李 曉

（中共中央黨校，北京 100091）

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年指出：“極端的公有化和極端的私有化都會導致無窮的經(jīng)濟問題。[1]”為了公有化而公有化，為了私有化而私有化，都不是理性的方式。關(guān)鍵在于，要在不同所有制之間找到一個合理的平衡，通過它們之間的競爭達到資源的合理配置、經(jīng)濟效益的最大化，同時也通過法律來保證社會公正的實現(xiàn)。改革開放以來，非公有制經(jīng)濟對于我國經(jīng)濟發(fā)展的貢獻不可抹殺。研究非公經(jīng)濟的憲法地位之變遷，完善非公經(jīng)濟的憲法規(guī)定，對于我國經(jīng)濟發(fā)展意義重大。

一、現(xiàn)階段非公經(jīng)濟憲法地位的必要性

非公有制經(jīng)濟之所以被我國《憲法》所認可，從客觀上說，是市場經(jīng)濟發(fā)展的需求決定了其地位確立的必要性。

首先，從非公經(jīng)濟對于國家與市場關(guān)系來說，非公經(jīng)濟的充分發(fā)展促進了國家與市場的分離，使市場得到松綁與解放，減輕了政府的很多壓力。因此，非公經(jīng)濟憲法地位的確立有利于降低政府公共服務之成本，使市場主體多元化，共同承擔經(jīng)濟發(fā)展之重任，大大減輕政府失靈帶來的損失。

其次，從非公經(jīng)濟對于整個國民經(jīng)濟發(fā)展而言，它為國民經(jīng)濟發(fā)展提供了巨大動力。目前，我國非公經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中所占比重較大，非公經(jīng)濟所占GDP 的比重超過了60%，稅收貢獻超過了50%。在國民經(jīng)濟中非公經(jīng)濟的比重截至2013 年已經(jīng)占到了61.8%，并不斷提高。[2]

再次，從非公經(jīng)濟對于整個社會就業(yè)問題的解決來看，它創(chuàng)造了很多就業(yè)機會，吸納了許多待業(yè)人員。截至2012 年6 月，個體工商戶、私營企業(yè)等非公有制經(jīng)濟體所吸納的就業(yè)人數(shù)占全部新增就業(yè)人員的90%。[3]從全國范圍來看，非公經(jīng)濟體為解決就業(yè)問題做出了巨大貢獻。

最后，從非公經(jīng)濟對于市場經(jīng)濟體制來看，非公經(jīng)濟的發(fā)展有利于不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制。改革開放以來，我國非公經(jīng)濟從無到有，從小到大，從弱到強，目前已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，成為發(fā)展生產(chǎn)力和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要力量。經(jīng)濟體制的改革就是要革除壁壘，要尊重市場規(guī)律，讓市場在資源配置中起決定性作用。在實踐中非公經(jīng)濟的發(fā)展對于不斷完善市場經(jīng)濟體制意義重大，非公經(jīng)濟的發(fā)展會促進整個市場主體多元并存，市場競爭機制會促進公平、誠信，透明的行業(yè)規(guī)范被制定，進而達到公有制與非公有制的共同發(fā)展，相互促進。

此外，非公經(jīng)濟對于我國經(jīng)濟發(fā)展的貢獻還體現(xiàn)為它是財稅收入的重要來源。據(jù)統(tǒng)計，2008-2013年，五年非公企業(yè)年利潤均增21.6%，稅收貢獻超過50%。個體工商戶繳納稅收收入從2005 年的1386 億元增加到2008 年的1988 億元，同期私營企業(yè)繳納稅收收入從2700 億元增加到5873 億元。[4]

非公經(jīng)濟對我國經(jīng)濟發(fā)展貢獻巨大，它不僅僅是我國國家與地方財稅收入的主要來源，也是解決就業(yè)問題的主要渠道，與此同時還促進了我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善。從長遠來看，在法律上確定其合法地位，對于促進非公經(jīng)濟的發(fā)展十分必要?？梢哉f，確立其憲法規(guī)范地位是現(xiàn)實的需要。

二、我國非公經(jīng)濟的憲法規(guī)范變遷

非公經(jīng)濟基于激發(fā)市場活力的需要，基于財稅、就業(yè)的需要，基于完善市場經(jīng)濟體制的需要，從根本上說是基于國家更好的履行政府職能、平衡市場與政府之自由的需要而產(chǎn)生發(fā)展壯大的。非公經(jīng)濟在中國的發(fā)展歷程從一定程度上反映了國家宏觀層面對于權(quán)力與權(quán)利的調(diào)控，反映了政府與市場關(guān)系的平衡。了解我國非公經(jīng)濟的憲法規(guī)范之變遷對于正確認識非公經(jīng)濟的價值，完善我國當前的市場經(jīng)濟體制是十分必要的。

（一）非公經(jīng)濟憲法規(guī)范的變遷

1.1949-1956 年關(guān)于非公經(jīng)濟的憲法性規(guī)定

新中國成立之初，起到臨時憲法作用的是《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱共同綱領）?！豆餐V領》第二十六條規(guī)定：“中華人民共和國經(jīng)濟建設的根本方針，是以公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流的政策，達到發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟的目的……使各種社會經(jīng)濟成分在國營經(jīng)濟領導下，分工合作，各得其所，以促進整個社會經(jīng)濟的發(fā)展?！盵5]這條規(guī)定可以認為是新中國成立之初對非公經(jīng)濟的原則性規(guī)定。對于私營經(jīng)濟，毛主席還提出了“有所不同，一視同仁”的方針[6]，“有所不同”就是國營經(jīng)濟是社會主義性質(zhì)的，處在主導地位，它和私人資本主義經(jīng)濟合作經(jīng)濟卻不同，要加以區(qū)別。但在其他問題上要按《共同綱領》辦事，公私一樣發(fā)展，有公無私是不對的，這就是“一視同仁”。[7]

在“三大改造”過程中，“既搞得過純過公，又搞得過急過快。[8]”城鎮(zhèn)個體勞動者從1949 年724 萬人，1953 年898 萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)總數(shù)32.6%，1956年驟降到16 萬人，私營企業(yè)就業(yè)人數(shù)也從1953 年367 萬人驟降到1956 年的3 萬人。[9]制定的目標并沒有使五種經(jīng)濟成分共同發(fā)展，社會主義改造于1956年就完成了，自此，社會主義全民所有制和集體所有制成為我國當時國民經(jīng)濟的基礎。

2.1956-1978 年非公經(jīng)濟的覆滅

社會主義改造完成后，我國經(jīng)濟進入了社會主義公有制經(jīng)濟階段，經(jīng)濟成分主要是社會主義全民所有制和集體所有制，被稱之為社會主義的基本經(jīng)濟制度。該階段的中央政策就是實際運行的憲法，政策取代了《共同綱領》的規(guī)定，公有經(jīng)濟占到國民經(jīng)濟總量接近100%，非公經(jīng)濟幾乎銷聲匿跡。[10]

3.1978-1992 年憲法之規(guī)定

1978 年國家開始實施改革開放政策，1979 年中央出臺《關(guān)于對原工商業(yè)者的若干具體政策的規(guī)定》，1980 年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《進一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》，均提出“鼓勵和扶植城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟?！?982 年憲法第十一條規(guī)定“在法規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟，是社會主義公有制經(jīng)濟的補充。國家保護個體經(jīng)濟的合法的權(quán)利和利益?！?984 年十二屆三中全會《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》指出：積極發(fā)展多種經(jīng)濟形式；全民所有制經(jīng)濟是我國社會主義經(jīng)濟的主導力量；集體經(jīng)濟是社會主義經(jīng)濟的重要組成部分；堅持多種經(jīng)濟形式和經(jīng)營方式的共同發(fā)展。1987年黨的十三大報告中強調(diào)要在公有制前提下繼續(xù)發(fā)展多種所有制經(jīng)濟，私營經(jīng)濟在一定程度上的發(fā)展，有利于促進生產(chǎn)，活躍市場，擴大就業(yè)，更好地滿足人們多方面的生活需求，是公有制經(jīng)濟必要和有益的補充。1988 年憲法修正案在憲法第十一條增加規(guī)定：“國家允許私營經(jīng)濟在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充。國家保護私營經(jīng)濟的合法權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟實行引導、監(jiān)督和管理?！边@一時期，中國經(jīng)濟格局發(fā)生了很大變化，逐步從單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄平?jīng)濟與非公有制經(jīng)濟共存，形成了九大成分：國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟、合營經(jīng)濟、個體經(jīng)濟、聯(lián)營經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、外商投資經(jīng)濟、港澳臺投資經(jīng)濟和其他經(jīng)濟。[11]

4.1999 憲法修正案之規(guī)定

在1999 年憲法修正案中，關(guān)于非公經(jīng)濟的規(guī)定有三大修改：一是憲法第六條中規(guī)定了公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展是我國的基本經(jīng)濟制度。二是憲法第十一條增加規(guī)定“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分?！比菄冶Ｗo非公經(jīng)濟的合法權(quán)益和財產(chǎn)，“要健全財產(chǎn)法律制度，依法保護各類企業(yè)的合法權(quán)益和公平競爭。”[12]這就從憲法的高度充分肯定了非公經(jīng)濟的法律地位。

5.2004 年憲法修正案之規(guī)定

2004 年憲法修正案中涉及非公經(jīng)濟的規(guī)定或者修改條款主要有：①憲法第十一條第二款修改為“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法權(quán)利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，并對非公有制經(jīng)濟依法實行監(jiān)督和管理?！雹趹椃ǖ谑龡l修改為：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)行實行征收或者征用并給予補償。”這些規(guī)定或修改條款從憲法角度確保了非公經(jīng)濟的合法地位與合法權(quán)益。

6.2005-2010 非公經(jīng)濟新舊“36 條”

2005 年和2010 年國務院分別出臺了《國務院關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》(非公經(jīng)濟36 條)、《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（非公經(jīng)濟新36 條）。這兩個文件可以視作2005-2010 這個階段國家關(guān)于非公經(jīng)濟的憲法性規(guī)定。其中，“非公經(jīng)濟36 條”從七大方面支持、引導和促進非公經(jīng)濟發(fā)展：放寬非公經(jīng)濟市場準入；加大對非公經(jīng)濟的財稅金融支持；完善對非公經(jīng)濟的社會服務；維護非公企業(yè)和職工的合法權(quán)益；積極引導非公企業(yè)提高自身素質(zhì)；改進對非公經(jīng)濟的監(jiān)督；加強對非公經(jīng)濟的指導和政策協(xié)調(diào)。[13]2010 年的“非公經(jīng)濟新36 條”進一步拓寬投資領域和范圍，鼓勵引導民間資本向更多領域發(fā)展，比如政策性住房建設領域、國防科技工業(yè)領域等等。

7.黨的十八屆三中全會《決定》之規(guī)定

黨的十八屆三中全會的《決定》中首次提出了“堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用”與“使市場在資源配置中起決定性作用”、“公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎”，決定的第二部分第八條規(guī)定“堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法?！边@些提法大大提升了非公有制經(jīng)濟在我國的地位。

（二）非公經(jīng)濟憲法規(guī)范的發(fā)展趨勢

通過對非公經(jīng)濟憲法性規(guī)定的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，在我國非公經(jīng)濟的憲法規(guī)范對于非公經(jīng)濟的規(guī)定有以下趨勢：

1.對于非公經(jīng)濟的限制逐步減少

非公經(jīng)濟在中國的憲法之路可以說是非公經(jīng)濟的地位變更之路。1949 年我國憲法性綱領《共同綱領》中關(guān)于非公經(jīng)濟是實行“公私兼顧、勞資兩利”；但社會主義改造時期，非公經(jīng)濟幾乎全盤覆滅；1982年憲法修正案規(guī)定非公經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的“補充”，國家保護其合法權(quán)利和利益；1993“社會主義市場經(jīng)濟”入憲，1999 非公經(jīng)濟被上升為社會主義市場經(jīng)濟“重要組成部分”。對于非公經(jīng)濟的態(tài)度經(jīng)歷了由1956 年的完全排斥到1978 改革開放的逐步放開、1999 憲法的“引導、監(jiān)督和管理”變更為2004 年憲法的“鼓勵、支持和引導”。2005-2010 的2個“非公經(jīng)濟36 條”更是拓寬了對非公經(jīng)濟的支持領域。這些變化貌似僅僅是措辭的改變，事實上是政府對非公經(jīng)濟認識的轉(zhuǎn)變、態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

2.對非公經(jīng)濟的認識逐步由“左”向正轉(zhuǎn)變

1956 年社會主義三大改造時期，國家層面認為“非公經(jīng)濟”是資產(chǎn)階級自由化在經(jīng)濟領域的表現(xiàn)，1978 年改革開放后，對非公經(jīng)濟的認識逐步轉(zhuǎn)變，1982 年憲法修正案到1999 憲法修正案再到2004 修正案的轉(zhuǎn)變，可以發(fā)現(xiàn)國家對非公經(jīng)濟的貢獻已經(jīng)逐步發(fā)現(xiàn)并給予肯定和認可，對非公經(jīng)濟從最初的“偏見”(不僅僅是不重視，且對非公經(jīng)濟甚至可以隨意增收不予補償)到保護非公經(jīng)濟體的合法權(quán)利和利益，再到目前鼓勵非公經(jīng)濟的發(fā)展，這充分說明我們國家已經(jīng)擺脫了“左”的思想影響，正確認識到了非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，且對我國國民經(jīng)濟貢獻較大，是解決就業(yè)的最主要渠道。

3.非公經(jīng)濟的憲法地位不斷提高

縱觀我國“非公經(jīng)濟”的憲法規(guī)范之變遷，不難發(fā)現(xiàn)非公經(jīng)濟在我國的憲法地位是不斷提高的。從最初《共同綱領》非常原則的一句“公私兼顧、勞資兩利”，到1984 年成為公有制經(jīng)濟的“補充”，1999 年非公經(jīng)濟被提升為社會主義市場經(jīng)濟的“重要組成部分”，2005 年的“非公經(jīng)濟36 條”使得非公經(jīng)濟獲得了更大發(fā)展空間，被稱為“國內(nèi)第一部促進非公經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)性政策文件?！睆膬?nèi)容上看，對于非公經(jīng)濟的規(guī)定是越來越詳細，從用語上看，非公經(jīng)濟的憲法地位是在不斷提升的。黨的十八屆三中全會的《決定》中更是充分尊重市場經(jīng)濟的規(guī)律，對于政府與市場的關(guān)系明確理順，要讓市場在資源配置中起決定作用。

三、完善對非公經(jīng)濟憲法保護之建議

盡管非公經(jīng)濟的憲法地位隨著歷次憲法修改以及國家各種實際起著憲法作用的規(guī)定、決定的不斷出臺，非公經(jīng)濟在我國的憲法地位不斷提升，非公經(jīng)濟對于國民經(jīng)濟的貢獻不斷增大，非公經(jīng)濟已經(jīng)成為我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。但是在實踐中，非公經(jīng)濟的發(fā)展依舊面臨著一些非?，F(xiàn)實卻嚴重制約其發(fā)展的因素，比如：土地的使用先天受限、融資渠道不暢、財稅政策歧視等等。面對我國非公經(jīng)濟的貢獻，我們不能不支持其發(fā)展，但基于非公經(jīng)濟生產(chǎn)目的的追逐利潤，部分非公經(jīng)濟體存在著生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品、勞工權(quán)利得不到保障等現(xiàn)象，這些又違背社會主義本質(zhì)?；诖耍覀儽仨毑粩嗤晟品枪?jīng)濟憲法規(guī)范，使其既能夠促進非公經(jīng)濟正能量的充分發(fā)揮又能夠促進非公經(jīng)濟在法定范圍內(nèi)健康發(fā)展，從而促進社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善。

1.增強這些憲法性規(guī)范的實際可操作性

不斷細化憲法規(guī)范中關(guān)于非公經(jīng)濟的規(guī)定，并將憲法規(guī)范中關(guān)于非公經(jīng)濟的原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體部門法之規(guī)定，從而增強這些憲法性規(guī)范的實際可操作性。我國對于非公經(jīng)濟的憲法性規(guī)范，最主要的途徑是通過憲法修正案來規(guī)定的。關(guān)于非公經(jīng)濟的專門性的規(guī)定還很不全面，目前僅有“非公經(jīng)濟36條”，從憲法規(guī)范本身的特征來說，語言和內(nèi)容都更多的是原則性的，可操作性并不強，因此，在今后完善非公經(jīng)濟的憲法規(guī)范中，應該考慮增強規(guī)定的可操作性，并將憲法性規(guī)定轉(zhuǎn)化為部門法之規(guī)定。

2.不斷加強非公經(jīng)濟憲法性規(guī)范的落實

非公經(jīng)濟的憲法性規(guī)定逐步增多、內(nèi)容上不斷完善，但如果得不到落實就是廢紙一張。因此，落實這些憲法性規(guī)范十分重要。具體而言，國家可以從立法、行政、司法等方面著手：①立法層面應該將憲法性規(guī)范，尤其是憲法修正案以外的那些“決定”“規(guī)定”之類的，對于此類實際發(fā)揮憲法性作用卻沒有憲法之名的，應該將其體系化、規(guī)范化、法定化，建立完整的非公經(jīng)濟法律體系，從而增強其權(quán)威性和可操作性。②在行政上，相關(guān)的行政部門應該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)型統(tǒng)治觀念與模式，讓“市場的回歸市場”，政府的“有形手”該出手時才出手，不能繼續(xù)堅守“家長式”管理理念與模式，應該減少不必要的類似行政審批之類的干預。③在司法上，司法機關(guān)應公正司法，真正為非公經(jīng)濟維權(quán)提供救濟途徑。不能因為一方是非公經(jīng)濟體，一方是公有制的大國企，就犧牲民營企業(yè)之利益而偏私于國企，這樣不僅僅會打壓非公經(jīng)濟的發(fā)展，更會讓司法的公信力不僅僅在非公經(jīng)濟體中喪失，甚至會讓整個社會對司法公正產(chǎn)生懷疑。

3.轉(zhuǎn)變對非公經(jīng)濟的偏見認識

由于長期以來我國公有制經(jīng)濟曾經(jīng)獨霸天下，1978 年改革開放后，受城鄉(xiāng)二元等多重因素之影響，人們對非公經(jīng)濟的偏見根深蒂固，現(xiàn)在殘留的意識依然影響著人們。事實上，從國家統(tǒng)計局和工商總局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，非公經(jīng)濟對我國經(jīng)濟貢獻頗大，非公經(jīng)濟體提供的就業(yè)崗位、稅收都已經(jīng)過半，非公經(jīng)濟對市場經(jīng)濟體制的完善也起著至關(guān)重要的作用。因此，今后應該通過國家憲法性規(guī)范的引導，逐步改變政府、民眾對非公經(jīng)濟的認識，從而使非公經(jīng)濟能夠得到健康發(fā)展。

非公經(jīng)濟在我國法律地位的不斷提高對于非公經(jīng)濟發(fā)展十分有利，我國非公經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相聯(lián)系是別具特色的，這樣就決定了非公經(jīng)濟在我國發(fā)展是不同于西方資本主義國家的。因此，在當前國家提出“全面深化改革”、“全面推進依法治國”這樣的戰(zhàn)略布局下[14]，對于市場經(jīng)濟體制完善背景下的非公經(jīng)濟發(fā)展而言，“法治”之路是一條最為積極穩(wěn)妥的發(fā)展之路。要通過不斷完善對非公經(jīng)濟的憲法性保護，保障非公經(jīng)濟的發(fā)展，促進其活力的展現(xiàn)。

[1]觀察與思考.迎接第二次改革[EB/OL].搜狐新聞網(wǎng)，2010-04-01.

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