吳楠++李亮

如何能夠把社會(huì)各個(gè)階層的利益訴求，特別是公眾的利益訴求充分整合到地方立法決策中，是現(xiàn)代法治社會(huì)的理性選擇，也是當(dāng)前深化改革和社會(huì)主義民主政治的必然要求。互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，運(yùn)用信息化手段開展地方立法工作則為實(shí)現(xiàn)全方位多角度公眾參與提供了重要的路徑選擇。隨著公眾參與地方立法意識(shí)不斷增強(qiáng)和信息技術(shù)的不斷更新，如何在地方立法過程中吸納、整合和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民意，以及合理利用各類立法信息則顯得越來(lái)越重要。筆者曾先后在地方人大機(jī)構(gòu)從事立法和信息化工作，對(duì)信息化在地方立法中的應(yīng)用進(jìn)行了粗淺的研究，借此文談?wù)剬?duì)地方立法信息化的認(rèn)識(shí)。

一、信息化是當(dāng)前拓寬公眾參與地方立法途徑的重要選擇

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)?！备鶕?jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心CNNIC最新發(fā)布的《第35次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2014年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.49億。信息化水平的不斷提升使任何人都可以非常便捷地通過博客、微博、微信、QQ等成為獨(dú)立的信息發(fā)布者，并不同程度地形成或影響社會(huì)輿論。網(wǎng)絡(luò)信息來(lái)源之廣、信息獲取之快和信息搜尋之全均達(dá)到了前所未有的程度。推進(jìn)地方立法民主化，拓寬公民有序參與，地方立法信息化則成為了選擇的重要路徑。

個(gè)人理解，地方立法信息化是指立法機(jī)構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將與地方立法有關(guān)的信息和服務(wù)通過信息技術(shù)進(jìn)行整合，形成系統(tǒng)資源并為地方立法機(jī)構(gòu)提供參考決策和信息支撐。從立法機(jī)構(gòu)和公民兩個(gè)層面來(lái)考量，其必要性有二。

第一，就立法機(jī)構(gòu)而言，有了強(qiáng)大的信息化技術(shù)支撐，立法技術(shù)也就有了科學(xué)化的體現(xiàn)。立法機(jī)構(gòu)可以利用網(wǎng)絡(luò)來(lái)表達(dá)它的目的、意圖和想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)給社會(huì)公眾的是一個(gè)透明、公開、暢所欲言的平臺(tái)，直接形成信息來(lái)源的多渠道和全方位。這樣，與人民群眾普遍關(guān)心的問題和立法中的難點(diǎn)、焦點(diǎn)條款可以有更多層面的解讀，立法機(jī)構(gòu)也就能夠防止單一信息來(lái)源而造成法規(guī)條款不明確或者權(quán)責(zé)不相統(tǒng)一的問題出現(xiàn)。同時(shí)，立法機(jī)構(gòu)也可以利用信息化的手段，實(shí)現(xiàn)立法信息數(shù)據(jù)的系統(tǒng)編纂和處理，形成各種與立法相關(guān)的各類數(shù)據(jù)庫(kù)，方便立法機(jī)構(gòu)查詢并使用各類立法信息。在征求立法項(xiàng)目和立法后評(píng)估過程中，立法機(jī)構(gòu)對(duì)一些需要問卷調(diào)查和實(shí)證分析的項(xiàng)目，通過網(wǎng)絡(luò)輔以相應(yīng)的數(shù)據(jù)處理軟件可以取得量化的分析數(shù)字，會(huì)比現(xiàn)在仍在使用的寄發(fā)郵件和登載在平面或者紙質(zhì)媒體的方式更直觀的顯示出所需要的結(jié)果。

第二，就公民而言，通過網(wǎng)絡(luò)可以實(shí)現(xiàn)足不出戶、毫無(wú)身份限制地參與到地方立法的各個(gè)程序之中。只要能接觸到網(wǎng)絡(luò)，掌握相應(yīng)的操作方法就可以借助立法機(jī)構(gòu)提供的平臺(tái)發(fā)表對(duì)法規(guī)草案和立法項(xiàng)目的意見。這樣，立法參與者的數(shù)量會(huì)大大增加，不但會(huì)有很多有強(qiáng)烈個(gè)人特點(diǎn)的見解可以得到表達(dá)，而且與立法相關(guān)的各類信息也會(huì)得到大幅度的增長(zhǎng)。豐富的立法信息不僅能夠更好更多地反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，使地方立法更加貼近民生，反映民情民意，而且使立法工作者更加精準(zhǔn)找到地方立法中的各利益訴求的平衡點(diǎn)，最大程度地減少片面性和主觀性。

二、信息化是今后一個(gè)時(shí)期完善立法工作機(jī)制的內(nèi)在要求

隨著時(shí)代的發(fā)展和全面深化改革的不斷深入，地方立法工作面臨著更加復(fù)雜的局面，在地方性法規(guī)中如何更好地體現(xiàn)可操作性，更好地協(xié)調(diào)各利益群體之間的矛盾，更好地保障有關(guān)決策能夠落到實(shí)處，這些都對(duì)地方立法工作提出了挑戰(zhàn)，但同時(shí)也為地方立法信息化提供了一個(gè)發(fā)揮特點(diǎn)的舞臺(tái)。創(chuàng)建一個(gè)能夠高效運(yùn)行的地方立法信息化系統(tǒng)，是今后一個(gè)時(shí)期完善立法工作機(jī)制的內(nèi)在要求。

從技術(shù)支撐和工作機(jī)制兩個(gè)方面考量地方立法信息化的作用。第一，從技術(shù)支撐上看，通過信息化可以實(shí)現(xiàn)立法大數(shù)據(jù)庫(kù)的形成，諸如“法律法規(guī)庫(kù)”“項(xiàng)目庫(kù)”“背景資料庫(kù)”“論文庫(kù)”和“立法論壇”等，為立法機(jī)構(gòu)以及公眾提供資料查詢、在線交流以及網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等服務(wù)。這樣一方面可以更方便快捷的掌握立法需求信息，為樂于參與地方立法工作的公眾提供所需資料，另一方面在海量的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)上，民情民意的反映將更加具有針對(duì)性，進(jìn)而使立法機(jī)構(gòu)掌握主動(dòng)權(quán)，克服當(dāng)前存在的公民意見建議的隨意性和盲目性。第二，從工作機(jī)制上看，通過信息化可以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門立法信息的共享使用，縮短地域距離，改變動(dòng)輒“外出取經(jīng)”的現(xiàn)象，大大節(jié)省了立法成本。在地方性法規(guī)的執(zhí)行過程中，可以通過數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，加強(qiáng)立法與執(zhí)法之間的聯(lián)系，做好法規(guī)實(shí)施后的跟蹤問效，及時(shí)掌握了解法規(guī)實(shí)施的實(shí)際情況，以便能校正立法思路，修改完善相關(guān)法規(guī)，改進(jìn)立法技術(shù)，增強(qiáng)可操作性。

三、地方立法信息化的路徑探索

據(jù)了解，目前全國(guó)各省市在應(yīng)用地方立法信息化時(shí)的主要形式有：運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)征求立法項(xiàng)目或者法規(guī)草案意見，在網(wǎng)站建設(shè)立法專欄，建設(shè)法規(guī)庫(kù)和規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)等等。但這些應(yīng)用還不很廣泛，可以說(shuō)我國(guó)地方立法的信息化建設(shè)仍處在探索和發(fā)展的階段。地方立法的信息化仍顯得相對(duì)滯后，如何完善地方立法的信息化工作，筆者認(rèn)為應(yīng)包含以下幾個(gè)方面。

一是加強(qiáng)門戶網(wǎng)站中的地方立法系統(tǒng)建設(shè)?？稍陂T戶網(wǎng)站開辟立法子站或立法專欄，相對(duì)集中公布立法信息，并盡可能地提供相關(guān)各類立法參考資料。在門戶網(wǎng)站公布進(jìn)入常委會(huì)審議程序的法規(guī)草案審議稿，并通過數(shù)據(jù)處理匯總反饋給立法機(jī)構(gòu)，人大常委會(huì)組成人員可以通過專門的渠道掌握并收集立法意見和建議?？梢匝?qǐng)有關(guān)立法人員做客網(wǎng)站在線就公眾所提的集中性意見、建議進(jìn)行反饋，并回答網(wǎng)民就立法所關(guān)心的問題?？梢栽诰W(wǎng)站開發(fā)專用意見建議郵箱，在網(wǎng)站后臺(tái)集中處理。無(wú)論采取何種方式，但總之就是要在互動(dòng)交流的便捷和信息資源上下工夫，不斷擴(kuò)大法規(guī)的受眾面，讓公眾了解立法全過程，這也是“開門立法”的表現(xiàn)形式之一。

二是建立地方性法規(guī)相關(guān)資料信息數(shù)據(jù)庫(kù)。前文提到的幾類數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)均在此列，該數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)明晰地反映出所有制定過的地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)、生效失效時(shí)間、調(diào)整的法律關(guān)系領(lǐng)域、修改變動(dòng)、備案審查、相關(guān)資料情況等各類有關(guān)信息，并提供關(guān)鍵字查詢、批量查詢、數(shù)據(jù)下載、同類法規(guī)推薦等功能，目的就是能夠?yàn)榱⒎C(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾提供查詢、比照等服務(wù)，為法規(guī)的修改完善提供足夠的參考資料，也便于對(duì)法規(guī)進(jìn)行匯編整理。

三是通過數(shù)據(jù)處理審查法規(guī)草案。進(jìn)入立法程序的地方性法規(guī)草案，其內(nèi)容是否與上位法重復(fù)和抵觸，是否與同位階的地方性法規(guī)重復(fù)和沖突，以往采取的都是人工處理的方式。開發(fā)依托法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過數(shù)據(jù)處理或者能夠通過云計(jì)算的方式進(jìn)行關(guān)鍵字排查法規(guī)重復(fù)和沖突的軟件，則可以大大提升工作效率，減少因人工處理造成缺失的現(xiàn)象，大大節(jié)約立法成本，從不抵觸的要求上提高立法質(zhì)量。

四是就個(gè)別重要的立法主題設(shè)立專欄或者論壇。當(dāng)已經(jīng)生效的法規(guī)需要進(jìn)行立法后評(píng)估或者需要修訂時(shí)，可以在門戶網(wǎng)站設(shè)若干立法主題專欄或論壇，供民眾對(duì)法規(guī)產(chǎn)生的實(shí)際效果發(fā)表意見并參與討論；也可用此方法向公眾進(jìn)行法規(guī)實(shí)施效果問卷調(diào)查，采取相關(guān)技術(shù)處理取得量化的分析數(shù)字，以促進(jìn)立法工作人員對(duì)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行掌握，便于深入研究。這種方式符合當(dāng)前社會(huì)主義法律體系修改完善階段的實(shí)際，通過網(wǎng)絡(luò)可以更加全面了解法規(guī)實(shí)施的效果，更加有針對(duì)性的修改完善相關(guān)法規(guī)。

五是充分利用新媒體開展互動(dòng)交流。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)5.57億，依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生的各種新媒體，最大優(yōu)勢(shì)就是獲取資訊方便快捷，并可以實(shí)時(shí)互動(dòng)。在地方立法各階段，運(yùn)用微信公眾平臺(tái)、微博實(shí)時(shí)發(fā)布、手機(jī)APP等信息化形式及時(shí)公開立法過程中的相關(guān)信息，及時(shí)收集整理，及時(shí)展開同網(wǎng)民的互動(dòng)交流，地方立法的征求意見建議的獲取速度將更快，反饋將更及時(shí)，公眾參與度將更高。

六是提升地方立法機(jī)構(gòu)工作人員適應(yīng)信息化的能力。中國(guó)網(wǎng)民普遍年齡較小，習(xí)慣快餐式的閱讀方式，如何避免網(wǎng)絡(luò)輿論先入為主，地方立法機(jī)構(gòu)要善于主導(dǎo)網(wǎng)上輿論，作出理性判斷。這就要求地方立法機(jī)構(gòu)的工作人員不但要熟練應(yīng)用信息化手段，還要善于處理網(wǎng)絡(luò)輿論。當(dāng)前立法工作人員普遍信息化應(yīng)用水平不高，熟練掌握計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用并善于同網(wǎng)絡(luò)輿情打交道的人員更是十分有限，提升這兩方面的能力，以適應(yīng)地方立法信息化的新常態(tài)，也是地方立法信息化的應(yīng)有之義。

七是要注重?cái)?shù)據(jù)的更新維護(hù)?！爸亟ㄔO(shè)、輕維護(hù)”是政務(wù)類網(wǎng)站普遍存在的問題，也是地方立法信息化過程中容易被忽視的環(huán)節(jié)。地方立法的相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)還是“內(nèi)容第一”，不及時(shí)更新維護(hù)，一是直接造成在公眾中的信譽(yù)率降低，直接損害公眾參與地方立法的熱情；二是計(jì)算機(jī)實(shí)時(shí)處理不能夠?qū)崿F(xiàn)，大大減少其實(shí)用性；三是容易產(chǎn)生安全問題，成為被黑客攻擊的目標(biāo)?；谝陨显颍戮S護(hù)應(yīng)擺在與建設(shè)一樣的地位，由專人定時(shí)進(jìn)行。

（作者單位：中國(guó)石油天然氣股份有限公司天然氣與管道分公司合作與股權(quán)管理處，甘肅省人大常委會(huì)辦公廳宣傳信息處）