陳　軍，衡晨敏，王　韜

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135）

建設“科創(chuàng)中心”視角下上海外國留學生管理工作的思考

陳軍，衡晨敏，王韜

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135）

摘要：隨著上海科創(chuàng)中心建設的不斷深入推進，本市的外國留學生管理工作既處于一個新的發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，也將面臨新的壓力和挑戰(zhàn)。對本市外國留學生情況及管理狀況開展深入分析，從完善工作機制、加強信息共享、推動社會化管理服務等多方面加強和改進新形勢下外國留學生管理服務工作。

關鍵詞：科創(chuàng)中心；上海；外國留學生 管理服務工作

2014年5月，習近平總書記在上海視察調研時提出了“加快向具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心進軍”的要求，上海市委明確將建設科創(chuàng)中心列為當前的首要任務，并進一步指出，建設科創(chuàng)中心要“牢牢把握聚集人才大要求”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要“進一步擴大外國留學生規(guī)模?！岣邅砣A留學質量”，到2020年力爭在國內高校就讀的留學生規(guī)模達50萬人次（學歷生15萬人），使我國成為亞洲最大的國際學生目的國。在這一視角下，不斷吸引外國留學生并加強管理與服務，為科創(chuàng)中心建設儲備海外人才，進一步提升城市核心競爭力，將成為當前外國留學生管理工作的著眼點。

一、本市外國留學生基本情況

我國從1974年恢復招收外國留學生以來，隨著我國綜合國力的增強和國際地位的提高，外國留學生的招收工作得到快速發(fā)展。目前，在上海的外國留學生主要特點是：

（一）人數(shù)多

據(jù)統(tǒng)計，2014年全年累計共有56239人次外國留學生前往復旦大學、上海交通大學等36所高校求學，而截至2015年1月，本市實際在校留學生人數(shù)就達到了21736人（其中常住人員約2萬人，約占全市常住外國人10%）。從校際分布看，高校間留學生規(guī)模差異較大，截至2015年1月，36所高校中有8所（均為985或211高校）在校留學生均超過千人，合計超過全市在校留學生總數(shù)的70%，其中復旦大學3335人、上海交通大學2902人、同濟大學2179人、華東師范大學1900人、東華大學1879人、上海外國語大學1583人、上海大學1308人、上海財經大學1018人。

2015年1月本市在校留學生校際分布

（二）來源國家多

截至2015年1月，來滬求學的外國留學生國籍涉及182個國家（地區(qū)），分別占全球國家（地區(qū)）和本市外國人國籍總數(shù)的88.3%和100%。超過千人的外國留學生來源國主要有韓國（4112人）、日本（1556人）、美國（1312人）、法國（1296人）、德國（1056人）、泰國（1024人）等6國。

在校留學生前六位來源國

（三）居住散

據(jù)了解，目前本市各高校留學生公寓容量有限，約有57%的外國留學生以獨居、合租、借宿等形式散居于全市多個區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年1月，12350名校外居住的外國留學生分布于本市除崇明縣外的16個區(qū)。其中，楊浦區(qū)外國留學生居住人數(shù)3750人，占全市外國留學生人數(shù)的30%，徐匯、虹口、長寧等區(qū)次之，奉賢、青浦、嘉定等郊縣區(qū)域也有外國留學生居住。

（四）涉案影響較大

改革開放初期，由于外國留學生多以公派身份為主，他們大多自發(fā)組成各種社團組織，容易因瑣事與校方產生矛盾，有時甚至發(fā)生涉及人數(shù)較多的矛盾，社會影響較大。近年來，隨著本市外國留學生人數(shù)不斷增多，人員組成多以自費留學為主，涉及外國留學生的案件大多以被侵害以及交通類為主，違法犯罪案件較少。下圖為2012年至2014年案（事）件情況：

2012-2014年留學生案（事）件分類情況

留學生案（事）件總體情況雖比較平穩(wěn)，但部分案（事）件造成的影響較大，對教學、社會治安秩序甚至對外關系構成負面影響，其表現(xiàn)在：一是影響高校教學秩序。一些外國留學生在語言培訓學校授課、在娛樂場所表演以及個體經營等從事與學生身份不相符活動的現(xiàn)象時有發(fā)生，在教學上則反映為有課不上、影響教學秩序。二是給對外關系帶來一定影響。一些留學生因身份特殊，涉及這些留學生的普通治安糾紛、事件也容易引起其所在國關注，若處理不當可能產生負面影響。三是對社會穩(wěn)定帶來影響。主要體現(xiàn)在近年來，個別留學生因意識形態(tài)分歧而采取在網絡上散播言論、噴涂標語等事件偶有發(fā)生。

二、本市外國留學生管理工作現(xiàn)狀

（一）管理體系初步形成

外國留學生管理是一項系統(tǒng)工程。留學生工作經歷了從起步到起飛的跨越式發(fā)展進程，特別是2001年以來本市留學生人數(shù)年均增速約10%，留學生來源也從早期的東歐社會主義國家到今天形成了各國青年學子紛至沓來局面。與此同時，留學生管理體制也逐步發(fā)展形成了以教育部門牽頭，高校為主體，外事、公安等多個行政機關協(xié)同管理的體系。一是高等院校為管理主體，負責接收外國留學生，并對其學習、居住、生活開展全方位管理；二是教育部門為主管單位，負責本地區(qū)高等院校外國留學生管理工作的牽頭、協(xié)調以及留學生招生審核等職能；三是外事及公安部門按照職能積極參與，分別做好涉外事務協(xié)調、出入境及安全管理、案（事）件處置等工作。在厘清責任、各司其職基礎上，各部門依托市教委牽頭的留學生管理例會等制度，定期交流情況、分析形勢，制定政策措施，形成合力。

（二）管理措施日趨完善

1．逐步建立趨同管理模式。隨著留學生規(guī)模的不斷擴展，一些高校逐步引入趨同管理理念。除簽證、保險等涉及留學生特殊性的事務以及信息匯總繼續(xù)由留學生事務辦公室承擔外，教學、社團活動、日常管理等事務均由院系為主體實施中外學生一元化管理。如上海交通大學等院校在住宿等環(huán)節(jié)嘗試中外學生混居、與所屬街道合作推出“HOMESTAY”等住宿機制，進一步推動留學生的社會融合。

2．強化校外住宿管理。針對留學生校外住宿需求量較大的實際，一些高校主動與教育行政等職能部門協(xié)作，選擇若干鄰近校區(qū)的社區(qū)以市場化方式獲取房源并向學生提供，實現(xiàn)了滿足學生需求與便于校方管理的平衡，同時，在政府職能部門支持下建立境外人員服務站（如設立于楊浦區(qū)的“同和留學生村境外人員服務站”），引入住宿登記、餐飲、快遞等政府服務和社會服務項目，強化服務管理功能。

3．提升出入境管理服務能力。公安外管工作早期是以留學生管理為核心的。近年來，為進一步加強留學生服務管理工作，上海市出入境管理部門采取了一系列工作措施。一是設立聯(lián)絡制度，確保每個高校都有一位聯(lián)絡員開展日常答疑、法制宣傳及突發(fā)事件處置指導等工作；二是開展多元化服務，除每年春秋兩季對辦證需求量大的高校上門辦證外，還依托辦證信息實施證件到期提醒等服務；三是根據(jù)出入境管理工作的新要求，不斷規(guī)范外國留學生管理工作，例如，2014年針對留學生開展校外實習的教學需求，在全國率先推出了管理辦法，明確了辦理程序和各方權利義務，為留學生在滬的正常學習居留提供了政策便利。

（三）涉及外國留學生的信息相對分散

外國留學生信息涵蓋方方面面，既包括留學生學籍成績等教育管理類信息，又包括其簽證和口岸出入境等居停留類信息，還包括案事件等治安管理類信息以及金融、交通等其他各類生活軌跡信息。目前，這些信息總體上處于相對分散、利用率不高、難以綜合研判的狀態(tài)。

近年來，出入境管理部門在外國留學生信息整合方面取得了一定的進展，初步實現(xiàn)了面上情況掌握和個體軌跡分析的有機結合，然而由于系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)標準不完全一致而對信息整合造成影響。此外，本市高校涉及外國留學生考勤、成績、處分等大量日常管理信息，但其中部分信息未能整合錄入教育部門的留學生統(tǒng)一管理信息系統(tǒng)。

三、科創(chuàng)中心建設對本市留學生管理工作帶來的機遇和挑戰(zhàn)

近年來，在上海的外國人總量一直居全國首位，其中臨時來滬外國人自2007年以來一直在400萬人次以上（2010年至2013年超過500萬人次），常住外國人則始終維持在17萬左右，而常住外國人中留學生約占10%。

上海目前正在積極建設世界科創(chuàng)中心，我們應抓住這個機遇，著眼于優(yōu)化“以人為本”的創(chuàng)新空間、完善高科技創(chuàng)新人才的吸納機制，強化本市留學生管理工作。

從目前已對外公布的支持上?？苿?chuàng)中心9項出入境政策來看，這其中既有外國人永久居留、長期居留、口岸簽證等方面的政策傾斜，特別是還明確了留學生（學歷生）畢業(yè)后創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)可辦理相應居停留證件，實現(xiàn)了留學生畢業(yè)直接就業(yè)“破冰”，勢必進一步激發(fā)留學生來華留學熱情，并優(yōu)化留學生結構。此外，科創(chuàng)中心建設勢必進一步提升上海在全球的影響力，也將會促進高等教育新一輪跨越發(fā)展，還將產生一批具有世界影響力的高校和專業(yè)，屆時上海必將以國際教育中心地位釋放對全球學子的巨大吸引力。

科創(chuàng)中心建設對本市留學生管理工作帶來機遇的同時，也會帶來嚴峻的挑戰(zhàn)，其主要體現(xiàn)在：

（一）外國留學生在滬動態(tài)管理難度將增大

1．校外住宿比例將明顯增大。目前，出于學校住宿接待能力限制，以及外國留學生對更為自由居住方式的偏好，各高校中留學生約有一半以上是校外居住。隨著留學生人數(shù)的快速增加，在校內住宿的接待能力無法同步增長情況下，校外住宿的比例規(guī)模勢必迅速擴大，但相當部分留學生對此又缺乏主動申報住宿登記意識（尤其是居住地變動）。

2．傳統(tǒng)方法難以收集居住信息。由于外國留學生校外居住多選擇新建社區(qū)、高檔公寓，社區(qū)居民間互相情況不熟悉，甚至門對門住著卻互不相識情況也比比皆是，通過傳統(tǒng)手段了解外國留學生居住信息、動態(tài)信息往往較難奏效。而由于語言障礙、工作時段等因素，社區(qū)綜合協(xié)管員與外國留學生之間存在見面難、交流難的情況。

（二）外國留學生“三非”問題將會增多

從近幾年情況看，留學生總體情況較好，但確有部分人員并非以求學為目的。有些人以來華求學為由獲取簽證證件后從事販毒等不法活動；有的中斷學業(yè)離開原證件簽發(fā)機關所在區(qū)域后去向不明；有的畢業(yè)后拒不離境而非法居留，也不申報住宿登記以逃避管理等。隨著留學生規(guī)模擴大，就業(yè)、實習、勤工助學等政策空間也更為廣闊，部分人員可能會“鉆政策空子”而從事“三非”活動。

1．以創(chuàng)業(yè)為名滯留從事與身份不符活動。根據(jù)科創(chuàng)中心配套政策規(guī)定，外國留學生畢業(yè)后憑畢業(yè)證明和創(chuàng)業(yè)計劃書即可獲取在滬停留資格，而由于高校間管理水平、入學門檻差異較大，不排除一些欲非法就業(yè)、從事與身份不符活動的外國人通過進入部分管理松懈學校獲取留滬資格并在“輕松”畢業(yè)后，以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為名繼續(xù)在滬從事與身份不符活動。且由于此項政策系面向全國應屆畢業(yè)生，在產生政策上的人才積聚效應的同時，可能也會讓一些外省市畢業(yè)的留學生鉆政策空子，繼續(xù)在華滯留。

2．以勤工助學為名從事非法就業(yè)活動。上?？苿?chuàng)中心的建設不僅為留學生帶來了畢業(yè)后即時就業(yè)的“期權”，也通過營造更寬松的人才積聚、學習、就業(yè)、實習環(huán)境，為留學生校外實習、勤工助學等活動帶來了更廣闊的天地。然而，由于勤工助學的相關管理規(guī)定尚未出臺，且在具體執(zhí)行“規(guī)定時限”等方面難度較大，易被一些不專心就學人員利用而從事非法就業(yè)活動。

（三）反恐形勢將更趨嚴峻

近年來，國際恐怖勢力活動頻繁，反恐形勢日趨嚴峻，近期發(fā)生在國際上的幾起恐怖事件均有外國移民或留學生等參與其中。比如美國“9·11”事件的部分肇事者曾在美國長期留學，利用對當?shù)卣Z言和人文地理情況較為熟悉的優(yōu)勢，得知機場安檢松懈的情況，并成功攜武器登上飛機。外國留學生具有在滬生活時間較長，比較熟悉城市地理、人文情況，熟練掌握當?shù)卣Z言等“優(yōu)勢”，這些可能會被國際恐怖主義勢力所直接、間接利用。此外，境外“東伊運”等恐怖勢力從事?lián)v亂破壞活動的可能性和現(xiàn)實危害性依然存在。

四、新形勢下加強本市外國留學生管理服務工作的對策

（一）進一步明確高等院校作為外國留學生管理主體的作用

作為承擔外國留學生的招生、教育以及校園管理職能的高校方，無疑是外國留學生管理責任的主體，目前從本市留學生管理工作來看，各高校也已基本形成這樣的意識。但從實踐來看，一些認識上的偏差依然存在，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是認為“校內”以我為主，“校外”以政府為主，將留學生管理的主體責任限定在校內學習、教育、住宿、安全等管理事項；二是認為“來了”才是我管，將管理責任限定在報到后和離校前。

事實上，按照我國出入境法及國際慣例，“誰邀請、誰負責，誰招生、誰負責”是一般原則，也就是說從地域范圍看，無論留學生在校內還是校外，學校始終是管理主體，對留學生在校外的日常管理約束、安全防范和宣傳、動態(tài)信息了解等學校仍應負起主體責任，包括對涉案涉事留學生遣送、治療、看護等相關人財物仍須以學校為主體進行協(xié)調落實；從時間范圍看，作為招生單位必須對所招收學生的簽證負責，在招生環(huán)節(jié)細致審查最大限度防止出現(xiàn)以留學為名從事與身份不符活動情況，而對學生提前離校、轉校等情況必須依法通報出入境部門，將管理主體責任向兩端延伸。

當然，教育、外事、公安等各政府部門也應充分發(fā)揮職能作用，協(xié)助校方根據(jù)自身優(yōu)勢實施有效管理；指導學校調整完善留學生管理體制，提高規(guī)范化、制度化程度；開展業(yè)務培訓以加強留學生管理干部隊伍建設，提高高校留學生管理服務能力，增強管理有效性。

（二）逐步建立外國留學生社會化管理格局

外國人管理是社會管理的重要組成部分，隨著我國經濟的進一步轉型，政府直接管理逐步減少，而行業(yè)管理、中介組織、社區(qū)組織等社會力量逐步壯大。在外國留學生管理工作中，我們也要本著這樣的思路，使政府管理和社會力量結合，在社會力量支持下實現(xiàn)政府的目標。外國留學生社會化管理應包括以下兩個方面：

1．立足居住地以推動社會融入為目標。由于我國長期以來并非傳統(tǒng)移民輸入國，故對移民的社會融入問題研究較少。社會融入作為系統(tǒng)工程，要由長期的社會同化、社會適應、文化適應等管理服務工作來完成，需要政府各職能部門和社會各界共同努力。就外國留學生來講，在社區(qū)，他們具備留學生、社區(qū)居民的雙重屬性，社會化管理就是要依托社區(qū)資源推動其融入社區(qū)，還原其“社區(qū)居民”屬性，各政府部門要引導社區(qū)機構激發(fā)外國留學生參與社區(qū)、融入社區(qū)的熱情，如召開轄區(qū)外國留學生座談會、鼓勵留學生居住在中國家庭里、邀請外國留學生參與社區(qū)文化活動等。此外，在部分高校先行先試的基礎上，引導推行“HOMESTAY”做法，為外國留學生提供由政府或第三方遴選的社區(qū)住宿資源及緊急聯(lián)絡人，這不僅可滿足留學生校外住宿需求，還可為政府管理提供及時有效的動態(tài)信息。

2．明確第三方的管理責任。更多的管理主體參與到留學生管理工作中后，要形成管理主體之間各司其職，既不缺位也不越位的管理局面，關鍵在于依法明確不同主體間的責任，按各自的責任行使相應的管理職責。比如，留學生參與所居住社區(qū)的活動時，居委會要發(fā)揮基層管理的優(yōu)勢，促進留學生與社區(qū)居民的和諧相處，同時也要注意了解其動態(tài)情況；留學生以“HOMESTAY”形式居住時，留宿人應及時報告相關信息，適度監(jiān)護的法律義務也要明確；留學生在社區(qū)發(fā)生各類案（事）件，屬地公安機關應第一時間到場依法處置，并通過相關渠道通知校方共同開展相關處理工作。

（三）進一步完善由教育管理部門牽頭的多部門齊抓共管工作機制

外國留學生管理是一個系統(tǒng)性、全局性工作，用孤立眼光看待其中任何一個環(huán)節(jié)都難以取得良好成效。因此，做好外國留學生管理工作必須在教育管理部門的牽頭協(xié)調下，著眼“入境、停留、出境”全過程，校內校外兩個維度，各部門在各司其職基礎上，實現(xiàn)政策共研、信息共享、責任共擔，從而強化對外國留學生的有效閉環(huán)管理。

1．建立外國留學生“黑名單”。對多次或嚴重違法以及不正常離校的外國留學生建立起統(tǒng)一的“黑名單”，貫穿到簽證簽發(fā)、入境等環(huán)節(jié)，提高入境把關能力，杜絕外國留學生違法后回國改變身份信息后再次來華從事違法活動等現(xiàn)象的發(fā)生。同時，加強出境把關，對未依法辦理、變更住宿登記或境內居留軌跡存在可疑情況的外國留學生，在其出境時，或給予相應處罰，或限制其再次入境，從而對那些違反相關法律，企圖脫離管理視線的外國留學生形成高壓嚴管態(tài)勢。

2．完善留學生校外住宿登記制度。通過地方性立法等法律途徑，對居住校外的外國留學生，由校方事先將人員信息、地址等傳送至公安機關備案。公安機關對納入備案范圍但申報地址與備案信息不符的人員情況，應及時通過有效途徑反饋校方掌握，切實提高對外國留學生落腳點的掌控能力。

3．充分發(fā)揮簽證杠桿作用。一是根據(jù)科創(chuàng)中心對資金和人才的需求，對攻讀碩士或博士的留學生，畢業(yè)后在滬創(chuàng)業(yè)且有足夠資金的外國留學生以及稀缺專業(yè)留學生等特殊人才放寬長期居留和永久居留的政策，進一步吸引高層次留學生人才為我科創(chuàng)中心建設所用。二是完善簽證后續(xù)管控措施，不定期抽查外國留學生在校學習情況，對有課不上、游蕩社會，有非法就業(yè)或其他違法嫌疑的留學生視情采取縮短證件期限等措施，消除隱患。

4．加強外國留學生管理信息共享。一是構建全市政府部門外國留學生管理統(tǒng)一信息平臺。以教育部門來華留學生信息和公安各類出入境信息為核心，整合各政府相關信息資源，做到各相關部門分別采集，共同分享，實現(xiàn)信息交流反饋。二是探索建立生物信息采集使用制度?！?·11”事件后，美國實行了出入境指紋強制采集制度，并以進入人員身份指紋為基礎和依據(jù)建立出入境人員的電子追蹤系統(tǒng)。英國政府也于2008年11月開始對在英外籍人士實施身份證制度，儲存指紋生物信息。我國可以參照西方國家對外國人入境必須進行指紋比對和發(fā)放外國人身份證的做法，制作儲存生物信息的外國留學生身份信息卡，并在住宿登記、案（事）件處理及其他各類社會辦事項目中實行信息卡指紋驗證，防止冒用身份證件，并實現(xiàn)身份信息“一次錄入、多次引用”的留學生信息標準化。

（四）加大留學生管理國際合作力度

留學生管理由于管理對象的特殊性，不僅要立足于國內各項體制機制的不斷完善，更要以國際化視野加大國際合作力度，通過學習借鑒有關國家先進經驗、強化國際信息交流、落實合作互補，以立體化思維進一步優(yōu)化提升留學生管理工作。

1．完善留學生管理的法律規(guī)范。從世界范圍來看，盡管美、法、德等歐美主要國家的具體做法不同，但為增強本國高校國際競爭力均采取了一些保障性政策，如在法律層面上提供勤工助學等各類便利，確保優(yōu)秀留學生無資金方面的后顧之憂；政府主導集中各部門資源，致力于將外國留學生社會化管理和服務的優(yōu)勢最大化。同時，政府也組織高校及政府有關部門將陣地延伸至海外，在外國留學生申請簽證時嚴格審查把關，將問題學生阻擋在國門之外等，以確保國家安全。這些可以為我國留學生管理立法及配套政策制定所借鑒。

2．加強國際合作，拒非法移民于國門之外。一方面，要在政府招生審核、簽證審批等環(huán)節(jié)，建立與各國駐華使領館領事安全官或警務聯(lián)絡官及簽證移民官的信息聯(lián)絡機制，對個案人員背景進行審查；另一方面，借鑒法國等國家的做法組建留學咨詢服務中心等機構與當?shù)馗黝惿鐣M織建立聯(lián)系，對申請留學簽證人員要依托當?shù)厣鐣P系細致審查申請人相關信息資料，作出評估供擬接收高校、簽證部門評判參考。

3．培養(yǎng)國際化人才。要在高校、教育、公安等各領域加快培養(yǎng)既精通國內各項涉及外國留學生法律法規(guī)，又了解歐美發(fā)達國家外國留學生管理制度的專門人才，并適時向我駐外使領館派出，將甄別篩選工作關口前移至境外。

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中圖分類號：D631.46

文獻標識碼：B

文章編號：1008-5750(2015)05-0052-(08)

DOI：10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.05.006

收稿日期：2015-09-13責任編輯：陳匯

作者簡介：陳軍（1968— ），男，上海市公安局出入境管理局副局長；衡晨敏（1978— ），男，上海市公安局出入境管理局外國人管理處副處長；王韜（1978— ），男，上海市公安局出入境管理局外國人管理處民警。

Speculate on the Management of Foreign Students in Shanghai from the Perspective of Building the Science Innovation Center

Chen Jun， Heng Chenmin， Wang Tao
（Aliens’ Entry and Exit Administrative Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau，Shanghai 200135， China）

Abstract:With the further development of the Shanghai science innovation center， the management of foreign students in the city confronts not only the new opportunity of strategic development but also new pressure and challenges. Having analyzed both circumstances of international students and their management in the city， the paper makes suggestions concerning the perfection of the working mechanism， reinforcement of information sharing， promotion of socialized management and services and improvement of management of international students in the new situation.

Key Words:Science Innovation Center；Shanghai； Foreign Student； Management and Service