趙靜　鐘本章

摘要：近年來，“土地財政”已經作為地方政府賣地生財的代名詞而逐漸進入社會大眾的視野。作為人類生存發(fā)展的基本的生活和生產資料，土地的重要性不言而喻。因此，當掌握公共資源配置權的地方政府面對土地產生畸態(tài)行為時，其背后所蘊含的的邏輯就急需被厘清以為后續(xù)的政策制定提供理論支持。在整合若干學者對“土地財政”研究成果的基礎上，基于競爭視角重構地方政府“土地財政”行為的歸因框架，同時就歸因分析提出一些相應的政策建議，力求能為有效解決“土地財政”問題提供幫助。

關鍵詞：土地財政；地方政府；競爭

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）17017303

1引言

對于所謂的“土地財政”，學界主要有兩種不同性質的界定。較為常見的一種是帶有價值判斷的界定，其認為“土地財政”是對以地生財的地方政府財政收入結構的戲稱（董再平，2008），是地方政府利用土地換取財政收入的一種不當行為（岳貴寧、滕莉莉、王春花，2009）；而另一種則是純粹的概念界定，其中不存在預設的價值判斷，其所提出的“土地財政”指的是土地公共財政，即與土地因素相聯系的財政制度。本文所研究的“土地財政”是上述的第一種界定，即地方政府通過土地運作獲得財政收入的行為。

近幾年來，地方政府的“土地財政”規(guī)模日益膨脹。據新華網報道，財政部2014年第一季度數據表明：本季度全國國有土地使用權出讓達到1.08萬億元，同比增長40.3%，而同期地方本級財政收入僅為1.95萬億元，土地出讓金占地方財政收入的比例高達55%，“土地財政”已經成為某些地方政府名副其實的“第二財政”。由此可見，“土地財政”問題現已日趨嚴峻?！巴恋刎斦彼苌纳鐣栴}絕不僅是刺激房價飆升如此簡單，它還“暗藏著巨大的財政風險和金融風險，潛伏著社會矛盾激化、糧食安全以及投資和消費結構失衡等問題”，同時對于尋租、資源利用代際不公平、資源配置效率低下及收入分配不公等問題也具有重要影響。而且劉錦（2010）還認為“土地財政真正不可取的關鍵在于土地財政模式的弊端，即政府主導下的城市規(guī)模擴大化陷阱”?！巴恋刎斦钡谋锥藦默F如今存在的一些社會問題均可見一斑，如：居高不下的房價、因征地而產生的群體性突發(fā)事件、失地農民以及過度城市化帶來的“虛城”、“空城”等。

然而，就在這問題警鐘頻響，社會各界批評質疑不斷的情況下地方政府為何仍樂此不疲地追求“土地財政”？其背后所蘊藏的原因引發(fā)了學界一系列的探討與研究。楊圓圓（2010）認為地方政府對“土地財政”的依賴與制度激勵和地方政府追求自身利益最大化的動因有關，地方政府“土地財政”的根源很大程度上在于中國的土地制度。吳群、李永樂（2010）則認為地方政府選擇“土地財政”的內在邏輯在于：分稅制改革后地方政府的財政壓力、地方政府自利的理性選擇以及地方政府間競爭和政治晉升。而陳志勇、陳莉莉（2009）則指出“地方政府財政行為策略化是在財政體制不健全、法治缺失時的必然選擇”。康在富（2012）在綜述了一系列學者的觀點后，提出實際上征地制度安排、地方政府發(fā)展沖動以及政府主導的跨越式發(fā)展所帶來的資源和資金需求才是引發(fā)“土地財政”的直接原因。上述學者的觀點基本涵蓋了當前學界對于“土地財政”歸因分析的主流觀點，大致可分為兩類：第一，外在制度。包括分稅制背景下稅制和財政制度的缺陷、中國土地制度的缺陷、中國法制的缺失以及政治晉升制度的激勵；第二，內在動因。如地方政府追求自身利益最大化的自利傾向，地方政府競爭和政治晉升壓力下的地方發(fā)展沖動等。

學界除了深入探析“土地財政”背后所蘊含的一系列邏輯和原因外，對地方政府“土地財政”的運作機制也進行了研究，整合概括起來主要有如下四個方面：第一，通過土地出讓獲得土地出讓金收入。這是地方政府“土地財政”收入的主要來源，是“政府以國有土地所有者的身份，將一定期限的土地使用權出讓給土地使用者，而按規(guī)定向受讓人收取的全部價款”；第二，低價出讓工業(yè)用地以招商引資。低價出讓工業(yè)用地看似并無多大的獲利空間，但實則這是政府理性選擇的結果。一方面低價土地所吸引的制造業(yè)資本能通過后續(xù)的稅收滿足地方政府的預算內財政需要，另一方面制造業(yè)的發(fā)展不僅創(chuàng)造了城市的GDP，還通過聚集效應吸引了大量外來人口以推動城市化的進程。這些后續(xù)效應對于地方政府而言都是有利無害的；第三，通過城市化建設促進土地相關產業(yè)的發(fā)展，增加地方稅收收入。中央不斷增設的中央地方共享稅種擠壓了地方政府的稅收空間，于是地方政府便轉而大力發(fā)展獨立稅種，而這些獨立稅種大多與土地出讓和城市建設相關，因而土地相關稅也成為地方政府“土地財政”的來源之一；第四，以土地為抵押獲得銀行貸款，融資以再投入城市基礎設施建設和市政建設。

2“土地財政”歸因分析：一個競爭視角下的分析框架

伴隨著中國的市場化轉軌，地方政府的獨立地位日益突顯。市場化所帶來的顯著特征之一就是競爭。中國地方政府由原來計劃經濟時期依附于中央的派出機構逐步轉變成擁有一定財權事權的地方行政機構，其與中央政府和同級地方政府之間的關系日益呈現出競爭博弈的色彩。因此，本文就市場化背景下的競爭視角切入，從橫向競爭和縱向競爭兩個維度分析地方政府的“土地財政”行為。其中橫向競爭指的是同級地方政府之間的競爭關系，而縱向競爭指的是地方政府與中央政府之間的競爭關系。

2.1橫向競爭

同級地方政府之間的競爭有一個極為重要的制度動因，即政治晉升壓力。而中國官員的政績考核與政治晉升有著明顯的可視化與集權特點。所謂政績考核可視化，指的是上級對下級的政績考核標準傾向于簡單明晰的可視化指標，最為典型的即經濟發(fā)展指標，如GDP、城市化水平等。而所謂政治晉升的集權化，指的是中央擁有任命地方官員的絕對人事權。這種政治集權導致了“對上負責”而非“對下負責”的政治激勵和治理模式。這雙重特點直接決定了同級地方政府間的競爭將集中于轄區(qū)內的經濟與城建領域。因此，地方政府選擇“土地財政”一方面可以擴大財源，增加財政收入以繼續(xù)推進城市基建與城市化，另一方面在“土地財政”的操作過程中還能產生額外的經濟效應。

基于上述邏輯，地方政府為了促進地區(qū)經濟發(fā)展，招商引資、“筑巢引鳳”是必不可少的手段。然而，除了完善基礎設施和簡化行政程序外，低廉的地價對于招商引資而言更具吸引力。因而，這就產生了文獻綜述中提及的“土地財政”的運作機制之一：地方政府間競相以低價出讓工業(yè)用地以招商引資。正因為有橫向競爭的存在，地方政府一方面要以低價土地作為籌碼獲取經濟資源，另一方面又陷入具有“低價慣性”的“競次陷阱”不能自拔。在農轉非農用地的嚴格行政審批與新增建設用地的總量控制下，地方政府工業(yè)用地的大量供應必然會壓縮商業(yè)用地的可用空間。因此，地方政府便以“招拍掛”的形式將商業(yè)用地投入“市場”，通過競買手段拉高地價，彌補低價出讓工業(yè)用地的“虧損”。這一系列的政策組合是符合地方政府及其官員收益最大化的理性選擇結果，而其根源則直接指向政治晉升壓力下的地方政府間競爭。

2.2縱向競爭

在計劃經濟時期中國的財政制度具有高度的集中性，中央和地方不存在彼此的利益競爭，二者是處于一種“統(tǒng)收統(tǒng)支”的關系模式。然而，自從20世紀80年代中央對地方政府進行的“放利讓權，分灶吃飯”的財政包干體制改革之后，中央與地方的縱向競爭格局日益形成。在此期間，中央財政一直處于一種入不敷出的狀態(tài)，該體制一個明顯的表現特征是兩個比重（財政收入占GDP的比重和中央財政收入在總財政收入中的比重）都在下降，第一個比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二個比重由1979年的468%下降到1993年的31.6%。為了改善自身的財政狀況，中央從1994年開始實行分稅制改革。此舉進一步增大中央與地方的利益競爭與博弈，而且財權上收與事權下放造成了地方政府嚴重的財權事權不對等的狀況，與先前的財政包干體制相比分稅制改革反過來使地方政府面臨財政困境。因此，地方政府不得不另辟蹊徑以擴大財源和增加財政收入，于是“土地財政”便應運而生。

而且正如劉錦（2010）所指出的，中央為了減少分稅制改革的阻力刻意軟化預算約束，即在一定程度上允許地方政府“自謀出路”。我們可以看到，中央在上收財權的同時，默許“給予地方政府一定的非正式稅收自主權，比如各種非正式稅收的收費權和以控制土地之類的稀缺資源獲取租金的隱性抽稅權”（陶然、袁飛、曹廣忠，2007）。一方面分稅制改革大幅度削減了地方政府的財政收入，使其不得不通過自己掌握的“編外”資源（例如土地）“另謀生計”以履行自身職責；另一方面軟預算約束也給予地方政府一定的政策默許，使其得以利用制度缺陷滿足自身的財政需要。這一緊一松的政策搭配雖說有利于推動分稅制改革的實施，但其也為后來“土地財政”的滋生與成長埋下了巨大的隱患。

除此之外，中央在分稅制改革的基礎上不斷增加中央地方共享稅種，擠壓地方稅收空間也是地方政府積極發(fā)展“土地財政”的重要原因之一。分稅制改革伊始地方政府保留的主體稅種——營業(yè)稅、企業(yè)所得稅及個人所得稅逐步被中央劃為共享稅種。地方政府為了確保自己的稅收收入便轉而發(fā)展地方獨享的若干小稅種，如契稅、土地增值稅、房產稅和城市維護建設稅等。這些小稅種有一個明顯的特點，即多數與土地出讓和城市建設相關。如此一來，地方政府為了增加這些預算內收入便會極力推動相關產業(yè)的發(fā)展，因而“土地財政”更是一發(fā)不可收拾。

圖1競爭視角下"土地財政"分析框架

3結論與政策建議

基于上述競爭視角下對于“土地財政”的歸因分析，我們不難看出“土地財政”的產生實則是地方政府在自身利益最大化的前提下與中央政府和同級地方政府進行利益博弈的結果。各方競爭所帶來的困境與激勵使得地方政府將“土地財政”作為一個最優(yōu)的行為選擇，當然制度缺陷與監(jiān)督缺失也對地方政府的“土地財政”行為起到一個助推的作用，使其日漸成風。因此，筆者認為想要有效解決“土地財政”問題，必須做到如下幾點：

第一，建立科學的政績考核制度，不以單一的經濟指標論英雄。可量化的經濟指標固然易于考察，但是其不僅具有片面性，同時又極易引發(fā)地方政府間的惡性競爭。因而必須回歸政府本質，構建以“保障民生，提供服務”為重點的政績考核標準，力求做到以點帶面，全面科學；

第二，重構地方政府間的良性競爭體系，開展區(qū)域內的協(xié)同與合作；

第三，解決分稅制改革的遺留問題，硬化預算約束制度，發(fā)展地方政府的主體稅種，減少中央對地方政府稅收空間的過度擴張，減輕地方政府預算內的財政壓力；

第四，完善土地出讓與征收制度，加強各方主體對土地問題的監(jiān)督，同時也要建立科學有效的土地出讓金管理制度。

參考文獻

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