法軌內(nèi)尋探行政公益訴訟之佳徑

編者按：由《中國(guó)檢察官》雜志社、《法治周末》報(bào)社主辦，武漢市漢陽區(qū)人民檢察院協(xié)辦的“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟”的研討會(huì)于2015年6月4日在武漢市漢陽區(qū)召開。會(huì)議采取主題報(bào)告、理論研討、實(shí)務(wù)探討和專家互動(dòng)等形式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟問題進(jìn)行了富有針對(duì)性和實(shí)效性的討論。本刊特輯專題，摘登精彩的發(fā)言，以期有益于檢察工作。

研討一：行政公益訴訟制度探析

我國(guó)公益訴訟制度的起源、內(nèi)涵及發(fā)展

呂忠梅：全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任、湖北省政協(xié)副主席、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、教授

上世紀(jì)80年代初期，學(xué)者們將美國(guó)的“公民訴訟制度”引進(jìn)到中國(guó)，并將其稱為“公益訴訟”?，F(xiàn)在世界上大多數(shù)有公益訴訟制度的國(guó)家，都是借鑒的美國(guó)。我國(guó)公益訴訟有自己的內(nèi)涵、特點(diǎn)以及存在的問題。

一、我國(guó)公益訴訟的起源、內(nèi)涵

美國(guó)公民訴訟的法律依據(jù)是美國(guó)憲法，法理依據(jù)是私人檢察長(zhǎng)理論，即當(dāng)政府對(duì)公共利益保護(hù)的事情應(yīng)該管而不愿意管或者不能管時(shí)，法律授權(quán)公民作為公共利益的代表，來替政府管。在我國(guó)，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也是依據(jù)私人檢察長(zhǎng)理論，是一種誤解。兩者有很大差別：一是司法體制完全不同，美國(guó)的檢察官是行政官員或政府律師，僅是訴訟程序啟動(dòng)者，沒有法律監(jiān)督職能和地位，不享有司法權(quán)。二是美國(guó)沒有民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟的區(qū)分，法官可以審各種案件。三是美國(guó)的公民訴訟設(shè)置了訴前程序，目的是要督促政府履行職責(zé)。

由于公民訴訟是生長(zhǎng)于美國(guó)的法律傳統(tǒng)、司法體制基礎(chǔ)之上的制度，各國(guó)在仿效時(shí)也難免有“變通”。中國(guó)在介紹美國(guó)公民訴訟理論與實(shí)踐時(shí)，比較混亂，許多問題并未真正厘清。因此，造成了現(xiàn)在的許多問題。例如，對(duì)公益訴訟的內(nèi)涵和分類還不確定。現(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》規(guī)定的訴訟不僅是典型的私益訴訟，而且其性質(zhì)是根據(jù)“民告民”、“民告官”來區(qū)分的。但是，現(xiàn)在的民事公益訴訟卻變成了“官告民”，行政公益訴訟變成了“官告官”。如果說，因?yàn)橛辛斯婺康?，就可以改變民事訴訟和行政訴訟的本質(zhì)，那么，如何處理完全不同的兩類訴訟之間的關(guān)系，這不僅僅是一個(gè)名稱問題，而是關(guān)系到訴訟機(jī)制、訴訟權(quán)利、訴訟規(guī)則、訴訟資源、訴訟結(jié)果等基礎(chǔ)理論問題。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的爭(zhēng)論焦點(diǎn)

一是檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的地位。檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，擁有法律監(jiān)督權(quán)。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是訴訟程序啟動(dòng)者沒有疑問，但如何理解檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)與檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之間的關(guān)系，以及檢察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)在環(huán)境民事公益訴訟中的效力應(yīng)如何認(rèn)定等問題作出回答。如果檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境民事公益訴訟敗訴，二審按照什么程序進(jìn)行，檢察機(jī)關(guān)是否可以不提起上訴而直接進(jìn)入審判監(jiān)督程序也要予以明確。

二是在提起行政公益訴訟方面，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中如何處理其與環(huán)境監(jiān)管失職罪、瀆職罪等職務(wù)犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)的關(guān)系。按照試點(diǎn)方案，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是針對(duì)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的行為，主要是單位行為。而環(huán)境監(jiān)管失職罪、瀆職罪等職務(wù)犯罪主要是個(gè)人行為。這兩者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，如果說環(huán)境行政公益訴訟是“官告官”，失職、瀆職的個(gè)人行為后果是否可以都?xì)w于“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為”造成公共利益受到侵害；或者反之。

三、我國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展

目前，由行政法院受理公益訴訟案件也不是沒有先例。在德國(guó)，公益訴訟案件可以由行政法院受理，但是作為涉及公共領(lǐng)域的案件，有特別的程序與適用專門的法律。德國(guó)的行政法院不是普通法院，其審理的案件是有特定范圍的。我國(guó)也許可以借鑒德國(guó)的一些做法，但也需要認(rèn)真研究其中的一些問題。例如，我國(guó)需不需要制定特別法，如果需要特別法，應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，是否需要設(shè)定專門程序。尤其是在我國(guó)《行政訴訟法》未將公益訴訟納入的情況下，要推進(jìn)這項(xiàng)改革，更需要在與法有據(jù)、規(guī)則先行方面進(jìn)行探索和研究。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的背景、思路及實(shí)踐

胡衛(wèi)列：國(guó)家檢察官學(xué)院黨委書記、院長(zhǎng)、教授

行政公益訴訟檢察工作是十八屆四中全會(huì)部署的一項(xiàng)重要工作，目前還沒有太多的實(shí)踐基礎(chǔ)，甚至沒有十分成熟的理論，更沒有成形的制度體系，還在探索階段，推進(jìn)這項(xiàng)工作可能面臨很多困難和障礙。在這個(gè)過程當(dāng)中，通過探討檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的背景，梳理一些問題，溝通一些看法，進(jìn)一步明確未來工作的發(fā)展方向。

一、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的背景

關(guān)于行政公益訴訟的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議與演化。當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界的討論主要集中在兩個(gè)問題上，一是必要性與可行性，二是實(shí)際操作性。在黨的十八屆四中全會(huì)召開以后，中央文件已經(jīng)明確對(duì)第一個(gè)問題作了回答，問題的重心轉(zhuǎn)到第二個(gè)問題，即操作層面上如何來推進(jìn)這項(xiàng)工作。2015年5月22日最高人民檢察院召開的全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會(huì)關(guān)于如何來落實(shí)這項(xiàng)工作做了部署。

建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的理由。行政法學(xué)界的學(xué)者大多贊成行政公益訴訟，主要有兩方面理由：一是從純粹理論角度看是為了完善訴訟結(jié)構(gòu)。二是從解決行政訴訟的現(xiàn)實(shí)困境的角度，認(rèn)為有必要賦予檢察機(jī)關(guān)或者別的機(jī)構(gòu)提起行政公益訴訟的權(quán)利。在國(guó)家機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)數(shù)量最大，職能范圍最寬，人員數(shù)量最多，如果法治政府不能建成，法治中國(guó)一定難以實(shí)現(xiàn)。如何切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政的監(jiān)督，無非兩個(gè)思路，一是重新建構(gòu)別的制度，二是激活現(xiàn)有的制度。在這兩個(gè)可能的路徑中，后一種思路更可取，激活現(xiàn)有制度，不僅制度成本比較低，而且阻力較小。在現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)力框架當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的、憲法規(guī)定的法律監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，有效地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督是一種自然而然的選擇。

二、對(duì)行政公益訴訟制度的三點(diǎn)解讀

一是最高人民檢察院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的政策取向是積極又審慎。對(duì)檢察機(jī)關(guān)來說，有很多擔(dān)心，一方面啟動(dòng)這項(xiàng)工作可能給社會(huì)非常強(qiáng)大的期待，訴訟量劇增難以應(yīng)對(duì)。另一方面擔(dān)心有的檢察人員不當(dāng)使用行政公益訴訟權(quán)，造成負(fù)面影響，所以還是要審慎推進(jìn)。

二是從總的方向上說由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)堅(jiān)持以下三點(diǎn)。1.有限性，行政公益訴訟或?qū)π姓?zhí)法行為的監(jiān)督都具有有限性，不僅監(jiān)督范圍是有限的，案件來源、啟動(dòng)程序上也是有明確限制的。2.程序性，檢察機(jī)關(guān)只是在法律的合法性方面提醒有關(guān)機(jī)構(gòu)要注意糾正，如果不糾正，檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟程序，讓法院來判決。3.法律性，要有法律的依據(jù)，用法律的手段來實(shí)現(xiàn)。

三是緊緊圍繞著實(shí)踐問題來推進(jìn)行政公益訴訟工作。圍繞著實(shí)踐當(dāng)中的問題來深化探索，同時(shí)完善理論的建構(gòu)，通過試點(diǎn)過程當(dāng)中一件一件的扎實(shí)有效的具體案件，獲得社會(huì)的認(rèn)可，獲得黨和國(guó)家立法的、決策層的認(rèn)可，這樣檢察機(jī)關(guān)也會(huì)在監(jiān)督執(zhí)法過程當(dāng)中發(fā)揮更大的作用。不僅要整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的資源促進(jìn)行政檢察工作的健康發(fā)展，還需要主動(dòng)爭(zhēng)取黨委、人大和行政機(jī)關(guān)的支持，主動(dòng)協(xié)調(diào)和激活現(xiàn)有行政監(jiān)督制度，讓行政監(jiān)督成為一個(gè)有效的體系，在推進(jìn)行政法治過程中發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，在法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中發(fā)揮自己應(yīng)有的職責(zé)。

三、行政公益訴訟檢察工作面臨的理論問題及實(shí)踐

從推進(jìn)行政公益訴訟角度來看，可以梳理出一些亟待解決的理論問題。例如，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份定位，到底是公益代表人還是法律監(jiān)督人，行政公益訴訟的目的是什么，公益訴訟是為了糾正違法行政還是為了實(shí)現(xiàn)賠償，怎么計(jì)算賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，對(duì)個(gè)人受到損害的能否基于公益訴訟獲得私權(quán)利的救濟(jì)、有什么程序，公益訴訟是規(guī)定在《行政訴訟法》中還是制度特別法、與普通程序有什么不同，以及管轄、原告資格、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等一系列問題，這些都是制度建立方必須要回應(yīng)的問題。

全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作座談會(huì)上對(duì)怎樣推進(jìn)行政公益訴訟作了回答。簡(jiǎn)單來說，先從制度層面請(qǐng)求全國(guó)人大授權(quán)，然后再授權(quán)的基礎(chǔ)上“兩高”作出司法解釋，最后在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。同時(shí)要堅(jiān)持有限性和程序性，一是在有限的范圍內(nèi)，四中全會(huì)提到國(guó)有資產(chǎn)流失、生態(tài)環(huán)境和保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域，最高人民檢察院強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)階段以生態(tài)環(huán)境和保護(hù)為重點(diǎn)，重心在市、縣兩級(jí)。二是提起行政公益訴訟之前，必須實(shí)行訴前的前置手續(xù)，先就行政機(jī)關(guān)的違法行為提出檢察建議，要求其糾正，不糾正或不作為的時(shí)候再提起訴訟，并且明確所有的案件都要逐案層報(bào)。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度探析

黃耀耀：天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)

黨的十八屆四中全會(huì)提出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，這是當(dāng)前擺在檢察機(jī)關(guān)面前的一項(xiàng)前瞻性、具有挑戰(zhàn)性的課題。就檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，從三個(gè)方面進(jìn)行探析。

一、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的功能定位

救濟(jì)是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的一項(xiàng)功能。一是目前我國(guó)的學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟功能的主流看法是行政訴訟是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，但由于行政權(quán)既有的天生的不當(dāng)性，我國(guó)司法權(quán)明顯弱于行政權(quán)。在實(shí)踐中行政訴訟的監(jiān)督功能有時(shí)很難實(shí)現(xiàn)，原告的權(quán)益沒有得到很好的保護(hù)和救濟(jì)。二是從檢察權(quán)的性質(zhì)來看，又是屬于復(fù)合型包括公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)以及國(guó)家利益、公眾利益代表權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)等，其中國(guó)家利益、公共利益的代表權(quán)是檢察機(jī)關(guān)參與行政訴訟的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公眾利益的侵害，由于與公民、法人和其他組織沒有直接利害關(guān)系，或者沒有提起公益訴訟，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表權(quán)益受損的國(guó)家和公民的利益來向法院提起訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性和可行性

一是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有政治體制，檢察機(jī)關(guān)有廣義的法律監(jiān)督權(quán)，有代表公益進(jìn)行起訴的當(dāng)然性。二是從世界各國(guó)的情況來看，無論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，都賦予了檢察機(jī)關(guān)代表公民訴訟的權(quán)益。三是檢察機(jī)關(guān)的行政檢察工作已經(jīng)開展了多年，目前檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了一支有深厚專業(yè)知識(shí)和技能的行政檢察隊(duì)伍。四是檢察機(jī)關(guān)參加行政公益訴訟的職能與其他職能是不相沖突的，不影響當(dāng)前檢察制度，制度調(diào)整的成本較低。

三、檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的程序問題

關(guān)于案件來源問題，由于職權(quán)和工作性質(zhì)的局限，檢察機(jī)關(guān)在自身的工作中很難發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件的線索，因此對(duì)于行政公益訴訟案件的線索來源檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該盡量拓寬渠道，積極在公開報(bào)道的網(wǎng)絡(luò)新聞媒體中發(fā)現(xiàn)線索。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)問題，檢察機(jī)關(guān)收到符合提起公益訴訟的線索以后，應(yīng)當(dāng)具有一定程度的調(diào)查取證權(quán)，相關(guān)個(gè)人和組織特別是被訴的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合。關(guān)于行政公益訴訟應(yīng)該設(shè)置前置程序問題，與普通的訴訟相比，行政公益訴訟涉及的范圍具有復(fù)雜性，一旦啟動(dòng)將耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。因此，檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟應(yīng)以控制司法成本為原則，設(shè)置訴前程序。

研討二：我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的構(gòu)建

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的若干思考

陳重喜：湖北省武漢市漢陽區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)

近年來，行政公益訴訟實(shí)踐已經(jīng)走在了理論的前面，各方人士向法院提出行政公益訴訟，但是大部分以駁回起訴、敗訴而告終。十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。作為檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)不斷改革、探索，構(gòu)建科學(xué)的行政公益訴訟制度。

一、明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的身份地位

要完善提起行政公益訴訟的資格，明確規(guī)定賦予什么樣的主體提起行政公益訴訟的權(quán)利，更重要的是通過行政公益訴訟在特定的訴訟制度中體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家對(duì)社會(huì)公益的把握程度，并在未來訴訟法修改中予以回應(yīng)。筆者認(rèn)為對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份地位應(yīng)在法律上予以明確，應(yīng)該包括個(gè)人和團(tuán)體。

二、確定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍

從行政公益訴訟的類型來看，主要包括：一是侵犯公共利益的、沒有特定受害人的行為。二是行政主體違法設(shè)定權(quán)益免除義務(wù)損害公共利益的受益性行政行為。三是侵犯公民利益的行政機(jī)關(guān)不作為的行為。四是部分損害公共利益的抽象行政行為。對(duì)于行政公益訴訟涉及的案件類型，筆者認(rèn)為應(yīng)包括以下案件：一是國(guó)有資產(chǎn)流失等侵害國(guó)家利益的案件。二是環(huán)境污染、資源破壞的公害案件。三是破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的壟斷案件。四是違法行政導(dǎo)致的土地資源浪費(fèi)案件。五是其他侵害公共利益的行政案件。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的流程設(shè)置

在案件受理上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持注重介入與被動(dòng)受理相結(jié)合的原則。在立案審查上，基層檢察機(jī)關(guān)有民事行政檢察部門，可由其進(jìn)行立案審查工作。在調(diào)查取證上，當(dāng)公民法人和其他社會(huì)組織申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取證，或者檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要調(diào)查取證的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)詢問當(dāng)事人搜集證據(jù)材料，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證活動(dòng)。在調(diào)查取證的環(huán)節(jié)上要充分考慮檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作的現(xiàn)實(shí)可行性，以檢察機(jī)關(guān)取證為主，被告行政機(jī)關(guān)取證為輔的舉證制度。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)定的訴訟期間內(nèi)制作起訴書向法院提出訴訟，并出庭支持公訴。庭審中賦予檢察機(jī)關(guān)法庭調(diào)查和法庭取證的權(quán)利。

四、行政公益訴訟案件的管轄范圍與舉證責(zé)任分配

在管轄范圍上，對(duì)以地方行政所在地的法院受理還是由跨行政區(qū)來受理的問題，說法不一，可從有利于案件的審理出發(fā)。行政公益訴訟案件的舉證責(zé)任，原則上由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，但是作為行政機(jī)關(guān)，具有它的職責(zé)和義務(wù)，行政機(jī)關(guān)也承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

完善行政公益訴訟制度的思考

李平：江蘇省常熟市人民檢察院民事行政檢察科科長(zhǎng)

隨著行政公益訴訟案件的日益多發(fā)，此類案件的受案范圍的確定、原告資格的限定等一系列問題都亟待明確，這也成為我國(guó)引入行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)要求。

一、公益的范疇與確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)目前部分學(xué)者對(duì)公益的把握傾向以下兩層含義：第一層為社會(huì)利益，即為社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益；第二層是指國(guó)家利益，一般指統(tǒng)治階級(jí)的利益。由此可見，公共利益的內(nèi)容要廣于國(guó)家利益，是全體社會(huì)成員所共同享有的利益。行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，即對(duì)公益的損害不需要現(xiàn)實(shí)的發(fā)生，社會(huì)公眾利益雖沒有受到現(xiàn)實(shí)侵害，但只要根據(jù)一般人理性的判斷，某行政行為在經(jīng)過一定時(shí)間或某條件成就后，就將給社會(huì)公益造成實(shí)際損害的，受害人就可對(duì)該不法行為提起行政公益訴訟。

二、受案范圍

在確定行政訴訟受案范圍時(shí)，必須首先考慮《行政訴訟法》的一般規(guī)定，這是由行政公益訴訟的共同性所決定的。筆者認(rèn)為可以以下三種訴訟作為行政公益訴訟的受案類型：一是損害公共利益的無特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負(fù)有法定義務(wù)的行政機(jī)關(guān)，在應(yīng)當(dāng)并且可能履行義務(wù)的情況下不履行或者拖延履行。二是損害公共利益無特定受害主體的行政作為行為。在這類案件中，行政機(jī)關(guān)通過損害公共利益，使得涉及的行政相對(duì)人從中獲取利益。三是損害公共利益的抽象行政行為。由于抽象行政行為的針對(duì)對(duì)象不特定性和反復(fù)適用性，因此相對(duì)具體行政行為而言，更加同公共利益具有密切聯(lián)系，侵害公共利益的可能性也最大。不管是我國(guó)行政訴訟的發(fā)展還是構(gòu)建行政公益訴訟制度的需要，都應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規(guī)章以下的抽象行政行為納入。

三、舉證責(zé)任

由于檢察機(jī)關(guān)享有偵查權(quán)，對(duì)證據(jù)的收集處于有利地位，檢察機(jī)關(guān)在訴訟能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)手段方面與行政機(jī)關(guān)實(shí)力相當(dāng)，具備相應(yīng)的舉證能力，因而其負(fù)有舉證責(zé)任是合理的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其起訴書中指控的事實(shí)必須有充分的證據(jù)進(jìn)行證明，否則就要承擔(dān)敗訴的后果。對(duì)于普通公民、社會(huì)團(tuán)體提起的行政公益訴訟，由于其舉證能力處于弱勢(shì)，為了在行政公益訴訟中保持力量的均衡，普通公民、社會(huì)團(tuán)體只需對(duì)被告損害公共利益的事實(shí)進(jìn)行舉證，其他的舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，面對(duì)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，普通公民不易收集到證據(jù)，為了更好的維護(hù)公共利益，應(yīng)當(dāng)讓行政機(jī)關(guān)承擔(dān)更大的舉證責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度初探

田凱：國(guó)家檢察官學(xué)院河南分院副院長(zhǎng)、教授

隨著社會(huì)文明的進(jìn)步和公民法治意識(shí)的提高，我國(guó)出現(xiàn)了越來越多的行政公益訴訟案件，以合法、審慎的態(tài)度探索建立行政公益訴訟制度，對(duì)保護(hù)社會(huì)公益、加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)等方面具有重要意義。

一、開展行政公益訴訟的意義

這個(gè)制度能建立體現(xiàn)了中央決策層認(rèn)識(shí)到對(duì)行政權(quán)的規(guī)制和制約到了成熟的程度，讓檢察機(jī)關(guān)來通過公權(quán)力對(duì)行政權(quán)加以規(guī)矩，從這個(gè)意義上來講，這是國(guó)家對(duì)于依法治國(guó)進(jìn)程推進(jìn)的一個(gè)必要措施，也充分證明了檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)利結(jié)構(gòu)中具有越來越重要的地位。檢察機(jī)關(guān)很獨(dú)特，怎么體現(xiàn)監(jiān)督職能，行政公益訴訟就能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，還能體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)的客觀公正性。

二、開展行政公益訴訟要合法

首先需要人大授權(quán)，這點(diǎn)已經(jīng)得到了最高人民檢察院行政檢察工作座談會(huì)的肯定。其次涉及到立法的修改問題，是有一個(gè)專門的《公益訴訟法》，還是在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》里再設(shè)置，再者是出臺(tái)司法解釋。2013年通過了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》，但是現(xiàn)在還沒有行政訴訟監(jiān)督規(guī)則，下一步考慮出臺(tái)行政訴訟監(jiān)督規(guī)則。在試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)問題總結(jié)提升最后出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，司法解釋應(yīng)最起碼涉及到案件的受理范圍。

三、開展行政公益訴訟的態(tài)度

探索行政公益訴訟工作時(shí)一定要審慎，在推進(jìn)工作時(shí)涉及到兩個(gè)問題，一是程序設(shè)定的復(fù)雜性問題。二是現(xiàn)實(shí)工作的復(fù)雜性問題，民眾的期待很高，將來肯定會(huì)有比較復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)性問題。欲速則不達(dá)，如果太急了去推動(dòng)這項(xiàng)工作，反而可能使這項(xiàng)工作夭折在我們過于冒進(jìn)的行動(dòng)中。

檢察機(jī)關(guān)參與勞動(dòng)公益訴訟中的角色定位

胡?。汉笔∥錆h市東西湖區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要加快建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，這為長(zhǎng)期有爭(zhēng)論的檢察機(jī)關(guān)能否提起勞動(dòng)公益訴訟給出了答案。

一、檢察機(jī)關(guān)作為勞動(dòng)公益訴訟主體的理由

一是檢察機(jī)關(guān)的職能定位決定其作為勞動(dòng)公益訴訟主體是可行的，盡管我國(guó)立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否代替國(guó)家提起勞動(dòng)公益訴訟沒有明確規(guī)定，但檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟權(quán)利在本質(zhì)上是以公益為基礎(chǔ)，當(dāng)國(guó)家公眾利益受到侵害時(shí)，作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院有權(quán)代表國(guó)家，保護(hù)國(guó)家和公共利益。二是檢察機(jī)關(guān)參與勞動(dòng)公益訴訟有一定的法律依據(jù)，2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條就公益訴訟做出了首次規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。雖然該條規(guī)定可操作性不強(qiáng)，但能為檢察機(jī)關(guān)開展勞動(dòng)公益訴訟提供了法律的依據(jù)。三是國(guó)外立法為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)開展勞動(dòng)公益訴訟提出了有益借鑒。無論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，都有當(dāng)危害行為危害公共利益時(shí)，直接向法院提起訴訟，請(qǐng)求保護(hù)公共利益?？梢哉f，公益訴訟已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)公共利益的最有效的司法條件，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)提起勞動(dòng)公益訴訟，是國(guó)際社會(huì)的通行做法。

二、如何開展勞動(dòng)公益訴訟檢察工作

一是為了不損害用人單位的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的正當(dāng)行使，檢察機(jī)關(guān)提起勞動(dòng)公益訴訟必須對(duì)受案范圍做出一定限制。必須用單位違反了勞動(dòng)基準(zhǔn)中的最高工時(shí)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、繳納社會(huì)保險(xiǎn)、各種行業(yè)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性規(guī)定，并侵害了群體共同合法利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能考慮能否提起勞動(dòng)公益訴訟。二是檢察機(jī)關(guān)參與勞動(dòng)公益訴訟，應(yīng)當(dāng)設(shè)置前置程序，才能既保障檢察機(jī)關(guān)積極行使公益訴訟又避免濫訴，造成資源浪費(fèi)。可以借鑒美國(guó)行政法，要求檢察機(jī)關(guān)在向法院起訴前，需向勞動(dòng)行政部門提出意見或者發(fā)出檢察建議。只有行政機(jī)關(guān)逾期不處理或處理結(jié)果不合法時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以提起訴訟。

三、檢察機(jī)關(guān)參與勞動(dòng)公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循的原則

原告獲得信息的能力有限應(yīng)當(dāng)適用舉證倒置原則，即原告只需要提出用人單位有侵犯勞動(dòng)者公共利益的行為，即可支持其請(qǐng)求。但由于檢察機(jī)關(guān)在技術(shù)和能力方面較用人單位優(yōu)越，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起勞動(dòng)公益訴訟時(shí)，采用一般責(zé)任分配原則，誰主張誰舉證，這樣可以提高訴訟效率，也能使檢察機(jī)關(guān)更好地發(fā)現(xiàn)問題。

研討三：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨的問題及實(shí)踐

當(dāng)前我國(guó)行政公益訴訟面臨的問題

當(dāng)前，行政公益訴訟成為理論界的研究熱點(diǎn)和爭(zhēng)論焦點(diǎn)，實(shí)務(wù)中也出現(xiàn)公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的事例，但立法上仍屬空白。

一、行政公益訴訟相關(guān)概念模糊不清

關(guān)于行政公益訴訟的理論探討眾說紛紜，未能形成相對(duì)統(tǒng)一的觀點(diǎn)。行政公益訴訟與公益訴訟、民事公益訴訟、行政公訴、客觀訴訟等概念之間的聯(lián)系、區(qū)別是什么，公共利益又該如何界定等，都是在提起行政公益訴訟之前所應(yīng)思考的問題。其中公共利益的界定直接影響到檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍的界定，成為不可回避的問題。但是，對(duì)于公共利益概念的理論探討還存在分歧，法律亦無相關(guān)規(guī)定，這就可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)行政公益訴訟時(shí)存在一定隨意性，甚至在目前各地都在積極探索的背景下，急切地在各個(gè)可能涉及到公共利益保護(hù)的領(lǐng)域?qū)で笸黄疲灾劣谛纬蔀E訴。

王惠中：浙江省紹興市人民檢察院副檢察長(zhǎng)

二、法律規(guī)定和配套措施缺失

雖然目前處于探索階段，但行政公益訴訟制度未入法是客觀事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)的原告資格未獲取法律的肯定，更不用提程序設(shè)計(jì)、訴訟結(jié)果和訴訟費(fèi)用的承擔(dān)等方面的問題，這可能造成各地檢察機(jī)關(guān)在探索過程中對(duì)于行政公益訴訟的具體操作路徑設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)出各行其是的狀態(tài)，例如，提起標(biāo)準(zhǔn)把握寬嚴(yán)不一、角色定位不一致等問題。而且，在提起行政公益訴訟之后，法院同樣面臨著對(duì)于相關(guān)案件的審理也缺乏規(guī)范的問題，這就導(dǎo)致訴訟結(jié)果可能會(huì)比較依賴于法院在相關(guān)公共利益案件的審理經(jīng)驗(yàn)和審理水平。

三、調(diào)查取證的操作難度大

檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起行政公益訴訟時(shí)，需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為導(dǎo)致公共利益受損的相關(guān)事實(shí)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任，這就對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證能力提出了較高的要求。在面對(duì)像環(huán)境行政公益訴訟中需要對(duì)危害情況、因果關(guān)系、損失評(píng)估進(jìn)行分析等專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域時(shí)，檢察機(jī)關(guān)沒有專業(yè)知識(shí)背景人員和各種技術(shù)條件，顯然力不從心。如在對(duì)污染物取證時(shí)如何保證該污染物的收集取證過程合法、選取哪一級(jí)的環(huán)境評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)輔助才具有比較強(qiáng)的證據(jù)效力等方面，均值得探討。

四、辦案面臨的壓力較大

行政違法行為的出現(xiàn)十分復(fù)雜，有些甚至是地方政府的紅頭文件所致，如低價(jià)處理國(guó)有資產(chǎn)，減免稅。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有時(shí)不可避免地受到地方保護(hù)主義的影響，遇到辦案阻力。即使司法改革實(shí)現(xiàn)地方司法部門人、財(cái)、物的統(tǒng)一管理，檢察機(jī)關(guān)的工作仍離不開地方政府的支持、配合，提起公益訴訟仍不得不考慮地方政府的感受。尤其在牽扯到強(qiáng)勢(shì)的利益主體，行政機(jī)關(guān)選擇不作為回避問題時(shí)，檢察機(jī)關(guān)保持超脫立場(chǎng)督促履職時(shí)，面臨的阻力也會(huì)大大增強(qiáng)。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要厘清的三個(gè)問題

劉昌強(qiáng)：重慶市人民檢察院第一分院民事行政檢察處處長(zhǎng)

正確處理行政公益訴訟、民事公益訴訟與刑事公訴三者的關(guān)系，準(zhǔn)確界定檢察機(jī)關(guān)的身份屬性及訴訟地位，對(duì)檢察機(jī)關(guān)探索建立公益訴訟制度至關(guān)重要。

一、行政公益訴訟和民事公益訴訟的關(guān)系協(xié)調(diào)問題

這個(gè)問題平常研究的比較少，在實(shí)踐中，對(duì)二者關(guān)系的側(cè)重方面也缺少關(guān)注。筆者認(rèn)為民事公益訴訟和行政公益訴訟的研究是對(duì)我國(guó)整個(gè)公益訴訟的架構(gòu)的系統(tǒng)整理，對(duì)此進(jìn)行研究對(duì)建立我國(guó)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督模式有著非常重要的作用。這個(gè)制度架構(gòu)當(dāng)中，既包含了行政公益訴訟也包含了民事公益訴訟。對(duì)于訴訟模式和監(jiān)督模式的架構(gòu)，可以做這樣一個(gè)設(shè)計(jì)：合二為一，先行后民。

二、檢察機(jī)關(guān)的角色定位的問題

這個(gè)問題是必須首先要解決的問題。在實(shí)踐中，對(duì)這個(gè)問題操作方法是多種多樣的。檢察機(jī)關(guān)建議公益訴訟最主要的手段是法律監(jiān)督，不管是民事訴訟還是行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)之所以介入，主要目的仍然是保護(hù)法律的正確實(shí)施，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益的公正，所以它首要身份是法律監(jiān)督的身份。第二個(gè)身份是公益代表的身份，法律監(jiān)督者的身份在民事行政訴訟和公益訴訟當(dāng)中都有，只是在民事、行政訴訟中更凸顯一些，而公益代表的身份是在公益訴訟當(dāng)中更凸顯。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟跟刑事訴訟之間的關(guān)聯(lián)問題

筆者認(rèn)為，三大訴訟所保護(hù)的都涉及到社會(huì)秩序和公共利益。因此，公益訴訟和刑事訴訟關(guān)聯(lián)度非常高，在檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)的履行方面以及程序設(shè)計(jì)方面公益訴訟都可以借鑒刑事訴訟的一些理念和程序。