劉一瑋

(中國(guó)政法大學(xué)比較法學(xué)研究院，北京 1 00088)

一、司法建議制度的功能流變:以文本規(guī)定為視角

行政審判中有關(guān)司法建議制度的規(guī)定最早見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第65條第3款的規(guī)定中，即“行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院可以采取以下措施……(三)向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院”?！缎姓V訟法》中僅此一處提到了司法建議制度，是作為行政裁判的執(zhí)行保障措施而存在。這一規(guī)定的目的是，借助上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威敦促涉案行政機(jī)關(guān)尊重人民法院的裁判，及時(shí)履行裁判中的職責(zé)和義務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》中關(guān)于司法建議制度的規(guī)定本身嚴(yán)格限制了司法建議在行政訴訟中的適用。［1］事實(shí)上，由于之前關(guān)于行政審判中司法建議制度的理論研究相對(duì)匱乏，其法律性質(zhì)、具體運(yùn)作流程、責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題均沒(méi)有相應(yīng)探討與制度規(guī)定，導(dǎo)致了該制度未形成系統(tǒng)性、完整性的制度運(yùn)作模式，以至于原本希冀敦促行政機(jī)關(guān)履行判決裁定的美好愿景也不能實(shí)現(xiàn)。

其后，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)第59條規(guī)定，根據(jù)行政訴訟法第五十四條第(二)項(xiàng)規(guī)定判決撤銷違法的被訴具體行政行為，將會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時(shí)，可以向被告和有關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議?！芭c《行政訴訟法》第65條第3款中有關(guān)司法建議的規(guī)定相比，《解釋》第59條的規(guī)定存在著兩個(gè)方面的明顯進(jìn)步:一是將司法建議的發(fā)送對(duì)象擴(kuò)大到被告，有利于司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的直接溝通;二是將司法建議的發(fā)送時(shí)間提前到判決的同時(shí)，拓展了司法建議的適用范圍?！保?］筆者認(rèn)為，《解釋》中關(guān)于司法建議制度的規(guī)定可以被認(rèn)為是該制度突破僅為保障執(zhí)行功能而向作為社會(huì)創(chuàng)新管理手段擴(kuò)展的開(kāi)始。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為因《行政訴訟法》第54條第2款的原因被撤銷或部分撤銷時(shí)，由于行政行為涉及到國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益等可能屬于公共決策的范圍或領(lǐng)域，法院可以針對(duì)個(gè)案或類案的具體情況，向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)提出司法建議，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政、預(yù)防未來(lái)可能引起的行政糾紛。這也符合了將社會(huì)矛盾和糾紛從源頭進(jìn)行預(yù)防的司法政策。

2007年3月，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法服務(wù)的通知》，其中充分肯定了司法建議在化解矛盾糾紛、提高社會(huì)管理水平方面的積極作用，還從微觀角度細(xì)化了司法建議制度的運(yùn)作形式和程序，將司法建議工作的地位提升到一個(gè)新的高度。隨后，2008年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條規(guī)定，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為違法或者不當(dāng)，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為。筆者認(rèn)為，該規(guī)定使得司法建議的功能進(jìn)一步擴(kuò)張，其適用階段從判決時(shí)提前到了裁判宣告前，表明法院承擔(dān)了在原被告之間進(jìn)行積極協(xié)調(diào)的角色，一定程度上成為推動(dòng)原告撤訴的有力措施。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，法院通過(guò)發(fā)出司法建議的方式引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)改變具體行政行為的規(guī)定，存在著架空行政訴訟法、排斥調(diào)解和規(guī)避對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查職責(zé)的危險(xiǎn)，可能會(huì)與被告一起“逼迫”原告撤訴，最終使得原本就脆弱的行政訴訟制度更加飄零無(wú)著。［1］但是，現(xiàn)階段通過(guò)法院居中協(xié)調(diào)而促使原告撤訴的結(jié)案方式已經(jīng)成為行政訴訟結(jié)案方式的主流，并且通過(guò)法院對(duì)撤訴申請(qǐng)的嚴(yán)格審查，原告的利益也會(huì)得到維護(hù)，進(jìn)而推動(dòng)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。

2012年3月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。該《意見(jiàn)》在總結(jié)各地司法建議經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不僅肯定司法建議工作是作為延伸審判職能的重要途徑，而且對(duì)司法建議涉及的領(lǐng)域、類型、格式、制作流程、管理機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，使得司法建議在實(shí)踐中更加具有可操作性，適應(yīng)了不斷變化的審判實(shí)際。

綜上，司法建議的功能通過(guò)在實(shí)踐中的不斷擴(kuò)展，從最初作為行政裁判執(zhí)行保障措施逐步成為法院延伸審判職能、參與社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的重要途徑，以及司法與行政相互溝通交流的有效平臺(tái)。

二、司法建議制度的必要性

(一)有利于提升司法監(jiān)督的影響力

對(duì)于法院而言，司法建議制度的構(gòu)建與完善有利于進(jìn)一步提升司法監(jiān)督的影響力。其實(shí)，法院在行政審判過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)工作所存在的漏洞和空白，比行政機(jī)關(guān)自身進(jìn)行工作總結(jié)更真實(shí)、更準(zhǔn)確。其在司法建議中對(duì)行政機(jī)關(guān)的善意提醒，不僅架起了司法與行政有效溝通的橋梁，加強(qiáng)了行政執(zhí)法與行政審判工作的銜接力度，更重要的是進(jìn)一步提升了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的影響力，贏得了行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的尊重。

(二)有利于保障公民的合法權(quán)益

對(duì)于處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，司法建議制度的構(gòu)建與完善更加有利于維護(hù)公民的利益。筆者認(rèn)為，這一作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面:首先，在行政機(jī)關(guān)敗訴的情況下，司法建議的發(fā)出，最為直接的效果就是能夠監(jiān)督被告履行行政裁判;其次，在向存在違法行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出司法建議、協(xié)調(diào)原告撤訴的情況下，通過(guò)法院的告誡，行政機(jī)關(guān)會(huì)意識(shí)到自己行為的違法性，從而與原告進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，此時(shí)更加有利于原告合法權(quán)益的維護(hù);最后，司法建議中對(duì)于某一類案件的總結(jié)，有利于保障其他的潛在行政相對(duì)人及其他公民的合法權(quán)益。

(三)有利于從源頭上化解矛盾、預(yù)防糾紛發(fā)生

從社會(huì)環(huán)境而言，司法建議的提出有利于從源頭上化解矛盾，降低糾紛出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。其一，有些訴諸法院的糾紛超出了法院的職權(quán)范圍，但是基于司法為民的理念，法院仍然向地方政府提出了預(yù)警防范的建議和方案，從而有效防止矛盾膨脹乃至激化，促進(jìn)社會(huì)和諧。［2］其二，當(dāng)個(gè)案訴諸法院之后，如果該案具有顯著的地區(qū)性或者群體性，則法院作為較早發(fā)現(xiàn)糾紛的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，提醒其研究解決可能出現(xiàn)的糾紛與社會(huì)矛盾。

三、司法建議制度存在的問(wèn)題:從各相關(guān)主體出發(fā)

(一)法院法官方面

作為司法建議的制發(fā)主體，法院和法官承擔(dān)著重要的使命和職責(zé)。制作司法建議書(shū)，不僅是法院履行審判職能，督促行政機(jī)關(guān)依法行政的重要途徑，也是擴(kuò)展法院審判職能、化解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新社會(huì)管理的重要方法。但現(xiàn)實(shí)中，司法建議制度的運(yùn)行狀況并不如當(dāng)初設(shè)計(jì)的那般美好，其突出問(wèn)題體現(xiàn)在:首先，法官提出司法建議的主動(dòng)性有待加強(qiáng)。雖然最高人民法院大力提倡司法建議制度，各地法院也在如火如荼地踐行這一制度，但是在現(xiàn)有法律及司法解釋的規(guī)定下，法院或者法官是否提出司法建議仍屬于法官自由裁量的范圍，即何種情況下應(yīng)當(dāng)制發(fā)司法建議、何時(shí)可以制發(fā)司法建議不是很明確。［3－4］在某省一項(xiàng)針對(duì)法官的調(diào)查結(jié)果中顯示，雖然全省97%的法官都能意識(shí)到司法建議工作的重要性和必要性，但在被問(wèn)及“當(dāng)遇到需要提出司法建議的情形時(shí)，你是否會(huì)提出司法建議”，有 31%的法官選擇了“不會(huì)”。［5］近三分之一的法官之所以選擇不提出司法建議的原因主要有:其一，有些法官消極怠慢，主觀上抱著因?yàn)闆](méi)有硬性要求，“多一事不如少一事”的態(tài)度。其二，有些法官的辦案壓力大。即使其主觀上希望提出有益的司法建議，但是客觀上難于實(shí)現(xiàn)。確實(shí)，隨著公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，從基層法院到高級(jí)法院，行政訴訟數(shù)量不斷攀升，面對(duì)繁忙的審判工作，強(qiáng)制要求法官們針對(duì)每一個(gè)案件都發(fā)出司法建議既無(wú)可能性，又無(wú)必要性。

此外，在最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見(jiàn)》中對(duì)于司法建議書(shū)的質(zhì)量和形式要求較高。如該《意見(jiàn)》中提出“司法建議要做到把握問(wèn)題準(zhǔn)確，分析問(wèn)題透徹，依據(jù)充分，說(shuō)理充分，建議客觀合理，方案切實(shí)可行，行文嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，確保建議質(zhì)量，符合保密規(guī)定。”這就要求法官要進(jìn)行調(diào)研、查閱相關(guān)資料、訪問(wèn)相關(guān)人員等，這些制作高質(zhì)量司法建議所必需的成本是不容忽視的。［5－6］

(二)被建議的行政主體方面

司法建議發(fā)送給行政主體后，其反饋率和采納率較低。下文以河南省三門峽市中級(jí)人民法院統(tǒng)計(jì)的行政性司法建議的發(fā)出與反饋情況為例，來(lái)闡釋司法建議遇到的這方面難題。該法院2010年發(fā)出司法建議16份，反饋0份;2011年發(fā)出15份，反饋2份;2012年發(fā)出10份，反饋1份。［7］三門峽市作為普通的地級(jí)市，其司法建議的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況直接反映出其他地方普遍存在的問(wèn)題。之所以導(dǎo)致這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，是因?yàn)橛行┬姓C(jī)關(guān)不了解甚至不理解司法建議的性質(zhì)與效力。雖然司法建議制度在法院系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行的風(fēng)聲水起，但是作為被建議方的行政機(jī)關(guān)由于缺少與司法機(jī)關(guān)的溝通，從而不甚了解司法建議。由此導(dǎo)致“一些被建議單位收到司法建議后顧慮重重，有的認(rèn)為發(fā)出承認(rèn)問(wèn)題的復(fù)函會(huì)成為對(duì)本單位不利的證據(jù)，對(duì)自己正在進(jìn)行或?qū)?lái)可能發(fā)生的訴訟產(chǎn)生不利影響;有的則擔(dān)心復(fù)函會(huì)成為上級(jí)單位或者主管部門追究責(zé)任的依據(jù);有的認(rèn)為在復(fù)函中承認(rèn)過(guò)錯(cuò)有損顏面，更擔(dān)心新聞媒體會(huì)借題發(fā)揮等等。”［8］有些行政機(jī)關(guān)雖然了解司法建議的性質(zhì)和效力，但是并不認(rèn)同其所具有的價(jià)值與意義。它們自恃本單位擁有的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，根本不理會(huì)法院發(fā)出的司法建議，并認(rèn)為這是“多管閑事”。有些被建議行政機(jī)關(guān)雖然認(rèn)同司法建議的價(jià)值，但是由于司法建議書(shū)對(duì)于案件的核心及焦點(diǎn)問(wèn)題不能被準(zhǔn)確把握，提出的司法建議過(guò)于宏觀和抽象，缺乏可操作性，從而對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作的改進(jìn)與完善也沒(méi)有太多的意義。此外，“當(dāng)司法建議僅發(fā)送給與案件直接相關(guān)聯(lián)的單位，沒(méi)有同時(shí)向上級(jí)單位、主管機(jī)關(guān)提出，這種做法大大限制了司法建議由點(diǎn)及面的功能和效用?！保?］

(三)社會(huì)環(huán)境方面

司法建議制度的影響力雖然在不斷提升，但是從社會(huì)整體角度觀察，其從文本規(guī)定到實(shí)踐運(yùn)作都沒(méi)有被公眾、被建議機(jī)關(guān)乃至一些法院及法官所熟知，就更不用說(shuō)各個(gè)相關(guān)機(jī)關(guān)能夠很好地接受及采納司法建議了。可以說(shuō)，社會(huì)認(rèn)同度較低是司法建議制度現(xiàn)階段面臨的巨大障礙。此外，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)有機(jī)聯(lián)動(dòng)制度的缺失是司法建議采納效果不理想的又一大外部因素。一方面，在現(xiàn)有的司法建議制度中缺少司法建議向社會(huì)公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)，從而未能充分發(fā)揮新聞媒體、社會(huì)輿論在行政機(jī)關(guān)履行司法建議中的監(jiān)督作用。另一方面，抄送單位的監(jiān)督力度不夠。本應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督作用的上級(jí)單位或者監(jiān)察單位也因?qū)λ痉ńㄗh重視不夠，而不能協(xié)助法院將司法建議落實(shí)到位。［10］由此，切實(shí)提高社會(huì)整體對(duì)于司法建議的認(rèn)同度和理解度是司法建議制度繼續(xù)有效完善落實(shí)的重要基點(diǎn)。

四、司法建議制度的完善路徑:從制度設(shè)計(jì)整體著眼

毫無(wú)疑問(wèn)，司法建議制度在努力實(shí)現(xiàn)司法權(quán)有效運(yùn)行的大背景下，對(duì)于司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、公民乃至整個(gè)社會(huì)都是有益的工作方式，其制度意義不容小覷。但是該制度作為行政審判中的創(chuàng)新實(shí)踐方式，仍然存在許多不成熟、不細(xì)致的地方。這就需要從制度設(shè)計(jì)的整體角度著眼，即從文本規(guī)定、具體運(yùn)行及外部環(huán)境等綜合方面向前推進(jìn)。

(一)納入立法規(guī)劃

如前所述，在實(shí)踐中，司法建議的適用范圍不斷擴(kuò)大，不僅僅停滯于《行政訴訟法》及其司法解釋所限定的范圍內(nèi)。因此，這就需要將已經(jīng)現(xiàn)實(shí)存在的有益探索納入法律規(guī)定范疇。不過(guò)，對(duì)此還存在著不同的規(guī)范化思路。比如，有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)對(duì)司法建議制度進(jìn)行系統(tǒng)性整合，因而提出制定《司法建議法》的完善思路。試圖通過(guò)立法提高司法建議的制作職責(zé)及質(zhì)量要求，賦予司法建議以一定的強(qiáng)制效力，打破司法建議現(xiàn)有的尷尬境地，使得被建議單位有義務(wù)對(duì)建議作出答復(fù)。［11］還有學(xué)者及實(shí)務(wù)界人士主張，在《行政訴訟法》《法院組織法》等現(xiàn)有法律的修訂過(guò)程中，對(duì)司法建議制度進(jìn)行明確的界定和合理的設(shè)計(jì)。其中還應(yīng)當(dāng)將被建議單位的落實(shí)責(zé)任做相應(yīng)明確，防止司法建議僅是一發(fā)了之。［12－13］其實(shí)，僅由最高人民法院通過(guò)通知或意見(jiàn)對(duì)司法建議制度進(jìn)行規(guī)定顯然是勢(shì)單力薄。雖然最高人民法院及各地高院紛紛采取各種措施完善司法建議制度，但是其影響范圍仍局限在法院系統(tǒng)內(nèi)。這就導(dǎo)致有些行政機(jī)關(guān)不重視收到的司法建議書(shū)，單純作出答復(fù)而并不改正，有的機(jī)關(guān)甚至都不做回復(fù)。

在司法建議制度發(fā)展較為完善的蘇滬杭地區(qū)，行政機(jī)關(guān)出臺(tái)了相應(yīng)文件，對(duì)行政機(jī)關(guān)如何處理司法建議書(shū)進(jìn)行規(guī)定，并且將司法建議的反饋采納率納入行政考核指標(biāo)等，這在很大程度上是對(duì)司法建議書(shū)價(jià)值的積極回應(yīng)。

筆者認(rèn)為，單純對(duì)司法建議制度進(jìn)行立法，沒(méi)有太大的必要。不過(guò)，單純依靠法院系統(tǒng)內(nèi)部的自發(fā)激勵(lì)，也確實(shí)無(wú)法推動(dòng)這一制度發(fā)揮應(yīng)有作用。所以，較為可行的規(guī)范方式就是通過(guò)相應(yīng)訴訟法、組織法的修改而進(jìn)行專門規(guī)定。這既能保證司法機(jī)關(guān)更加規(guī)范的適用司法建議，也對(duì)行政機(jī)關(guān)具有明確的約束力，敦促其落實(shí)相應(yīng)建議，自覺(jué)依法行政。

(二)具體運(yùn)行的改進(jìn)

司法建議制度的具體運(yùn)行步驟應(yīng)當(dāng)包括:啟動(dòng)程序、制作程序、送達(dá)程序、反饋?zhàn)粉櫝绦虻?，這些程式性的規(guī)定需要相互良好的銜接。當(dāng)然，這一制度的關(guān)鍵還是在于如何制作出優(yōu)良的司法建議書(shū)。其實(shí)，司法建議書(shū)看似簡(jiǎn)單，但實(shí)際上需要具備諸多制作條件。首先，法官要在個(gè)案中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的本質(zhì)與核心。其次，為了有力地進(jìn)行說(shuō)理論證，有時(shí)需要法官在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析總結(jié)，提出具有可操作性的建議。再次，在撰寫過(guò)程中還要注意寫作方法與措辭，讓被建議單位更易接受。此外，對(duì)于司法建議書(shū)發(fā)出后的追蹤回訪也是必要的?！胺ü賾?yīng)當(dāng)定期追蹤回訪，向被建議單位了解落實(shí)情況，做好記錄;對(duì)于拖延、不予回復(fù)、整改不積極的單位，應(yīng)將情況反饋給本部門負(fù)責(zé)人，商討解決措施。”［10］

(三)完善外部環(huán)境

司法建議書(shū)作為法官的勞動(dòng)成果，只有得到被建議機(jī)關(guān)的尊重與接納，才能有效調(diào)動(dòng)起法官的積極性。因此，只有加強(qiáng)法院與被建議單位的溝通與交流，讓被建議單位認(rèn)識(shí)到司法建議對(duì)其工作改進(jìn)的重要意義，才能形成雙方良性互動(dòng)的運(yùn)作模式。［5］當(dāng)然，探索建立司法建議書(shū)公開(kāi)制度也是今后應(yīng)當(dāng)完善的方向。這不僅保證了公民的知情權(quán)，擴(kuò)大司法權(quán)的正面影響，樹(shù)立司法權(quán)威，也形成了對(duì)被建議行政機(jī)關(guān)的輿論監(jiān)督壓力，促使其認(rèn)真對(duì)待建議，改善自身行政行為的缺陷和漏洞，實(shí)現(xiàn)依法行政。

此外，要加強(qiáng)與新聞媒體等社會(huì)各方面的合作，通過(guò)多種渠道加大對(duì)司法建議制度的宣傳力度，爭(zhēng)取社會(huì)的理解與支持，為司法建議工作營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

綜上，行政訴訟的根本目的在于保證人民法院正確、及時(shí)審理行政糾紛案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。在我國(guó)行政審判實(shí)踐中，司法建議制度無(wú)疑在督促行政機(jī)關(guān)依法行政方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。［14］通過(guò)該制度不僅能夠敦促行政機(jī)關(guān)更好地依法行政，還體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效制約與監(jiān)督。面對(duì)該制度在運(yùn)行中已經(jīng)存在的缺漏，只有從靜態(tài)設(shè)計(jì)與動(dòng)態(tài)運(yùn)行的雙重角度進(jìn)行完善，才能達(dá)成制度設(shè)計(jì)的初衷，更好地?cái)U(kuò)展行政審判效果，成為化解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新社會(huì)管理的有效方法與途徑。

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