方劉松彭懿現(xiàn)子

（1.2.南京政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院，江蘇　　南京　210003）

協(xié)商民主研究

簡論社會(huì)主義協(xié)商民主體系構(gòu)建的基本路徑

方劉松1彭懿現(xiàn)子2

（1.2.南京政治學(xué)院馬克思主義學(xué)院，江蘇南京210003）

當(dāng)前，我國的政治實(shí)踐已形成一個(gè)多層次的協(xié)商民主網(wǎng)絡(luò)，但這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中各項(xiàng)機(jī)制的協(xié)作程度還比較低，缺乏整體性設(shè)計(jì)。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主，需構(gòu)建廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。為此，一要構(gòu)建科學(xué)有效的協(xié)商民主體系，二要推進(jìn)協(xié)商民主制度化。

社會(huì)主義協(xié)商民主；體系；制度化

黨的十八大首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，要“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”；黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步闡明“協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”，要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，這為全面推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)指明了方向。當(dāng)前，我國政治實(shí)踐中已經(jīng)形成了一個(gè)多層次的協(xié)商民主網(wǎng)絡(luò)，但這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中各項(xiàng)機(jī)制的協(xié)作程度還比較低，缺乏整體性設(shè)計(jì)。為推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展，需要構(gòu)建廣泛多層、程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。

一、社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展面臨的問題

（一）法律法規(guī)不夠健全，缺乏權(quán)威性

馬德普認(rèn)為：“民主制度化過程是民主的各種規(guī)范逐步法律化的過程?！眳f(xié)商民主與選舉民主同為中國特色社會(huì)主義民主的基本形式，兩者的法律地位并不對等，憲法中對選舉民主作了比較詳細(xì)的規(guī)定，賦予選舉民主法律上的權(quán)威性；而對協(xié)商民主，除序言中對人民政協(xié)作了簡單、籠統(tǒng)的規(guī)定外，沒有其它法律條文對人民政協(xié)的職權(quán)、原則、運(yùn)行等作出界定，也沒有對協(xié)商民主的概念及其政治地位予以確認(rèn)。1989年和2006年，中共中央分別出臺(tái)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，對人民政協(xié)的職能作了進(jìn)一步明確。推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)，應(yīng)從法律法規(guī)高度明確其政治地位和性質(zhì)，防止因人為因素導(dǎo)致協(xié)商不能有效進(jìn)行或流于形式。

（二）協(xié)商隨意性較大，缺乏規(guī)則性

現(xiàn)階段，我國協(xié)商民主存在很大的隨意性，有的協(xié)商，名為協(xié)商，實(shí)則為通報(bào)會(huì)；有的協(xié)商，公說公有理、婆說婆有理，無法形成共識(shí)；有的協(xié)商，參與者“盲人摸象”，缺乏全面知情權(quán)，不能清晰表達(dá)協(xié)商主旨，等等。這主要源于協(xié)商程序沒有有效建立起來，對協(xié)商的議題選擇、方案確定等缺乏相應(yīng)程序和機(jī)制保障，對協(xié)商的日程、環(huán)節(jié)、方法沒有統(tǒng)一的規(guī)定。協(xié)商民主不僅是民主決策過程，同時(shí)也是決策糾錯(cuò)過程，但現(xiàn)階段缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致決策效果難以反饋，影響決策的有效落實(shí)。因此，在協(xié)商民主制度化過程中，要特別注意程序構(gòu)建，確保協(xié)商民主運(yùn)行有序，效果明顯。

（三）彼此獨(dú)立分割，缺乏聯(lián)動(dòng)性

按照十八屆三中全會(huì)構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系要求，協(xié)商民主制度需要橫向聯(lián)動(dòng)、縱向連接，上下左右凝成一體。但目前還沒有建立起這樣的黨委和機(jī)制。從政治體系上看，人民政協(xié)應(yīng)與黨委、人大、政府共同形成黨委決策、政協(xié)協(xié)商、人大決定、政府執(zhí)行的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，但由于人民政協(xié)地位特殊，難以與黨委、人大、政府形成有效的互動(dòng)關(guān)系。根據(jù)政協(xié)章程，全國政協(xié)與地方政協(xié)、上一級政協(xié)與下一級政協(xié)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但上級政協(xié)以什么方式指導(dǎo)和監(jiān)督下級政協(xié)工作還缺乏明確規(guī)定，需要進(jìn)一步抓好制度設(shè)計(jì)和落實(shí)。

二、構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系

有效破解社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)面臨的難題，需要從制度體系上推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展。一要在宏觀層面構(gòu)建科學(xué)有效的協(xié)商民主體系，二要在微觀層面推進(jìn)協(xié)商民主制度化。

（一）宏觀層面：構(gòu)建科學(xué)有效的協(xié)商民主體系，解決“廣泛多層”問題

1．社會(huì)主義民主構(gòu)建的內(nèi)在邏輯

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和國家領(lǐng)導(dǎo)制度有機(jī)結(jié)合，共同決定中國的政治生活和政治建設(shè)。在現(xiàn)行體制下，中國形成了三維權(quán)力結(jié)構(gòu)：國家、政黨和社會(huì)。黨領(lǐng)導(dǎo)革命和掌握國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)是人民民主。人民民主的根本要求就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家權(quán)力的運(yùn)行都必須保障和維護(hù)人民的根本利益。這與民主的產(chǎn)生與發(fā)展邏輯是一致的。林尚立先生指出：“正常的民主建構(gòu)與建設(shè)，一定是在國家與社會(huì)的有機(jī)協(xié)商基礎(chǔ)上展開的，社會(huì)意志與國家意志的相互作用引導(dǎo)著民主的建構(gòu)與建設(shè)的發(fā)展。”凱爾森的理論也指出“現(xiàn)代民主完全是建立在政黨之上的；民主原則應(yīng)用得越徹底，政黨就越重要”。國家、政黨與社會(huì)共同作用構(gòu)成了民主的選擇，即國家、政黨、社會(huì)（社會(huì)組織和公民）是民主構(gòu)成的三個(gè)內(nèi)在邏輯變量。

2．社會(huì)主義協(xié)商民主體系的基本框架

從系統(tǒng)論角度看，“體系”是一個(gè)科學(xué)術(shù)語，泛指一定范圍內(nèi)或同類事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。它是若干系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互制約而成的一個(gè)整體，是“系統(tǒng)的系統(tǒng)”（System of System），又稱為復(fù)雜巨系統(tǒng)或大系統(tǒng)。按照伊斯頓和阿爾蒙德的看法，人類社會(huì)的政治活動(dòng)是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。協(xié)商民主同樣也是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，是作為一個(gè)系統(tǒng)和整體在中國民主政治架構(gòu)中不斷演進(jìn)和發(fā)展的。根據(jù)體系的內(nèi)在規(guī)定性和民主的內(nèi)在邏輯，中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主體系由國家權(quán)力系統(tǒng)、政治領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和公民社會(huì)系統(tǒng)組成，它們之間既獨(dú)立又相互聯(lián)系。國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)商，主要包括立法協(xié)商、政協(xié)協(xié)商和政府協(xié)商，貫穿于人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，在具體運(yùn)行機(jī)制上實(shí)行民主協(xié)商和多數(shù)表決相結(jié)合，以選拔干部，實(shí)行立法、進(jìn)行決策為主要內(nèi)容，在整個(gè)系統(tǒng)中發(fā)揮著主體作用；政治領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)商，主要包括黨內(nèi)協(xié)商、黨際協(xié)商、黨政協(xié)商和黨群協(xié)商，貫穿于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度中，在具體運(yùn)行機(jī)制上主要是制定國家的大政方針政策等，對國家權(quán)力系統(tǒng)和公民社會(huì)系統(tǒng)發(fā)揮著核心引領(lǐng)作用；公民社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)商，主要包括農(nóng)村協(xié)商、城市社區(qū)協(xié)商、企業(yè)協(xié)商和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，貫穿于基層群眾自治制度，體現(xiàn)了公民權(quán)利的正當(dāng)行使和合法維護(hù)，既有政治色彩，也反映了社會(huì)生活的本性。由于社會(huì)是最終決定力量且群體龐大，社會(huì)系統(tǒng)協(xié)商即構(gòu)成體系的根基部分。社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)質(zhì)上就是這三大系統(tǒng)各主體之間圍繞共同關(guān)心的問題在各自層次和領(lǐng)域所開展的一系列協(xié)商活動(dòng)以及為此而構(gòu)建的一套制度體系，它堅(jiān)持自上而下的領(lǐng)導(dǎo)與自下而上的民主相結(jié)合，通過不同層次（中央、地方、基層）、領(lǐng)域開展協(xié)商，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，有效維護(hù)國家的穩(wěn)定和發(fā)展。社會(huì)主義協(xié)商民主體系構(gòu)建框架如下圖。

（二）微觀層面：推進(jìn)各形式協(xié)商民主制度化，解決“程序合理、環(huán)節(jié)完整”問題

美國政治學(xué)者亨廷頓指出：“制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式。”微觀層面主要解決中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的制度化問題，即協(xié)商民主的“程序合理、環(huán)節(jié)完整”問題。微觀層面解決好，才能真正發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的效能。

1．完善協(xié)商民主運(yùn)行的憲法和法律規(guī)范基礎(chǔ)，推進(jìn)協(xié)商民主法制化發(fā)展

協(xié)商民主法制化，可以有效維護(hù)協(xié)商民主的剛性地位，杜絕協(xié)商民主的隨意性和變通性，防止走過場。一方面，要從憲法高度明確協(xié)商民主的性質(zhì)和地位。雖然憲法規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一原則，法律面前一律平等原則，民主集中制原則等為推進(jìn)協(xié)商民主提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，憲法序言中關(guān)于人民政協(xié)和政黨制度的闡述，也為推進(jìn)協(xié)商民主提供了法律支撐，但是還要從憲法高度規(guī)定協(xié)商民主是人民民主的重要形式，協(xié)商民主與選舉民主具有同等法律效力，公民具有政治參與權(quán)、建議權(quán)、咨詢權(quán)等基本權(quán)利和義務(wù)。另一方面，要通過相關(guān)立法為協(xié)商民主立威。目前，我國協(xié)商民主主要集中于有關(guān)人民政協(xié)的章程、條例、意見等規(guī)定，數(shù)量和種類比較多，但權(quán)威性不夠、可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致協(xié)商彈性空間比較大，協(xié)商有理，不協(xié)商也行，因此加強(qiáng)相關(guān)立法是必然選擇。當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主的立法研究，因?yàn)檎f(xié)協(xié)商民主具有比較成熟的制度形式，立法基本沒有什么風(fēng)險(xiǎn)，能起到較好的示范作用。在政協(xié)協(xié)商民主立法中，首先，要排除思想上的困擾，政協(xié)協(xié)商民主立法不等同于政協(xié)機(jī)關(guān)權(quán)力化，更不會(huì)成為西方的“兩院制”和“分權(quán)制”，因?yàn)榉芍皇菍ζ湫再|(zhì)、權(quán)責(zé)的規(guī)定和保障，法律化并不等同于權(quán)力化。政協(xié)協(xié)商民主的主要功能是咨詢、建議，不可能涉及權(quán)力分割。思想上統(tǒng)一了，立法才能提上議事日程。其次，要把協(xié)商民主對于立法和科學(xué)決策的作用提到新的戰(zhàn)略高度，將協(xié)商民主貫穿于決策制定、決策執(zhí)行、決策評估等過程中，提升協(xié)商民主的決策功能。最后，要特別注重結(jié)合實(shí)際，因地制宜加強(qiáng)立法。人民政協(xié)涉及國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五個(gè)層級，各級有各級的特點(diǎn)，在立法中既要對協(xié)商的原則、主體、客體和程序有明確規(guī)定，又要結(jié)合具體實(shí)際建立相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和條例，確保有法可依、有章可循、有條可選。

2．健全協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制，提升協(xié)商民主的程序化水平

一要明確“協(xié)商什么”，即協(xié)商的內(nèi)容。在政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商中，協(xié)商內(nèi)容有明確規(guī)定的只有政治協(xié)商，2005年和2006年兩個(gè)中央5號文件對兩種類型的政治協(xié)商內(nèi)容作了原則性概述；十八大和十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容”，但也只是宏觀上規(guī)定，比較籠統(tǒng)。在具體實(shí)踐中還需要進(jìn)一步具體化，將協(xié)商內(nèi)容規(guī)范分類，合理篩選協(xié)商議題，緊密結(jié)合實(shí)際制定配套的實(shí)施細(xì)則，杜絕想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商的行為發(fā)生。

二要明確“與誰協(xié)商”，即協(xié)商的主體。主體不明意味著權(quán)責(zé)不清，協(xié)商效果就會(huì)打折扣，甚至走過場。成為協(xié)商的主體需要具備一定資質(zhì)，即有解決問題、化解分歧的能力，而要具備這種能力，需要一定公權(quán)力基礎(chǔ)或是某一群體代表，否則就不具備協(xié)商條件。目前，只有政治協(xié)商主體有較明確規(guī)定，主要是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、人民團(tuán)體和社會(huì)各界人士協(xié)商。社會(huì)協(xié)商和基層協(xié)商雖有一定的實(shí)踐，但協(xié)商主體具有不確定性或隨意性，還有待于進(jìn)一步明確。比如，越來越多的人大實(shí)行了開門立法，建立了立法建議和立法論證、聽證制度，鼓勵(lì)公眾參與。這些“公眾”，首先要具備一定的法律知識(shí)且有一定的代表性，要根據(jù)法律性質(zhì)和效用進(jìn)行遴選，確保公眾的覆蓋面和針對性。政府的行政協(xié)商，內(nèi)容大多涉及民生，需要聽取廣泛的民意。民意代表包括哪些方面，作為民意代表需要具備哪些條件等，都需要具體規(guī)范?；鶎用裰鲬┱剷?huì)、聽證會(huì)等，雖在一些地方比較興盛，但制度化水平不高，需要明確規(guī)定協(xié)商參與者，并逐漸固化定型協(xié)商的形式和程序，給協(xié)商參與者一種穩(wěn)定的預(yù)期。

三要明確“怎樣協(xié)商”，即協(xié)商的方法。怎樣協(xié)商包含意見輸入、整合、輸出、反饋等過程，實(shí)際是一種程序民主。一方面，要從宏觀和微觀上搞好各種協(xié)商民主制度之間的銜接與配套。我國政治體制是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，協(xié)商民主的運(yùn)作涉及國家機(jī)構(gòu)、黨派團(tuán)體和社會(huì)基層，各方面如何配套、同向聯(lián)動(dòng)是搞好協(xié)商的關(guān)鍵。在重大問題上已經(jīng)形成了“黨委決策—政協(xié)協(xié)商—人大決定—政府執(zhí)行”的宏觀模式，對非重大問題或者局部問題，并不需經(jīng)過以上程序，只涉及其中一個(gè)或幾個(gè)層面的，要根據(jù)具體情況而定。如一些基層協(xié)商，主要是村民與村民或者村民與村委會(huì)協(xié)商，可能與地方政府有聯(lián)系，但很少需要上升到國家層面，這些形式的協(xié)商需要在實(shí)踐中摸索，建立相應(yīng)的模式，提高可操作性。另一方面，要抓好協(xié)商的落實(shí)，防止協(xié)商的隨意性。推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展，要對協(xié)商的規(guī)則、程序等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，確保協(xié)商秩序井然、公開透明、成效明顯。特別要重視與群眾溝通，聽取意見甚至是反對的意見，允許不同意見的充分表達(dá)，制定出科學(xué)決策。要注意協(xié)商的反饋和監(jiān)督，抓好落實(shí)。

3．拓展協(xié)商民主渠道，確保協(xié)商民主的實(shí)效性

協(xié)商民主作為一種民主制度，是泛指而不是特指某種具體制度，它充分融入中國特色社會(huì)主義制度中。發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，應(yīng)堅(jiān)持與中國基本政治結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，從政黨、國家和社會(huì)等宏觀視野構(gòu)建其制度體系。

（1）核心：完善政治協(xié)商。包含兩個(gè)層面：一是完善政黨形態(tài)的協(xié)商民主制度。完善政黨形態(tài)的協(xié)商民主制度首先要加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、使命決定了黨是協(xié)商民主制度發(fā)展的主導(dǎo)力量。在此基礎(chǔ)上，要發(fā)揮我國政黨制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢，有效開展黨際協(xié)商和黨群協(xié)商，堅(jiān)持以黨內(nèi)協(xié)商帶動(dòng)黨際協(xié)商、黨群協(xié)商，推動(dòng)協(xié)商由中央到地方、由精英到大眾有效展開。二是健全人民政協(xié)協(xié)商民主制度。政協(xié)協(xié)商民主是協(xié)商民主的主渠道。首先，要規(guī)范人民政協(xié)與政治系統(tǒng)其他主體間的關(guān)系，明確人民政協(xié)與黨委、人大、政府及司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)商機(jī)制，確保協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。其次，要完善協(xié)商的界別設(shè)置，擴(kuò)大協(xié)商主體范圍，加強(qiáng)協(xié)商主體的代表性和科學(xué)性，特別要重視新興群體、普通群體、弱勢群體等的參與。最后，要豐富協(xié)商形式，在現(xiàn)有協(xié)商平臺(tái)基礎(chǔ)上，積極探索協(xié)商對話、政協(xié)論壇等形式，使黨和政府的決策真正建立在廣泛的民意基礎(chǔ)上。

（2）主干：健全社會(huì)協(xié)商。主要包括人民代表大會(huì)制度中的協(xié)商民主制度和政府運(yùn)作中的協(xié)商民主制度。對于前者，要以人大立法協(xié)商民主為平臺(tái)，推動(dòng)公民有序參與協(xié)商，健全民意表達(dá)與協(xié)商機(jī)制，重視基層特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的代表比例，使人大的選舉民主與協(xié)商民主有機(jī)統(tǒng)一、良性互動(dòng)。對于后者，在方式上要加強(qiáng)公共政策系統(tǒng)及其活動(dòng)制度和規(guī)則建設(shè)，健全公民參與的協(xié)商機(jī)制，如建立政府公示制度、專家咨詢制度、社會(huì)聽證制度等；在內(nèi)容上要緊緊圍繞與人民群眾密切相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、食品安全等內(nèi)容展開，促進(jìn)相關(guān)單位和個(gè)人有序參與進(jìn)來，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平正義。

（3）根基：發(fā)展基層協(xié)商?；鶎訁f(xié)商主要包括民主懇談會(huì)、民情直通車、聽證會(huì)、便民服務(wù)窗等，內(nèi)容廣泛，貼近生活。從各地實(shí)踐來看，基層協(xié)商還存在諸多問題，如，協(xié)商較隨意、代表性不夠、群眾參與熱情低等。要加強(qiáng)引導(dǎo)，積極培育協(xié)商民主文化，激發(fā)群眾參與熱情；要加強(qiáng)協(xié)商民主教育，提高廣大人民群眾的協(xié)商民主觀念；要發(fā)揮大眾傳播媒介功能，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)參與，正確引導(dǎo)民意；要制定相關(guān)協(xié)商條例，從制度上規(guī)范協(xié)商行為，保證協(xié)商高效有序開展。

（責(zé)任編輯趙曉曠）

1.方劉松（1979—），男，安徽太湖人，南京政治學(xué)院2012級馬克思主義理論專業(yè)博士生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化；2.彭懿現(xiàn)子（1994—），女，江西萍鄉(xiāng)人，南京政治學(xué)院2014級馬克思主義學(xué)院碩士生，研究方向?yàn)轳R克思主義政治學(xué)。

D613

A

1008-9012（2015）02-0033-04

2015-05-09

國家社科基金青年項(xiàng)目“參與式民主與可持續(xù)政治穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究（13CZZ029）”階段性成果。