張立群 陳宇宙

（湖南文理學(xué)院思想政治理論課教學(xué)科研部 湖南 常德 415000）

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中期階段。黨的十八大報(bào)告指出，“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”明確了以城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)“解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題”。[1]《“十二五”規(guī)劃綱要》提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。[2]近年來，中央高層決策者的聲音，如“擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化”，“ 新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化”，[3]強(qiáng)調(diào)了新型城鎮(zhèn)化的重要性和核心內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)后，中央召開推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化專門會(huì)議，出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》[4]。2014 年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告明確提出“堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”。[5]“十三五規(guī)劃綱要”也將對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行深度布局。在此重大決策背景以及當(dāng)前國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境下，中國(guó)龐大的連片特困地區(qū)和貧困人口，能否在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)減貧、脫貧目標(biāo)，朝著全面建成小康社會(huì)、邁向共同富裕的目標(biāo)前進(jìn)，成為亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。本文以新型城鎮(zhèn)化為背景，根據(jù)理論研究和國(guó)內(nèi)外減貧發(fā)展實(shí)踐，分析城鎮(zhèn)化與減貧的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，對(duì)以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的路徑進(jìn)行歸納、分析和總結(jié)，以明確新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的主要內(nèi)容及思路。

一、城鎮(zhèn)化與減貧的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

城鎮(zhèn)化作為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要?dú)v史任務(wù)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇。不僅是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，還是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，這在學(xué)術(shù)界已是基本共識(shí)。那么，城鎮(zhèn)化能否成為推進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)減貧、脫貧目標(biāo)的重要途徑？換言之，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)能否有效減少貧困，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)、走向共同富裕？這涉及城鎮(zhèn)化與減貧間的關(guān)系問題，需從三個(gè)層面深入探析。

1.城鎮(zhèn)化的過程，實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求和必然趨勢(shì)，客觀上能有效推進(jìn)減貧

較早研究城市化的西方學(xué)者，對(duì)于城市化的過程有深入的探討和研究。城市空間增長(zhǎng)理論認(rèn)為，在工業(yè)布局的技術(shù)因素影響下，最高的經(jīng)濟(jì)效益是通過最大限度的空間集中而獲得，其結(jié)果是：工業(yè)由農(nóng)村疏散布局方式集中到農(nóng)村中心，隨后，人口、建筑等要素在農(nóng)村快速發(fā)展，城鎮(zhèn)得以形成。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定程度，原已積聚的資金和技術(shù)力量開始尋求更高發(fā)展機(jī)會(huì)，于是出現(xiàn)由增長(zhǎng)點(diǎn)向周邊地區(qū)的擴(kuò)散，帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。增長(zhǎng)極理論、“點(diǎn)—軸”漸進(jìn)擴(kuò)散理論等，對(duì)區(qū)域空間經(jīng)濟(jì)聚集擴(kuò)散進(jìn)行了大量研究，論述了城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。雖然城鎮(zhèn)的形成具有自然發(fā)育的特點(diǎn)，但值得重視的是，城鎮(zhèn)化在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也意味著該地區(qū)居民收入的增加和財(cái)富的增長(zhǎng)，減貧成為城鎮(zhèn)化的“隱喻”目標(biāo)。其內(nèi)在邏輯是：社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展→工業(yè)發(fā)展（內(nèi)在要求需要聚集）→聚集某地→形成規(guī)模需供給服務(wù)→開始形成區(qū)別于村莊具有特殊功能的城鎮(zhèn)→帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的發(fā)展→居民財(cái)富增加實(shí)現(xiàn)減貧。我國(guó)一些專家學(xué)者充分認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，厲以寧論述了城鎮(zhèn)化與減貧、脫貧之間的關(guān)系[6]；陳錫文指出城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)為農(nóng)村人口的大規(guī)模轉(zhuǎn)移提供了就業(yè)、居住等方面的必要條件[7]；莊巨忠強(qiáng)調(diào)中國(guó)通過城鎮(zhèn)化把農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到制造業(yè)等行業(yè)直接推動(dòng)了貧困率的下降[8]；徐勇認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推動(dòng)了三農(nóng)問題的解決，城鎮(zhèn)化能富農(nóng)[9]；左鵬飛等認(rèn)為，城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)農(nóng)民增收具有重要意義[10]；李紅梅認(rèn)為城鎮(zhèn)化能減少農(nóng)民、轉(zhuǎn)化農(nóng)民、富裕農(nóng)民和提升農(nóng)民，是解決“三農(nóng)”困境的必由之路[11]；向春玲認(rèn)為，城鎮(zhèn)化促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，可以增加農(nóng)民的收入[12]。誠(chéng)然，城鎮(zhèn)化的發(fā)育需要優(yōu)良的自然稟賦結(jié)構(gòu)、區(qū)域位置，還需工業(yè)技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展。那么在本身固有條件不具備的地域，城鎮(zhèn)化自然發(fā)育十分困難，或者非常遲緩，這能否說明城鎮(zhèn)化與減貧毫無關(guān)聯(lián)？總體來看，城鎮(zhèn)化發(fā)育較早或者已發(fā)育成型的城鎮(zhèn)化，對(duì)減貧具有重要作用。

2.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，發(fā)展中國(guó)家的基本國(guó)情決定了城鎮(zhèn)與農(nóng)村將長(zhǎng)期并存，減貧是一個(gè)復(fù)雜的過程

應(yīng)當(dāng)看到，聚集擴(kuò)散理論在分析城鎮(zhèn)形成的過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)十分明顯。但是，沒有暢通的流通渠道，資金、技術(shù)、信息無法輸入，而人口、產(chǎn)業(yè)等也無法聚集，城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然受阻，聚集擴(kuò)散經(jīng)濟(jì)減退，而不經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生，減貧不但無以推進(jìn)，還有可能增加相對(duì)貧困，在發(fā)展中國(guó)家，這種表現(xiàn)尤為突出。阿瑟·劉易斯在1954 年發(fā)表《勞動(dòng)無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，首次指出了二元結(jié)構(gòu)的困境。劉易斯認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)可以概括為落后的農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)代化的工業(yè)部門同時(shí)并存。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村以固化的方式存在，城鄉(xiāng)之間因?yàn)榭陀^和主觀原因被隔離，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的擴(kuò)散效應(yīng)在一定時(shí)期受到限制，農(nóng)村長(zhǎng)期貧困是客觀現(xiàn)實(shí)。而雙重二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，舊有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部的雙重二元結(jié)構(gòu)，即位于農(nóng)村地域上的農(nóng)村工業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門，以及位于城市地域上的城市傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)和城市新型經(jīng)濟(jì)區(qū)。由此構(gòu)成了城鄉(xiāng)雙重二元矛盾，使以往的城鄉(xiāng)矛盾更趨復(fù)雜，減貧受到限制①。我國(guó)自建國(guó)以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城市與農(nóng)村隔離，體制上的分離使城鄉(xiāng)差別拉大。盡管近幾年來我國(guó)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略決策，但“二元”結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響將在一定時(shí)期客觀存在，由此產(chǎn)生的相對(duì)貧困問題、農(nóng)村邊緣化問題，以及新的貧困問題，成為我國(guó)的客觀現(xiàn)實(shí)。雖然我國(guó)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度，不斷提升了貧困線標(biāo)準(zhǔn)，但貧困問題依然突出，14 個(gè)連片特困地區(qū)成為全面建成小康社會(huì)、區(qū)域一體化進(jìn)程中難啃的“硬骨頭”，減貧成為一個(gè)復(fù)雜和長(zhǎng)期的過程。

3.要實(shí)現(xiàn)以城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的目標(biāo)，必須有效規(guī)避城鎮(zhèn)化“陷阱”，新型城鎮(zhèn)化成為推進(jìn)減貧并最終實(shí)現(xiàn)脫貧的戰(zhàn)略選擇

如上所述，城鎮(zhèn)化對(duì)推進(jìn)減貧具有一定效用，但也存在局限。造成這種“雙重效應(yīng)”的主要原因與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平不高有關(guān)，也與城鄉(xiāng)隔離的“二元”體制有關(guān)。應(yīng)當(dāng)重視的是，我國(guó)正在逐漸消解“二元”體制帶來的不利影響，在國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)頂層設(shè)計(jì)政策環(huán)境下，總體來看，一方面，城鎮(zhèn)化推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的同時(shí)，減貧事業(yè)融入了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局中；另一方面，城鎮(zhèn)化是區(qū)域發(fā)展的重要引擎，有利于發(fā)揮貧困落后地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)的有利格局，使區(qū)域良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，解決生存性、發(fā)展性貧困問題。再一方面，城鎮(zhèn)化在解決三農(nóng)問題的過程中將發(fā)揮重要作用，必須在實(shí)踐中加以堅(jiān)持并持續(xù)健康推進(jìn)。但應(yīng)當(dāng)看到，體制影響產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化問題，其負(fù)面影響最突出的表現(xiàn)就是“城鎮(zhèn)化陷阱”。城鎮(zhèn)化雖能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，但也能導(dǎo)致貧富差距、城鄉(xiāng)差距拉大、環(huán)境污染等問題。馮奎認(rèn)為，在減輕貧困方面，城鎮(zhèn)化無疑是最為重要的措施，當(dāng)然也不能忽視，城鎮(zhèn)化也可能會(huì)加重部分人群之間的貧困對(duì)比[13]；楊衛(wèi)指出城鎮(zhèn)化確實(shí)給農(nóng)民帶來了利益，但目前的城鎮(zhèn)化是自上而下推動(dòng)的，速度過快，質(zhì)量與內(nèi)涵有待改進(jìn)；城鎮(zhèn)化中的土地賬目混亂，耕地暗減，有可能會(huì)危及糧食安全[14]；張偉賓等認(rèn)為，城市化帶來大規(guī)模人口遷移，人口流動(dòng)對(duì)貧困問題是把“雙刃劍”：一方面有助于減緩農(nóng)村貧困；另一方面又會(huì)帶來新的貧困問題。新貧困人群將隨城市化進(jìn)程逐漸增加，甚至成為貧困問題的主要方面[15]；何蓉認(rèn)為，對(duì)于發(fā)展中的國(guó)家和地區(qū)來說，城市化或者超大城市的建成，經(jīng)常使得城市的不平等、貧困和貧民窟等問題更加突出，完成從鄉(xiāng)村到城市的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換成為一個(gè)重要課題[16]。在此客觀條件下，新型城鎮(zhèn)化以克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端而提出，成為新時(shí)期、新階段有效推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、解決貧困問題的重要戰(zhàn)略選擇。

二、以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的戰(zhàn)略意義及價(jià)值

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢(shì)和弊端非常明顯，以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧成為必然選擇。新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和主要特征是當(dāng)前學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)，中國(guó)金融40 人論壇課題組認(rèn)為，“新型城鎮(zhèn)化的‘新’就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕⒐卜?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的宜居之所。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，完成農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，而不僅僅是城鎮(zhèn)建設(shè)?！盵17]部分專家學(xué)者認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)堅(jiān)持人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)包容性發(fā)展、人的城鎮(zhèn)化②。中國(guó)科學(xué)院《中國(guó)新型城市化課題組》2009 年發(fā)布的《中國(guó)新型城市化報(bào)告》，比較了傳統(tǒng)城市化和新型城市化的特征，值得重視的是，該項(xiàng)研究成果在城市化的核心標(biāo)志、動(dòng)力機(jī)制、社會(huì)效應(yīng)、關(guān)注重點(diǎn)、演變趨勢(shì)、地域聯(lián)系、生產(chǎn)方式、發(fā)展戰(zhàn)略等方面，都不同程度強(qiáng)調(diào)了新型城鎮(zhèn)化的核心在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展[18]。但是，以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的相關(guān)研究較少，目前在學(xué)術(shù)界甚至還缺少專論。雖然以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義重大，但是以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧甚至是脫貧的作用也不容忽視。減少貧困，尤其是減少連片特困地區(qū)農(nóng)村的貧困，使減貧事業(yè)融入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體格局中，新型城鎮(zhèn)化將發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)減貧、脫貧，其戰(zhàn)略意義和價(jià)值在于：

其一，理論層面。厘清城鎮(zhèn)化與減貧的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，為連片特困地區(qū)實(shí)現(xiàn)以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)扶貧開發(fā)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體操作路徑進(jìn)行理論設(shè)計(jì)。這一理論問題的解決，是對(duì)十八大報(bào)告、“十二五”規(guī)劃綱要以及十八屆三中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村相關(guān)思想的理論深化，是對(duì)連片特困地區(qū)“以區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，以扶貧開發(fā)推進(jìn)區(qū)域發(fā)展”思路的豐富和發(fā)展，有助于我國(guó)連片特困地區(qū)推進(jìn)減貧事業(yè)發(fā)展的相關(guān)理論的完善，有助于拓寬扶貧開發(fā)和區(qū)域發(fā)展的路徑，拓展減貧理論的研究領(lǐng)域，豐富減貧路徑設(shè)計(jì)的研究?jī)?nèi)容。

其二，實(shí)際應(yīng)用層面?；谖覈?guó)減貧事業(yè)發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀分析，抓住當(dāng)前連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要，從新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧事業(yè)發(fā)展的視角，探索城鎮(zhèn)化推動(dòng)減貧事業(yè)發(fā)展、最終實(shí)現(xiàn)連片特困地區(qū)脫貧致富、全面建成小康社會(huì)的具體實(shí)現(xiàn)路徑，并運(yùn)用到連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，一方面，通過新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)加速城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)移大量連片特困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力，增加連片特困地區(qū)居民工資性收入；另一方面，促進(jìn)連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚合發(fā)展，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和信息化的推進(jìn)，加快連片特困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；再一方面，推動(dòng)連片特困地區(qū)農(nóng)民的生活方式和觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，使其文化素質(zhì)得到提高，市場(chǎng)意識(shí)、經(jīng)營(yíng)意識(shí)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新意識(shí)增強(qiáng)，精神生活日益豐富?？傊?，通過在連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐，為2020 年實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的目標(biāo)，消除貧困、走向共同富裕打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)

以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧，意義重大，但任務(wù)艱巨。當(dāng)前，我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化正向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的整體戰(zhàn)略布局中，“城鎮(zhèn)化面對(duì)的客體主要是7 億農(nóng)民、200 多萬個(gè)自然村?！盵19]連片特困地區(qū)是以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的主戰(zhàn)場(chǎng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平依然較低，2013 年全國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)53.7%，而連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為28.91%，人均GDP 和人均財(cái)政只達(dá)到了全國(guó)平均水平的26.39%和11.13%[20]。因此，連片特困地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，既存在較大發(fā)展空間，又處于內(nèi)生發(fā)育不足的現(xiàn)實(shí)困境中，需在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明五大建設(shè)領(lǐng)域統(tǒng)籌規(guī)劃。

發(fā)展連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)是首要選擇，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，連片特困地區(qū)貧困的癥結(jié)主要是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，而且傳統(tǒng)單一，工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)較差，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)由于受山地局限很難取得較大效益；林木形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，除時(shí)間周期較長(zhǎng)外，也存在一些操作上的實(shí)際困難。因此，連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化單靠自然發(fā)育有“先天”局限。這成為連片特困地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)問題。近年來，國(guó)家十分重視并推進(jìn)連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的實(shí)施，相繼出臺(tái)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》、《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020 年）》。這對(duì)連片特困地區(qū)及武陵山片區(qū)發(fā)展帶來了巨大的政策優(yōu)勢(shì)，也將創(chuàng)造更多的制度紅利。但應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)家層面支持連片特困地區(qū)試點(diǎn)區(qū)域武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目資金上，這在改變連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃項(xiàng)目方面發(fā)揮了重要作用。但政策層面的優(yōu)勢(shì)有時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)換為實(shí)踐中的難點(diǎn)問題，尤其是一些具體可操作的措施，真正落地并產(chǎn)生效益還需研究制定詳細(xì)的配套政策措施。如針對(duì)推進(jìn)連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的特殊支持配套政策依然是空白。在社會(huì)、文化和生態(tài)文明層面，連片特困地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)狀， 主要體現(xiàn)在“ 邊”、“遠(yuǎn)”、“貧”三方面，落后的鄉(xiāng)村與政治性的小集鎮(zhèn)結(jié)合在一起，雖然因?yàn)樨毨勾媪咳丝陂_發(fā)度不高、文化知識(shí)轉(zhuǎn)播受限，處于相對(duì)封閉的穩(wěn)定狀態(tài)中，但也存在一些風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，尤須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，引入危機(jī)管理機(jī)制，使城鄉(xiāng)關(guān)系趨于穩(wěn)定和諧。如果說連片特困地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)上存在短板，但在文化和生態(tài)文明層面，則呈現(xiàn)出一定優(yōu)勢(shì)，尤其是具有連片特困地區(qū)地域特色的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、自然生態(tài)等，成為推動(dòng)連片特困地區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)資源。

以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)連片特困地區(qū)減貧，還必須重視縣域城鎮(zhèn)化和中小城鎮(zhèn)建設(shè)，這是連片特困地區(qū)以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧最為關(guān)鍵的一環(huán)。當(dāng)前，連片特困地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化和中、小城鎮(zhèn)作為單一政治性城鎮(zhèn)的格局必須有所改變。一方面，縣域城鎮(zhèn)和中、小城鎮(zhèn)作為連片特困地區(qū)最接地氣的城鎮(zhèn)化，既能配合中心城市的建設(shè)，又能形成城鄉(xiāng)比例協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)；既能凸顯中心城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略意義，又能形成城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略支點(diǎn)，緩解城市群、中心城市的壓力，發(fā)揮鏈接農(nóng)村與城市、加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大作用，為區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)提供強(qiáng)大發(fā)展動(dòng)力。另一方面，縣域城鎮(zhèn)和中、小城鎮(zhèn)建設(shè)的聚集效應(yīng)能有效引導(dǎo)各種有利要素如勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、信息等聚集，使市場(chǎng)在資源配置中起到重要的決定性作用，帶動(dòng)連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)連片特困地區(qū)內(nèi)生比較發(fā)展活力，為減貧和區(qū)域發(fā)展提供支撐，形成扶貧開發(fā)的良好態(tài)勢(shì)。再一方面，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。連片特困地區(qū)縣域城鎮(zhèn)和中、小城鎮(zhèn)建設(shè)能實(shí)現(xiàn)屬地城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化，解決貧困治理“最后一公里”的問題。但是，連片特困地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化和中、小城鎮(zhèn)建設(shè)依然存在發(fā)展遲緩的問題，甚至還出現(xiàn)“被城鎮(zhèn)化”、“造城鎮(zhèn)化”等城鎮(zhèn)化“怪相”，與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局不相適應(yīng)，也難以產(chǎn)生減貧的正相關(guān)效應(yīng)。因此，必須在這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)突破。

四、以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的科學(xué)路向

綜上所述，城鎮(zhèn)化是推進(jìn)減貧的重要途徑。在當(dāng)前推進(jìn)連片特困地區(qū)減貧的過程中，必須堅(jiān)持以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的實(shí)施，在以下五個(gè)層面明確其科學(xué)路向。

第一，應(yīng)大力開展城鎮(zhèn)化與減貧的關(guān)聯(lián)性研究。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化與減貧之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，需從理論的高度進(jìn)行深入探討，分析國(guó)內(nèi)外的城鎮(zhèn)化理論，論證城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是對(duì)減貧的重要作用，以及將減貧事業(yè)融入城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體戰(zhàn)略布局的重要性，以此豐富和發(fā)展以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)減貧的相關(guān)理論成果，為連片特困地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供理論和方法指導(dǎo)。

第二，應(yīng)深入總結(jié)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中減貧事業(yè)發(fā)展的演進(jìn)軌跡及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。歷史性地分析我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，探討不同歷史時(shí)期城鎮(zhèn)化與減貧的內(nèi)在關(guān)系，以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)減貧產(chǎn)生的影響，并總結(jié)歷史性經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析新型城鎮(zhèn)化與扶貧開發(fā)“雙輪”驅(qū)動(dòng)對(duì)我國(guó)減貧事業(yè)發(fā)展的必要性、重要性。

第三，在國(guó)家宏觀層面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，應(yīng)基于連片特困地區(qū)自身實(shí)際，分析其發(fā)展的基礎(chǔ)條件、現(xiàn)狀以及所存機(jī)遇和困難。明確產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品供給以及市場(chǎng)、技術(shù)、資金、信息等影響因素。出臺(tái)更為精準(zhǔn)的“連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)實(shí)施綱要”，建構(gòu)城鎮(zhèn)化與扶貧開發(fā)“雙輪驅(qū)動(dòng)”的戰(zhàn)略新布局。在政策機(jī)制上，為連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)釋放更多的制度紅利；在轉(zhuǎn)移支付上，投入更多的財(cái)力和物力，為連片特困地區(qū)提供強(qiáng)有力的資本支撐，以此彌補(bǔ)連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的先天不足，帶動(dòng)連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略順利實(shí)施。

第四，以連片特困地區(qū)資源稟賦結(jié)構(gòu)的區(qū)際差異性選擇比較優(yōu)勢(shì)，以此發(fā)展連片特困地區(qū)獨(dú)特產(chǎn)業(yè)，并培育成為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，使之具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并不斷培育發(fā)展壯大，為連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)建構(gòu)堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐體系。依托城市群、經(jīng)濟(jì)圈以及西部開發(fā)、中部崛起、“一帶一路”等國(guó)家重大戰(zhàn)略布局，著力推進(jìn)連片特困地區(qū)縣域城鎮(zhèn)和中小城鎮(zhèn)建設(shè)，尤其在土地供應(yīng)、財(cái)政收支、規(guī)劃設(shè)計(jì)、城鎮(zhèn)管理經(jīng)營(yíng)、戶籍制度改革等方面給予大力支持，真正發(fā)揮連片特困地區(qū)縣域城鎮(zhèn)和中小城鎮(zhèn)在鏈接城鄉(xiāng)、帶動(dòng)減貧，以及破除城鄉(xiāng)“二元”體制和“二元”扶貧治理模式最為“關(guān)鍵”一環(huán)的重大作用，打通城鎮(zhèn)化引領(lǐng)減貧這“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)屬地城鎮(zhèn)化和以人為核心的城鎮(zhèn)化。結(jié)合連片特困地區(qū)特點(diǎn)，著力培育、建設(shè)一批旅游型、邊貿(mào)物流型、歷史文化遺產(chǎn)型、記憶場(chǎng)所活化創(chuàng)新型、特色產(chǎn)業(yè)型、生態(tài)休閑型等典型示范城鎮(zhèn)，以此帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)扶貧開發(fā)。將生態(tài)文明融入連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之中，保留城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)，活化創(chuàng)新城鄉(xiāng)歷史記憶場(chǎng)所，使連片特困地區(qū)新型城鎮(zhèn)化朝著綠色化以及資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向前進(jìn)。

第五，以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)連片特困地區(qū)減貧的旨?xì)w是：在逐步減貧的過程中實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，最終解決連片特困地區(qū)貧困落后問題，實(shí)現(xiàn)由“減貧”向“ 脫貧”的根本性轉(zhuǎn)變，為全面建成小康社會(huì)，推進(jìn)區(qū)域現(xiàn)代化、一體化，走向共同富裕打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

注釋：

①劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論提出后，在發(fā)展中國(guó)家，一些學(xué)者提出了雙重二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。徐清等認(rèn)為我國(guó)城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展和區(qū)域非均衡發(fā)展形成了雙重二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。（《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013 年第4 期第81-85 頁(yè)）；戴中亮認(rèn)為，傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)理論是研究發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)性理論（《發(fā)展研究》，2013 年第9 期第41-45 頁(yè)）。

②陸銘、高虹、佐藤宏，《城市規(guī)模與包容性就業(yè)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012 年第10 期；胡必亮、葉雨晴，《積極探索新型城鎮(zhèn)化道路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013 年5 月24 日； 張占斌，《新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013 年第1 期；仇保興，《新型城鎮(zhèn)化：從概念到行動(dòng)》，《行政管理改革》，2012 年第11 期。

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