)及其同外交部的關(guān)系上。王立誠就對使領(lǐng)館的編制作了考察，認為這套編制有很大的伸縮余地，可以根據(jù)實際需要有區(qū)別地確定使館實際員額。同時早期使館中必不可缺的翻譯官或通譯官官職已不復(fù)存在，使館所占比例也越來越小，并獨立設(shè)置了商務(wù)官和武官，駐外使領(lǐng)館的館務(wù)也開始走上正規(guī)化的軌道。［17］(P249)

(三)外交人事制度

關(guān)于外交人事制度，主要包括外交官的分類、等級、任用、考銓、薪俸等方面。王立誠對民國時期的外交官的分類與等級、任用與考銓進行了考察，認為北洋政府時期，外交官內(nèi)部主要分為外交官、領(lǐng)事官和外交部官員三類，由于當(dāng)時具備外事官員資格的人太少，這種劃分從未意味著這三類官員在人事制度上截然割裂。外交官和領(lǐng)事官在考試、任用上從不存在區(qū)別，而受任這些官職的資格，則向來是把曾在外交部服務(wù)作為其中重要的一條。［17］川島真則以1919年北京政府的第二次外交官領(lǐng)事官考試為中心進行了探討，認為這個考試制度是以日本的制度為原型的，考試實施方法雖然考慮周到，但仍存在問題?？忌秃细裾咧饕橇魧W(xué)日本和國內(nèi)法政類大學(xué)出身的人，考試合格者職業(yè)模式的形成仍受到限制。［11］(P106)岳謙厚在《民國外交官人事機制研究》［18］一書中進行了更為細致地考察，專注于外交官人事制度體系嬗遞與群體網(wǎng)絡(luò)、社會結(jié)構(gòu)等方面的研究。在人事制度層面，以外交官之銓選、任職與考核、薪俸與待遇等若干方面為著眼點，考察近代遣使以還，特別是民國時期中國外交官人事行政變動的軌跡，并作出與之相應(yīng)的評價與估量。在外交官群體等社會結(jié)構(gòu)層面，則以外交官之地域分布、年齡配置、學(xué)歷層次、黨派成分、宗教信仰等方面為基點，對民國各個時期外交官的基本社會構(gòu)成進行了實證性與比較性的分析和研究。

(四)北京政府外交制度的評價問題

前面也提到，在革命史觀的影響下，北洋外交一直被人們所忽視和誤解。但改革開放以來，學(xué)者們對近代史的詮釋角度有所轉(zhuǎn)變，逐漸擺脫過去革命史觀較狹隘的視角，不再強調(diào)近代中外關(guān)系中屈辱的一面，開始注意到由屈辱到崛起的歷程，呈現(xiàn)出不同于以往的風(fēng)貌。

郭劍林、王繼慶的《北洋政府外交近代化略論》就較早的肯定了北洋外交者。文中指出，北京政府外交部是中國外交史中很重要的一個承前啟后的階段，外交機構(gòu)趨于專業(yè)化與技術(shù)化，外交思想反映出獨立自主、完全平等的民族主義思想，已較清末進步很多，北洋外交的近代化具有進步意義。［17］陳桂杰的《北洋政府的外交現(xiàn)代化研究》也認為北洋政府時期是中國現(xiàn)代外交體系正式成型的關(guān)鍵時期，其外交體制實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，在機構(gòu)、立法制度、人員等外交機制方面進行了徹底變革，逐步與國際社會相接軌，打破了清政府“始爭終讓”的被動外交局面，在外交上取得了重大突破。［19］

有的學(xué)者則從國體變遷的角度考察了中國外交近代化的進程。曹倩琴在《清末民初外交機構(gòu)的演變——析中國外交近代化歷程》中認為，中國外交機構(gòu)近代化始于晚清，完成于民初。總理衙門和外務(wù)部在外交機構(gòu)近代化進程中雖起到了推動作用，但在封建統(tǒng)治大框架內(nèi)進行的外交機構(gòu)變革充滿了矛盾和對抗，直至清王朝統(tǒng)治結(jié)束，中國外交機構(gòu)近代化的使命始終沒能完成。辛亥革命勝利后，中國建立共和制，在國體發(fā)生根本性變化的前提下，北京政府對外交機構(gòu)進行了徹底改造，最終完成了中國外交機構(gòu)近代化的歷史使命。［20］

還有學(xué)者從近代中國外交轉(zhuǎn)型角度出發(fā)肯定了北洋政府時期外交制度改革。如李兆祥的《近代中國的外交轉(zhuǎn)型研究》就是一本對鴉片戰(zhàn)爭以來跨越清政府、北洋政府的總體外交轉(zhuǎn)型進行研究的專著。這本專著側(cè)重于以基本史料和例證對外交的轉(zhuǎn)型過程進行介紹分析并對從鴉片戰(zhàn)爭至北洋政府時期的外交觀念體制和政策戰(zhàn)略以時間為單位進行了分析。在對民初外交制度分析上，作者通過對相關(guān)法律法規(guī)的探討，認為該時期的中國外交制度己經(jīng)實現(xiàn)了法制化和專業(yè)化。［21］路遙的《簡論中國近代外交的轉(zhuǎn)型》就在第三章的近代中國外交體制轉(zhuǎn)型中介紹了北洋政府時期的外交體制的變化，并通過對中國近代以來外交思想和外交機制的發(fā)展脈絡(luò)進行了系統(tǒng)梳理。［22］

三、研究中的不足

近年來，學(xué)者們對外交制度作了很多有益的探討，雖取得了不少成果，但仍有不足。首先，外交行政制度本身存在許多不明之處，而制度的變化及其背后隱藏的國內(nèi)外形勢和對外思想、政策的變化，我們也缺乏動態(tài)的分析。其次，地方外交研究不夠。當(dāng)時的中國，存在著北京政府、廣東政府、各省政府，還有像東三省的張作霖和新疆的楊增新那樣的地方政權(quán)。他們是如何處理地方交涉的，有著什么樣的對外交涉體制，中央與地方在對外交涉中扮演著怎樣的角色，地方政府在多大程度上影響著中央的外交決策，交涉署在其中發(fā)揮的作用，仍有待進一步研究。再次，國民外交的研究不夠。雖然一些學(xué)者對國民外交及國民外交團體進行了研究，但幾乎沒能更具體地觸及北京政府的外交政策與輿論的聯(lián)系，這些輿論在多大程度上影響著北京政府的外交決策仍有待探討。最后如何把握北京政府的外交行政制度。過去我們受革命史觀的影響，北京政府的外交活動和制度建設(shè)一直受到忽視和誤解，這固然存在不公允之處。但過高評價北京政府外交制度改革的成果，也不無偏頗。這就有可能忽視體制外因素與實效統(tǒng)治能力缺乏對外交制度正常功能發(fā)揮的限制。筆者認為，要正確把握北京政府的外交制度改革，一方面要加強實證研究，搞清楚這些體制外的因素到底在多大程度上影響著其效能的發(fā)揮;另一方面要把北京政府時期的外交制度改革放到整個近代外交體制變遷的過程中進行考察，這樣才能獲得比較公允的評價。

注釋:①轉(zhuǎn)引于唐啟華，《“北洋外交”評價》，載于《歷史研究》，2004年第1期。

［1］唐啟華．北京政府外交行政機構(gòu)的演變［A］．中華民國外交志(初稿)［C］．臺北:國史館，2002．

［2］李兆詳．中華民國早期(1912-1928)的外交立法述論［J］．民國檔案，2007，(2)．

［3］高世偉．北洋政府外交制度研究［D］．中原工學(xué)院，2010．

［4］李波．北洋時期中國外交行政體制研究［D］．南京大學(xué)，2012．

［5］王立誠．中國近代外交制度史［M］．蘭州:甘肅人民出版社，1991．

［6］馬建標(biāo)．權(quán)威的缺失——民初外交事務(wù)的政治化［D］．復(fù)旦大學(xué)，2008．

［7］洪振強．執(zhí)政府與滬案交涉的失?。跩］．安徽史學(xué)，2006，(2)．

［8］唐啟華．北京政府末期“修約外交”決策機制芻議(1925-1928)［A］．中國社會科學(xué)院近代史研究所．中華民國史研究三十年(1972-2002)(上卷)［C］．北京:社會科學(xué)文獻出版社，2008．

［9］卜鳳坤．北洋政府條約研究會修約研究［D］．復(fù)旦大學(xué)，2012．

［10］鄭躍濤，魏穎．試述研究系與北洋政府的外交委員會(1918-1919)［J］．樂山師范學(xué)院學(xué)報，2005(3)．

［11］川島真．中國近代外交的形成［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2012．

［12］易中梅．民初外交部研究［D］．陜西師范大學(xué)2011．

［13］白如雪．淺析民國初年外交部的會計出納工作［J］．晉東南師范?？茖W(xué)校學(xué)報，1999，(1)．

［14］黃志開．談中國近代外交機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機制［J］．廣西教育學(xué)院學(xué)報，2002，(4)．

［15］蔣賢斌．試論近代的地方外交交涉機關(guān)［J］．江西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2000，(4)．

［16］劉迪香．北洋政府時期東北地方政權(quán)對外交涉體制探析［J］．社會科學(xué)戰(zhàn)線，2008，(10)．

［17］郭劍林，王繼慶．北洋政府外交近代化略論［J］．學(xué)術(shù)研究，1994，(3)．

［18］岳謙厚．民國外交官人事機制研究［M］．北京:東方出版社，2004．

［19］陳桂杰．北洋政府的外交現(xiàn)代化研究［D］．鄭州大學(xué)，2009．

［20］曹倩琴．清末民初外交機構(gòu)的演變——析中國外交近代化歷程［J］．重慶交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011，(2)．

［21］李兆祥．近代中國的外交轉(zhuǎn)型研究［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，2008．

［22］路遙．簡論中國近代外交的轉(zhuǎn)型［D］．外交學(xué)院2010．