王林+梁明

立法執(zhí)法司法

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的重大戰(zhàn)略部署。在推進全面依法治國這一系統(tǒng)工程中，立法是基礎和前提。地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，突出地方特色是地方立法長期以來不斷探索實踐的重要問題。在中國特色社會主義法律體系形成和全面推進依法治國的大背景下，隨著對立法質量要求的提升，地方特色已成為衡量地方立法質量的一個重要標準，更是地方立法需要不斷深入研究的重點課題。

特色一般是指事物所獨有的風格。地方立法中的地方特色，可以理解為有立法權的地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)所表現(xiàn)的獨有風格。我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地情況千差萬別，東中西部地區(qū)處在不同的發(fā)展階段，就是同一個省份之內的不同地區(qū)，例如江蘇的蘇南、蘇中、蘇北，發(fā)展也還很不平衡。國家層面的立法只能解決最基本最主要的問題，無法包辦所有的問題，不可能對各方面都規(guī)定得十分具體，有些規(guī)定只能是原則性的，有的只能是制定一個標準和尺度。根據憲法、立法法和地方組織法的規(guī)定，享有立法權的地方人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，可以制定地方性法規(guī)。法律賦予地方一定的立法權限，就是讓地方人大及其常委會從本地區(qū)的具體情況和實際需要出發(fā)，在地方立法中突出地方特色，有針對性地解決本地區(qū)經濟和社會發(fā)展中需要通過立法解決的問題。從這個意義上說，我國實行“一元、二級、多層次”的立法體制，其中“一元”體現(xiàn)了在全國內部立法體系是統(tǒng)一的，“二級、多層次”則體現(xiàn)了地方立法特色，其目的就是要解決國家立法難以企及的地方特色問題。因此，地方特色可以說是地方立法的靈魂和生命力所在，沒有地方特色，不解決地方的實際問題，地方立法就失去了存在的價值。

多年來全國各省（區(qū)、市）在這方面都積累了豐富的地方立法實踐基礎。在2001年召開的全國地方立法工作會議上，江蘇提出了地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的九字方針，得到全國人大有關領導的高度肯定。長期以來，我們在地方立法中堅持“有特色”這一重要原則。實踐證明，越是有地方特色的立法，越符合客觀實際，越能在實施中發(fā)揮出應有的功用。當前，協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢，建設中國特色社會主義法治體系的新任務，人民群眾對良法善治的新期待，都對地方立法工作提出了新的更高要求，需要我們從本地實際和發(fā)展階段出發(fā)，深刻把握經濟社會發(fā)展規(guī)律，切實增強地方立法的可執(zhí)行性和可操作性，使制定的法規(guī)更加切合省情實際、適應經濟社會發(fā)展需要、經得起實踐檢驗。結合近些年來江蘇的立法實踐，地方立法突出地方特色，我認為主要應把握好以下四個方面的要求。

一、在法規(guī)立項上，必須緊密結合本地實際，突出地方立法的針對性

提高地方立法針對性是地方立法突出地方特色的重點，也是有效的工作途徑。地方立法的針對性包括法規(guī)立項的針對性和法規(guī)內容的針對性。法規(guī)立項是開展立法工作的首要環(huán)節(jié)和提高立法質量的基礎性工作，因而法規(guī)立項的針對性至關重要。從我們的實踐看，在立項階段，應在充分了解本地經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度的基礎上，切實把地方立法同當地經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略結合起來，同解決本地實際問題結合起來，將影響經濟社會發(fā)展全局的、反映經濟社會發(fā)展規(guī)律的、體現(xiàn)最廣大人民意愿的項目列入立法規(guī)劃和計劃中。

一是針對本地區(qū)特有的問題，以自主性立法求特色。地方自主立法是對地方性事務的調整。地方性事務是指地方特有的事務，完全屬于地方管理或是特定地區(qū)基于特定的自然條件和歷史文化背景，不需要或者在可預見的時期內不需要由國家立法來作統(tǒng)一規(guī)定。這種類型的立法，地方自主決定的空間較大，容易形成自己的顯著特色并產生較好的效益。例如，江蘇省人大常委會先后制定和批準的太湖風景名勝區(qū)條例、云臺山風景名勝區(qū)條例、南京市重要近現(xiàn)代建筑和近現(xiàn)代建筑風貌區(qū)保護條例、無錫市宜興紫砂保護條例、蘇州市昆曲保護條例等法規(guī)，都富有濃郁的地方特色，在實施中取得了比較好的效果。

二是針對經濟社會發(fā)展中急需解決的突出問題，以先行性立法求示范。在地方改革發(fā)展的實踐中，往往會遇到一些迫切需要通過立法加以規(guī)范的新情況新問題，但在國家法律中又找不到現(xiàn)成的解決依據，這就為開展地方先行性立法提供了空間。對于這些國家尚未立法而現(xiàn)實又迫切需要用法規(guī)加以規(guī)范的領域，要在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，結合本地實際，主動開展先行性立法，為解決地方實際問題提供法制保障。例如，江蘇對外開放較早，市場經濟相對活躍，江蘇省較早就制定經濟技術開發(fā)區(qū)管理條例、外資企業(yè)勞動管理辦法、外資企業(yè)土地使用管理條例等法規(guī)，并在全國率先制定了外商投資財產價值鑒定條例、發(fā)展高新技術條例等，創(chuàng)造性地解決問題，為江蘇外向型經濟率先發(fā)展、科學發(fā)展提供了法規(guī)依據。本屆以來，在全國率先出臺了社區(qū)矯正條例、全民閱讀促進條例、臺灣同胞投資保護條例等，有效解決了江蘇經濟社會發(fā)展中的問題，起到了很好的示范效應。同時，這類法規(guī)還填補了國家立法空白，為國家進行相關立法積累了經驗，發(fā)揮了地方立法“試驗田”的作用。

三是針對各方面普遍關注的重大問題，以實施性立法求細化。新形勢下，各方面提出的立法需求越來越多，哪些法規(guī)該立、哪些不該立，哪些該先立、哪些該后立，要結合本地區(qū)實際需要，緊扣各方面普遍關注的重點和難點問題，有針對性地進行法規(guī)立項，確保將有限的立法資源用在刀刃上。在實踐中，我們注重做好三個結合。法規(guī)立項與上位法實施相結合。地方立法的一個重要任務是把國家法律結合本地實際具體化，以保證法律更好地貫徹執(zhí)行。國家法律面廣量大，地方立法不能眉毛胡子一把抓，配套法規(guī)立項要結合實際，針對各方普遍關注但上位法規(guī)定比較原則、內容不夠明確的，通過地方立法增強針對性和可操作性，真正因地制宜地解決上位法在地方實施中的具體問題，切實保證國家法律在本地貫徹執(zhí)行。例如，江蘇省制定的義務教育法實施辦法、母嬰保健法實施辦法等，就結合江蘇省實際增加了具體管用的措施，出臺后受到好評。法規(guī)立項與貫徹落實省委重大決策部署相結合。我們在立項選題時準確把握大局，統(tǒng)籌立法資源，做好頂層設計，從制度上推動省委實施“八項工程”、推進“兩個率先”和“邁上新臺階、建設新江蘇”等重大決策部署的貫徹落實，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全體人民一體遵循的行為準則，體現(xiàn)出鮮明的地方特色。例如，本屆以來我們堅持立法決策與省委重大決策緊密結合，優(yōu)先保障企業(yè)技術進步、農業(yè)綜合開發(fā)、公共文化服務、大氣污染防治等重點領域的立法，使地方立法更好地服務于全省工作大局。法規(guī)立項與關系人民群眾切身利益重點問題相結合。從法規(guī)立項這一源頭上，優(yōu)先選擇關系本地區(qū)老百姓切身利益、群眾普遍期待的立法項目。例如，我們在制定本屆五年立法規(guī)劃征求意見時，代表和公民提出的醫(yī)療糾紛處理條例、養(yǎng)老服務條例、城市機動車停車場條例等多件項目都是民生熱點和難點問題，均已納入五年立法規(guī)劃正式項目。

二、在法規(guī)起草中，必須廣泛聽取各方面意見，彰顯地方立法的民主性

地方立法如何突出地方特色是一個系統(tǒng)工程。地方性法規(guī)要真正反映本省的實際情況和人民群眾的意愿、彰顯地方的特色，必然要求我們在立法工作中要豐富和完善民主立法形式，擴大社會對立法工作的有序參與，廣泛聽取廣大人民群眾、專家學者、實際工作者的意見。這也是地方立法突出地方特色、確保立法質量的關鍵環(huán)節(jié)。

一是拓展征求公眾意見的廣度和深度。在地方立法工作中保證不同階層的意志和愿望得到充分有效表達，能夠促進立法機關更加全面客觀地了解不同意見、觀點和要求，從而使所制定的地方法規(guī)最大限度地反映民意、集中民智、符合民心，妥善協(xié)調和處理各種利益關系和利益矛盾。在這方面，江蘇省在實踐中做到三個“堅持”，取得了較好的效果。堅持立法公開，方便群眾參與立法。只有立法過程全公開，才能讓社會公眾更好地參與立法活動。多年來，江蘇省堅持所有的法規(guī)草案都在江蘇人大網站上公布，便于公眾了解、知曉地方性法規(guī)的起草、審議等動態(tài)過程，參與地方立法活動；進一步拓展立法公開的渠道，積極探索通過開通官方微博微信、召開新聞發(fā)布會、網上直播審議過程等形式公開立法信息，使公開更加及時、受眾更加廣泛、傳播更加迅速，增強立法公開的效果；所有的法規(guī)草案都向省轄市人大常委會、省相關部門、部分全國和省人大代表、部分立法咨詢專家書面征求意見。僅本屆開局第一年，就累計發(fā)出法規(guī)草案書面征求意見函314件，共收到反饋意見和建議809條，其中與百姓密切相關的愛國衛(wèi)生條例和機動車排氣污染防治條例收到了社會各界的電子郵件、網上反饋意見及信函，累計提出意見和建議近210條。堅持“走下去”，深入基層聽意見。突出地方特色需要地方立法接“地氣”，面對面聽取老百姓意見。在新型農村合作醫(yī)療條例立法過程中，我們到患病農戶床頭收集民意；在機動車排氣污染防治條例立法調研過程中，我們首次走進基層社區(qū)直接聽取社區(qū)居民和有關方面代表的意見；在修改大氣污染防治條例草案時，我們深入立法聯(lián)系點和實地考察部分重點排污企業(yè)，先后召開聽證會、論證會、座談會、現(xiàn)場會35次，收集匯總各方面意見1782條。堅持“請進來”，開門立法廣納言。通過在主流媒體發(fā)布公告，首次以公開邀請、自愿報名的方式確定立法座談會參加人員，邀請社會公眾對機動車排氣污染防治立法提出意見和建議，吸引了省內外多家媒體現(xiàn)場報道，取得了較好的社會效果。通過“走下去”“請進來”，豐富了立法調研、聽取意見的形式，為社會公眾了解江蘇省地方立法、直接參與地方立法探索了新途徑。在此基礎上，我們將圍繞探索建立公眾意見采納情況反饋機制，注重對社會公眾提出的立法建議進行及時歸納整理，認真研究分析，采納合理建議，并通過適當方式反饋意見采納情況和理由，形成立法機關與公民的互動，調動公眾參與立法的積極性。

二是發(fā)揮代表法制專業(yè)組、立法專家咨詢組作用。地方立法突出地方特色，必須把理論與實踐有機地結合起來，這就需要我們實現(xiàn)理論工作者與實際工作者的優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮“智庫”作用。本屆之初，省人大常委會選擇25名具有法律工作背景的省人大代表組成省人大代表法制專業(yè)組，聘請23名具有豐富立法實踐經驗的老同志、法學教學科研一線專家學者組成立法專家咨詢組。每部地方性法規(guī)一審后，都發(fā)函征求法制專業(yè)組代表、立法咨詢專家的意見，立法過程中召開座談會、論證會等，也根據需要邀請法制專業(yè)組代表、立法咨詢專家參加。代表和專家以認真負責的態(tài)度，積極建言獻策，為法規(guī)的修改完善提出了許多好的意見和建議，有效提高了地方立法質量。

三是建立民主立法聯(lián)系點。在立法過程中，不少基層群眾雖然熱心立法活動，但由于缺乏有效組織，對于立法工作的意見建議還缺少相關反映渠道。通過建立民主立法聯(lián)系點，可以有效組織基層群眾參與立法活動，可以直接聽取基層意見。黨的十八屆四中全會明確提出建立基層民主立法聯(lián)系點制度。2014年上半年，我們在充分調研的基礎上，認真篩選并最終確定了15家基層單位作為江蘇省首批民主立法聯(lián)系點單位。目前，正在制定民主立法聯(lián)系點工作規(guī)定，對立法聯(lián)系點的條件、承擔的工作、具體的工作要求、支持和保障等作出了具體規(guī)范，初步建立起一套管理制度，為立法聯(lián)系點的設立和運行提供制度支持。

三、在法規(guī)論證中，必須深入研究評估，體現(xiàn)地方立法的科學性

立法的地方特色的源泉來自于實際。結合本地實際，對法規(guī)進行深入的研究論證，是突出地方特色、保證立法質量的有效途徑。只有在充分征求各有關方面意見的基礎上，通過召開聽證會、論證會等形式，對法規(guī)草案擬設定的某些制度進行深入研究、提供科學依據，做到科學合理設置權利義務，防止和克服部門利益傾向，制定的地方性法規(guī)才能夠體現(xiàn)本地區(qū)的經濟、文化和社會發(fā)展的特殊性，才能夠切實解決社會生活中的現(xiàn)實問題。

一是舉行立法聽證和立法論證。在立法過程中，對涉及人民群眾切身利益的事項進行聽證，直接聽取相關利益群體的意見，并作為立法的重要參考，對于突出地方立法特色十分重要。江蘇省在立法聽證方面積極實踐，先后舉行了物業(yè)管理條例、城市房地產管理條例、中小學生人身傷害事故預防和處理條例、宗教事務條例（修訂）和學生體質健康促進條例立法聽證會，并積極采納意見建議。例如，在省學生體質健康促進條例（草案）立法聽證會上，聽證代表提出的“初中學生每天書面家庭作業(yè)總計控制在一個半小時以內，高中學生每天書面家庭作業(yè)總計控制在兩個小時以內”“普通高級中學學生的健康體檢費用由政府財政予以保障”等意見和建議，在修改法規(guī)草案時均得以采納，增強了法規(guī)的科學性和針對性。對于法規(guī)草案中專業(yè)性較強、爭議較大的重大問題，組織有關方面專家進行論證，是保證法規(guī)制度設計科學性的重要措施。在立法論證方面，為了使立法更加符合客觀規(guī)律，更加具有可操作性，我們在修改大氣污染防治條例草案時，分別召開了由省人大法制專業(yè)組代表、環(huán)保專家和立法咨詢專家組成員、部分高校學者參加的立法論證會。專家們結合自身專業(yè)和研究重點，就大氣污染防治措施、大氣污染物排污許可、實行跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、強化政府監(jiān)管職能等提出了具體意見。通過專家論證，充分聽取和采納合理的意見和建議，切實增強了立法的科學性和可操作性。立法法的修改，對進一步建立健全立法聽證、論證工作機制提出了要求。為此，應積極探索靈活、便捷的立法聽證、論證方式，提高立法聽證、論證效率，做到立法聽證論證常態(tài)化；建立立法聽證、論證報告制，立法聽證會、論證會結束后，要制作聽證報告、論證報告；建立完善反饋機制，把意見的吸納情況告知聽證陳述人、論證參加人，切實保障立法聽證、論證效果。

二是開展立法后評估和法規(guī)案表決前評估。立法后評估是立法工作的一個重要環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)實施一段時間后，在立法部門的主持下，對法規(guī)質量及其實施效果進行分析評價，發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身存在的不足，提出修改完善的建議，并及時將其納入立法程序，有利于進一步改進立法，提高地方性法規(guī)的針對性、可操作性和可執(zhí)行性，充分體現(xiàn)地方特色。江蘇省人大常委會在2011年首次開展了立法后評估工作，對省道路運輸市場管理條例進行評估，采用多種方式多渠道、多層次獲取各方面對條例的評價意見。評估報告全面、客觀、準確地反映了條例實施后取得的實際效果和存在的問題，提出了修改完善條例和改進立法工作的建議，為修改條例打下了基礎，對于進一步完善立法工作機制、提升立法工作科學化水平也有著積極意義。對法規(guī)草案中專業(yè)性較強、爭議較大的重大問題，我們還探索開展表決前評估工作，本屆省人大常委會首次召開法規(guī)案表決前評估論證會，就省愛國衛(wèi)生條例（草案修改稿）中煙霧危害控制的有關規(guī)定專門進行評估、論證。省人大代表、立法專家、疾控專家、煙草經營單位、公共場所管理單位、基層執(zhí)法部門以及普通市民等各方面代表，圍繞公共場所控煙的立法基礎、前瞻性與可操作性展開評估和論證，并對控煙制度設計等方面發(fā)表了各自的意見和建議，為常委會立法決策提供了客觀依據。此外，黨的十八屆四中全會要求對部門間爭議較大的重要立法事項，引入第三方評估。這要求我們立足于發(fā)揮人大常委會在立法工作中的主導作用，積極發(fā)揮爭議協(xié)調職能，通過第三方評估，在充分聽取各方意見的基礎上，客觀公正地協(xié)調爭議。

三是完善地方性法規(guī)草案審議、表決程序。地方立法特色不是任何個人或者少數人創(chuàng)造的，是按立法程序，集體努力、集中智慧的結果。從這個意義上說，完善地方性法規(guī)草案審議程序，提高常委會的審議質量，是地方立法突出地方特色的一個重要環(huán)節(jié)。地方人大常委會審議一般采用“兩審制”，這是由于地方性法規(guī)適用范圍較小，內容主要是實施性或者有關地方事務的規(guī)范，其原則或者法理都可以從直接上位法或者間接上位法、國家的政策規(guī)范中找到依據，因此“兩審制”是符合地方實際的。但對于關系到人民群眾切身利益、審議意見分歧較多、爭論比較激烈的法規(guī)案，可提請三次以上審議再交付表決。對關系全局的重大地方性法規(guī)，還可在人大常委會審議的基礎上提交人民代表大會表決。鑒于大氣污染防治的嚴峻形勢，江蘇省2014年對百姓熱議、社會關注度高、關系人民群眾切身利益的大氣污染防治條例，在省人大常委會三次審議的基礎上，提交省人代會審議表決。此外，對重要條款還可以探索單獨表決，從而提高法規(guī)審議的質量。

四、在法規(guī)內容上，必須堅持問題導向，強化地方立法的可操作性

立法是一項實踐性很強的社會活動，檢驗地方立法質量高不高、地方特色突不突出，主要看法規(guī)施行的效果如何，能不能在調整社會關系、解決實際問題中發(fā)揮出應有的作用。這就需要我們高度重視地方立法內容的可操作性，即條文規(guī)范具體、程序完備明確、舉措成熟有力，能夠實實在在解決實際問題。

一是突出問題導向，力求有效解決重點難點問題。立法的目的在于管用。所謂“針對問題立法、立法解決問題”，地方立法需要而且應當對本行政區(qū)域經濟和社會發(fā)展中的重點、難點、熱點問題中的社會關系加以及時調整，為又好又快發(fā)展提供立法支持和法制保障；需要而且應當對本行政區(qū)域內涉及維護人民群眾合法權益的難點、熱點、重點問題的社會關系予以及時調整，為表達人民訴求，維護合法權益，提供立法支持和法制保障。例如，我們在修改機動車排氣污染防治條例過程中，緊密結合國務院大氣污染防治行動計劃的要求，針對江蘇省機動車排氣污染防治工作中的突出問題，重點強化了機動車排氣污染預防、控制、檢驗和治理措施，有效地遏制機動車污染；對老百姓關心的車輛限購問題，明確規(guī)定采取控制機動車保有量的措施，應當公開征求公眾意見，經同級人大常委會審議，并在實施三十日前向社會公告。

二是突出精細化，力求法規(guī)內容務實管用。在社會主義法律體系已經形成的今天，地方立法對法制的各個環(huán)節(jié)的需求，在整體上已經上了一個層次，對立法觀念、立法制度、立法技術等方面都有了比較高的質量需求。地方立法的重要價值之一在于，在國家立法調整的某個領域大的框架之下，對國家立法所調整的事項作進一步細化和補充，增加程序性和可操作性的內容。例如，過去高速公路收費道口擁堵是老百姓強烈反映的一個突出問題，江蘇省在修改高速公路條例時，經過深入分析研究，作出了車輛收費排隊超過200米應當免費放行的規(guī)定。這一規(guī)定具有很強的可操作性，使這一問題得到了有效化解，是地方立法調整事項精細化的成功實踐。

三是突出單一化，力求立法體例“小而精”。在國家立法層面，“代表性”和“骨干性”法律法規(guī)都已健全，地方立法由于其處于補充和細化國家立法的特殊地位，在立法形式上可以不同于國家立法。從突出地方特色來說，地方立法在其調整范圍和調整的事項上應當更加單一化，根據地方實際走“小而精”的道路。在立法體例上“成熟幾條搞幾條，需要幾條搞幾條”，重在管用，而不是搞“大而全、小而全”。江蘇省前些年先后出臺了關于在長江江蘇水域嚴禁非法采砂的決定、關于在蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定、關于限制開山采石的決定，這三個決定條款都只有十幾條，但卻都有針對性地解決了本地需要解決的實際問題，體現(xiàn)了地方特色。

建設中國特色社會主義法治體系，在新的歷史起點上做好地方立法工作，任重而道遠。我們將結合省情實際，積極探索創(chuàng)新，不斷完善立法體制機制，努力走出一條具有“江蘇特色”的地方立法之路，為“邁上新臺階、建設新江蘇”提供更有力的法制保障。

（作者單位：江蘇省人大常委會研究室）