李鋒

摘要：旅游政策是政府實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)的重要手段，但目前對(duì)旅游政策的研究還相對(duì)薄弱，研究成果的理論性、實(shí)踐性、系統(tǒng)性和全面性亟待加強(qiáng)。本文在對(duì)國外旅游政策文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，按照主題對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行分析總結(jié)，研究發(fā)現(xiàn)：（1）40年前旅游政策的研究就已開始，但進(jìn)展十分緩慢，研究多以實(shí)證為主，理論性十分薄弱；（2）旅游政策的研究多從制定、實(shí)施、演化或評(píng)估的角度切入，且多數(shù)是從財(cái)政、稅收或環(huán)境角度對(duì)專項(xiàng)旅游政策進(jìn)行研究；（3）在旅游政策研究內(nèi)容方面，旅游可持續(xù)發(fā)展是近幾年旅游政策研究的熱點(diǎn)，對(duì)旅游政策的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)性研究在弱化，而對(duì)旅游政策的社會(huì)目標(biāo)性研究在加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：旅游政策；可持續(xù)發(fā)展；國外研究

0引言

旅游業(yè)作為一項(xiàng)綜合性產(chǎn)業(yè)，除了具有競爭產(chǎn)業(yè)的盈利特征外，其文化性和社會(huì)性特征也十分突出，與一國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等密切關(guān)聯(lián)，因此，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，其引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)成長的宏觀環(huán)境與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向機(jī)制也更為復(fù)雜。作為政府對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)干預(yù)的手段和工具，旅游政策在加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)自身超常規(guī)發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)等方面有重要作用。全球范圍內(nèi)來看，在20世紀(jì)初期，旅游業(yè)尚未形成對(duì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)有力的影響，當(dāng)時(shí)主要是通過發(fā)展旅游業(yè)以達(dá)到傳播國家海外形象的目的。在歐洲，而處于西歐中心位置的法國、瑞士、意大利在傳統(tǒng)的歷史文化、經(jīng)濟(jì)交往的基礎(chǔ)上自發(fā)性地形成了常規(guī)旅游目的地。而處于大陸邊緣的西班牙旅游發(fā)展則相當(dāng)落后，為扭轉(zhuǎn)旅游業(yè)的劣勢(shì)，1911年西班牙成立官方旅游機(jī)構(gòu)“皇家委員會(huì)”（Royal Comrmssion，RC），出臺(tái)鼓勵(lì)性政策以促進(jìn)旅游業(yè)的快速發(fā)展，這也開啟了運(yùn)用專門旅游政策以促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先河（Almeida Garcia，2014）。國外旅游產(chǎn)業(yè)政策研究仍然是一個(gè)新興的領(lǐng)域，它是隨著全球旅游業(yè)大規(guī)模地增長，政府的干預(yù)不斷加強(qiáng)，發(fā)展中國家旅游業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了負(fù)面效應(yīng)被察覺而逐漸展開的。自從20世紀(jì)50年代歐美國家創(chuàng)立政策科學(xué)以來，旅游活動(dòng)一直是作為一般國際關(guān)系和外交政策的范疇對(duì)待，直至1975年，Mathews（1975）的《國際旅游與政治科學(xué)研究》論文才開創(chuàng)了獨(dú)立的旅游政策研究先河。

過去和當(dāng)前一段時(shí)間內(nèi)，制定旅游政策以調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)已是許多國家慣用手段。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，一國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目標(biāo)主要集中在“促增長、擴(kuò)就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)、平衡國際收支”等4個(gè)方面。而旅游產(chǎn)業(yè)具有涉及面寬、乘數(shù)效應(yīng)強(qiáng)、引動(dòng)促發(fā)性快等特點(diǎn)，當(dāng)前旅游業(yè)承載的使命就已經(jīng)包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)、平衡國際收支等3個(gè)方面。實(shí)際上，許多國家目前所設(shè)定的路徑是：通過旅游政策促進(jìn)旅游業(yè)跨越式發(fā)展，再通過旅游業(yè)作用到整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)。旅游政策已經(jīng)成為國家宏觀調(diào)控的重要工具，特別是在發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)、突發(fā)危機(jī)事件背景下，旅游政策更易吸引政府決策者的目光。旅游業(yè)的確能夠成為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的驅(qū)動(dòng)引擎，也應(yīng)該選擇、制定和實(shí)施促進(jìn)性旅游政策以發(fā)展旅游（Jucan，Jucan，2013）。另外，在特殊事件的背景之下，旅游政策借勢(shì)特殊事件（如大型節(jié)慶事件）更易發(fā)揮效用，如希臘政府在2004年舉辦奧運(yùn)會(huì)前后對(duì)旅游的行政體制進(jìn)行了大幅度改革，給予旅游發(fā)展更多優(yōu)先權(quán)，奧運(yùn)會(huì)涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在規(guī)劃之初就將旅游需求納入設(shè)計(jì)之中（Pastras，Bramwell，2013）。

發(fā)展旅游業(yè)雖然能夠作為宏觀經(jīng)濟(jì)手段來刺激國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是長期而言，無限制的旅游業(yè)發(fā)展和工具化的旅游業(yè)定位，容易造成對(duì)環(huán)境、文化和社會(huì)的傷害，最終會(huì)削弱旅游拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的能力，進(jìn)而陷入“螺旋惡性”，這方面也需要政府設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)穆糜握邅硪?guī)避旅游的無序發(fā)展（Krippendorf，1982）。因此，進(jìn)行旅游政策的研究，從短期經(jīng)濟(jì)效益角度和長期綜合效益角度來看，都具有理論和實(shí)踐意義。

近些年，對(duì)旅游政策的研究一直不是旅游研究的主流。受我國旅游政策的高頻出臺(tái)及對(duì)旅游發(fā)展的巨大影響，目前國內(nèi)有越來越多的學(xué)者開始關(guān)注旅游政策，但研究成果的側(cè)重點(diǎn)集中在對(duì)西方國家已有成果和經(jīng)驗(yàn)的介紹和借鑒上，往往是就事論事或事后回顧，研究面寬泛但不夠深入和系統(tǒng)。本文立足于國際視野，對(duì)這些年來國外旅游政策文獻(xiàn)進(jìn)行回顧、梳理和歸納，在文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，揭示旅游政策的研究視角、研究內(nèi)容和研究歷程，以期能為國內(nèi)旅游政策的制定和理論研究提供參考和借鑒。

1 研究文獻(xiàn)基本情況

1.1研究文獻(xiàn)獲取

在旅游政策研究文獻(xiàn)的獲取上，考慮到各個(gè)外文數(shù)據(jù)庫對(duì)旅游文獻(xiàn)的收錄情況，為保證所引用文獻(xiàn)的全面性和權(quán)威性，本文使用Science Direct（SD）進(jìn)行內(nèi)容檢索。首先，使用“旅游”+“政策”關(guān)鍵字進(jìn)行窄口徑檢索，獲取旅游政策研究最核心的文獻(xiàn)；而后，在參閱文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，采用“滾雪球”的方式，對(duì)第一階段獲取文獻(xiàn)中的核心參考文獻(xiàn)進(jìn)行多數(shù)據(jù)庫（Elsevier、Springer、Wiley、ProQuest、EBSCOhost、Taylor&Francis、Ingentac：onnect、Emerald）的再次檢索，來彌補(bǔ)首輪檢索的不足。

1.2文獻(xiàn)主題（Topic）概況

由于旅游政策研究文獻(xiàn)相對(duì)比較散亂，不同學(xué)者的學(xué)科背景、問題認(rèn)識(shí)和語言體系存在較大差異，很難提取出內(nèi)涵一致的關(guān)鍵詞（Keyword），因此，本文根據(jù)文獻(xiàn)內(nèi)容，總結(jié)為不同主題（Topic：）。根據(jù)Science Direct（SD）數(shù)據(jù)庫對(duì)檢索文獻(xiàn)的Topic：分類，將旅游政策研究的主題分類羅列（見表1），主要包括旅游管理體制、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游規(guī)劃、旅游就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國家公園等方面。另外，需要指出的是，旅游可持續(xù)發(fā)展議題的研究是近幾年旅游政策研究的熱點(diǎn)，主要分散在國家公園、環(huán)境保護(hù)、低碳旅游等主題下，而沒有被SD數(shù)據(jù)庫單獨(dú)統(tǒng)計(jì)為一個(gè)主題詞（Torres-Delgado， Lopez Palomeque ，2012； Ort.ega ，et al. ，2013； Logar ，2010； Mayor， Tol，2010； Connell， et al.，2009； Beccali， et al.，2009； Ryan C，2002； Ryan R L，2002；Shaalan.2005）。

2旅游政策的研究內(nèi)容

總的來說，旅游政策專題研究主要有以下7個(gè)方面：旅游政策概念和范圍、旅游政策影響因素、旅游政策演化、旅游政策制定方法、旅游政策效用評(píng)估、旅游政策與可持續(xù)發(fā)展、旅游政策專項(xiàng)研究等。這些成果從不同側(cè)面、不同程度分別對(duì)旅游政策進(jìn)行了分析，也得出了許多具有理論和實(shí)踐意義之結(jié)論和觀點(diǎn)，本文將對(duì)此進(jìn)行分析。

2.1 旅游政策的概念和范圍

旅游政策研究是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是多學(xué)科背景下的共同產(chǎn)物，不同學(xué)科背景的學(xué)者對(duì)旅游政策的界定并沒有達(dá)成共識(shí)。Glucksmann（1935）將旅游政策定義為“組織體為促進(jìn)旅游事業(yè)發(fā)展所采取的各種措施（方案）的總體”，并將其細(xì)分為政治政策、文化政策、社會(huì)政策、經(jīng)營政策、商業(yè)政策和交通政策等6個(gè)方面。DeArrillaga（1955）認(rèn)為：“旅游政策，是指為促進(jìn)和保護(hù)國家旅游方面的利益所采取的國家活動(dòng)?！彼鶕?jù)旅游政策的對(duì)象、范圍、地區(qū)、手段及方法等，對(duì)旅游政策進(jìn)行了分類。根據(jù)政策對(duì)象，分為經(jīng)濟(jì)政策（其中包括交通政策、飯店政策、貨幣政策和財(cái)政政策）和文化政策；根據(jù)范圍，分為全國性政策、地方性政策和局部性政策；根據(jù)手段和方法，分成對(duì)外政策（宣傳、信息）與對(duì)內(nèi)政策（管理、促進(jìn)、補(bǔ)助、直接執(zhí)行、調(diào)查、教育）。Sessa（1976）認(rèn)為：“從具體意義上理解，旅游政策是各種決策機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)具體的目標(biāo)而采取的行動(dòng)”；但他僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度切入，將旅游政策歸結(jié)到經(jīng)濟(jì)的范疇之中。此后，遵循一般政策的概念界定模式，Hall和Jenkins（1995）將旅游政策定義為“所有政府在旅游領(lǐng)域選擇去做或不去做的事情”。這個(gè)解釋給旅游學(xué)者提供了一個(gè)更廣泛的旅游政策的范圍。此后，國外旅游產(chǎn)業(yè)政策研究總體上沿著兩個(gè)方向進(jìn)行：一方面是對(duì)旅游政策的一般研究對(duì)象進(jìn)行分析，包括政策主體、影響因素、制定過程、政策效果評(píng)估等內(nèi)容；另一方面是對(duì)一些具體的旅游政策應(yīng)用領(lǐng)域展開研究，例如旅游規(guī)劃政策、民族旅游政策等等。為了使研究規(guī)范化，Hall和Jenkins（1995）提出了一個(gè)旅游政策研究的概念性框架，并己應(yīng)用于多個(gè)旅游政策和地區(qū)規(guī)劃的研究。這些學(xué)者從不同的立場(chǎng)和角度對(duì)旅游政策進(jìn)行了多方位的闡釋，各有側(cè)重。

順著以上學(xué)者的思路，根據(jù)旅游政策所涉及領(lǐng)域（行業(yè)），還可以將其進(jìn)一步細(xì)分，如旅游投資政策、旅游財(cái)政政策、旅游稅收政策、旅游資源開發(fā)與保護(hù)政策、旅游管理政策、旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局政策、旅游產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策、旅游產(chǎn)業(yè)配套政策、旅游產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，等等。其中，旅游財(cái)政政策、旅游稅收政策、旅游資源開發(fā)和保護(hù)政策是研究者的主要關(guān)注點(diǎn)，特別是旅游財(cái)政政策、稅收政策更容易量化，從而使用定量模型分析，這方面形成的成果也較多（Bernini，Pellegrini，2012；Hughes，1984；Martin，Uysal，1990；Notaro，De Salvo，2010）。另外需要指出的是，我們?nèi)粘Ｋ岬降穆糜握邔?shí)際上是一個(gè)泛化的、模糊的概念，是旅游相關(guān)政策的通稱。有些雖然稱做旅游政策，但未必是旅游行業(yè)政策，有不少政策則是屬于其他行業(yè)的政策。

2.2影響旅游政策制定和實(shí)施的因素

各國旅游政策的差異較大，與各種影響旅游政策制定的因素有關(guān)，其中制度、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、發(fā)展階段等因素是最重要的影響因素。

2.2.1旅游政策的制定者

旅游政策的制定是公共政策研究的重要領(lǐng)域，受到官方和非官方的多重影響，De Arrillaga（1995）將政策的制定和參與者總結(jié)為國家領(lǐng)導(dǎo)人、服務(wù)部門、國家旅游局（NTA）、各部委、地方政府、法定機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及利益集團(tuán)等，Airey和Chong（2010）將中國旅游政策的制定者歸結(jié)為領(lǐng)導(dǎo)人、國家旅游局（CNTA）、發(fā)改委、財(cái)政部、地方政府、社科院和其他相關(guān)部門，并認(rèn)為在中國當(dāng)前體制下國家領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度對(duì)旅游政策起到至關(guān)重要的作用。作為旅游政策的制定者，中國國家旅游局的地位尷尬，雖然是正常行使權(quán)力的中心角色，但由于旅游業(yè)的綜合性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，導(dǎo)致更多權(quán)力實(shí)際上分散在其他眾多機(jī)構(gòu)中（De Arrillaga，1995）。正是由于旅游政策涉及諸多的行業(yè)和部門，新政策的制定往往必須兼顧其他多方面的政策。從政策的制定過程及其內(nèi)容來看，很少有“獨(dú)立”的旅游政策；就實(shí)施情況而言，單獨(dú)推行旅游政策的情況也非常少，多數(shù)情況下是作為地域政策的一環(huán)，即地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的附屬政策。對(duì)于政策制定者，Jenkins（1980a）很早就呼吁重視對(duì)旅游行政人員的培訓(xùn)和教育，以制定符合社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的旅游政策；研究者則需要提供科學(xué)的理念，幫助旅游政策的制定者在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)動(dòng)態(tài)環(huán)境中更加游刃有余。Baum（1994a.1994b）對(duì)制定旅游政策中的人力資源因素進(jìn)行了研究，并調(diào)查了國際旅游管理部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)在該領(lǐng)域的作用，研究結(jié)論表明國家層面的旅游人力資源管理相當(dāng)混亂。

2.2.2實(shí)施機(jī)制和環(huán)境

學(xué)者從自上而下或自下而上的角度對(duì)旅游政策實(shí)施的議題進(jìn)行研究。自上而下的研究主要關(guān)注政策制定者如何制定旅游政策以及如何控制政策實(shí)施的環(huán)境（Hogwood，Gunn，1984；Mazmanian，Sabatier，1983）；自下而上的研究則關(guān)注如何利用社區(qū)和街道等基層行政組織以及與上層部門的協(xié)商等問題（Lipsky，1980）。此外，綜合兩者，Goggin等（1990）提出“府際間政策執(zhí)行溝通模型”（TheCommunications Model of Inter-Governmental Policy Implementation），指出政策的實(shí)施依賴于國家層面的引導(dǎo)和約束、地方層面（地方官員、權(quán)力機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)等）的管制以及當(dāng)?shù)貨Q策者的組織能力。Krutwaysho和Bramwell（2010）采用組合法（Combination Method），對(duì)影響旅游政策實(shí)施效果的因素展開研究，強(qiáng)調(diào)在更廣泛的社會(huì)環(huán)境和背景下，各級(jí)政府交流合作的重要意義。Edgell（1983）描述了美國旅游政策制定的主要機(jī)制，并對(duì)在國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策背景下美國政府在未來旅游業(yè)發(fā)展中的政策角色提出了建議。Smyth（1986）的研究結(jié)果表明，在北愛爾蘭工業(yè)下滑，失業(yè)率高達(dá)20%的背景下，北愛爾蘭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展部（DED）、地方政府以及旅游委員會(huì)（NITB）的相互影響決定了旅游政策制定和實(shí)施的狀況。Fayos-Sola（1996）回顧了旅游政策從純粹促銷到產(chǎn)品開發(fā)再到當(dāng)前維持競爭力目標(biāo)的過程，闡述了私有、公共等部門之間關(guān)系的平衡問題以及多種國家戰(zhàn)略規(guī)劃可作為未來旅游政策制定的模型；一些私有化的政策趨勢(shì)被認(rèn)為是不可持續(xù)的。在此基礎(chǔ)上，Wang和Ap（2013）對(duì)旅游政策實(shí)施的影響因素總結(jié)為宏觀環(huán)境（經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境）、制度安排（公共管理措施和旅游、旅游管理的價(jià)值觀）、組織間關(guān)系與協(xié)調(diào)、利益團(tuán)體（賓館所有者、本地居民）等4個(gè)方面，并指出利益集團(tuán)在旅游政策的實(shí)施過程中扮演著越來越重要的角色。就旅游政策實(shí)施的宏觀環(huán)境而言，Liu等（2011）學(xué)者提出產(chǎn)業(yè)環(huán)境（創(chuàng)新性、人力資源、競爭性）對(duì)旅游政策實(shí)施的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境（市場(chǎng)化、法律、區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況）對(duì)旅游政策實(shí)施的影響。

2.2.3 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)達(dá)程度

對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素對(duì)旅游政策實(shí)施的影響，主要按照發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）和發(fā)展中國家（地區(qū)）來區(qū)分。發(fā)展程度和發(fā)展階段的不同，導(dǎo)致這兩類國家（地區(qū)）的政策目標(biāo)和受影響因素、程度都存在較大差異。

大多數(shù)發(fā)展中國家為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展而選擇旅游產(chǎn)業(yè)。然而，發(fā)展中國家發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)存在較多限制和不利因素，政府的政策介入也面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)。Jenkins（1980b）指出，受交通條件的限制，發(fā)展中國家對(duì)旅游總需求的影響很有限；而無控制的旅游也會(huì)導(dǎo)致長期的社會(huì)問題，因此建議，東道國政府應(yīng)該介入旅游業(yè)發(fā)展，將政策建立在多學(xué)科比較研究的基礎(chǔ)之上，從而實(shí)現(xiàn)旅游的綜合效益。Richter和Richter（1985）回顧了亞洲7個(gè)國家的旅游發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)，各國政府都在不同程度地介入旅游業(yè)發(fā)展，每個(gè)國家作出的政策選擇都取決于經(jīng)濟(jì)因素。在發(fā)展中國家的旅游政策實(shí)證研究中，Dieke（1991，1992）通過分析肯尼亞旅游業(yè)發(fā)展的特征特別是發(fā)展中存在的問題，提出了實(shí)施新規(guī)劃所需的政策。此外，Dieke（1993a，1993b）還分析了岡比亞旅游業(yè)發(fā)展的顯著成績和內(nèi)在問題及原因，也闡述了政府的旅游政策與機(jī)構(gòu)管理方式，指出政府的旅游政策應(yīng)像關(guān)注內(nèi)部環(huán)境一樣關(guān)注外部環(huán)境，增強(qiáng)旅游業(yè)競爭力的政策應(yīng)更謹(jǐn)慎和具有彈性。Rodriguez和Portalesf 1994）分析了北美自由貿(mào)易區(qū)對(duì)墨西哥旅游業(yè)發(fā)展的意義，并對(duì)國家協(xié)調(diào)旅游政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施提出了討論。Krutwaysho和Bramwell（2010）對(duì)泰國普吉島的研究表明，旅游政策的實(shí)施可能面臨社會(huì)因素的阻礙，各種利益主體均會(huì)對(duì)政策實(shí)施的妥協(xié)形成壓力。Baum（1994b）回顧了制定旅游政策的各種方法，并通過對(duì)國家旅游管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查，指出基本經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)旅游政策的決定性影響，同時(shí)也指出發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家旅游政策的一系列主要差異?？梢?，在旅游政策的制定上，發(fā)展中國家強(qiáng)烈的發(fā)展訴求和不同的現(xiàn)實(shí)情況，使人們更多地將注意力放在經(jīng)濟(jì)問題和環(huán)境變化上，缺少對(duì)社會(huì)需求的關(guān)注；對(duì)旅游政策目標(biāo)也存在不同認(rèn)識(shí)，甚至出現(xiàn)相反觀點(diǎn)，最終，旅游政策是強(qiáng)烈的發(fā)展訴求、各方壓力、內(nèi)外條件及各方利益博弈的結(jié)果。

對(duì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)政策的研究一般以實(shí)證基礎(chǔ)上的解釋性研究為主，研究的重點(diǎn)在探索實(shí)踐中存在的問題、效果以及對(duì)未來政策提出建議。其中，對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（歐盟前身）旅游產(chǎn)業(yè)政策的研究較多，其內(nèi)容主要集中在政策存在的問題、傾向、評(píng)價(jià)以及建議等方面。如Lickorish（1991）指出，歐共體沒有專門統(tǒng)一的旅游政策，急需建立一種政策以應(yīng)對(duì)未來市場(chǎng)機(jī)遇。Akehurst等（1993）對(duì)歐共體成員國的旅游政策進(jìn)行了系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)各國主要利用國家旅游管理機(jī)構(gòu)實(shí)施旅游政策，其政策目標(biāo)大多趨向高消費(fèi)游客、旅游產(chǎn)品品質(zhì)提升以及降低季節(jié)性等主題，并總結(jié)了成功旅游政策的相關(guān)特征。Robinson（1993）同樣對(duì)歐共體的旅游政策進(jìn)行了研究，重點(diǎn)探討了旅游政策應(yīng)如何應(yīng)對(duì)諸如大眾旅游和全球市場(chǎng)份額降低的問題，并對(duì)歐共體旅游政策的有效性進(jìn)行了簡要評(píng)價(jià)。Smeral（1998）研究了全球化對(duì)歐洲中小旅游企業(yè)的影響，并圍繞“政府部門和私營部門應(yīng)該扮演什么樣的角色，以使歐洲旅游業(yè)成為收入和就業(yè)增長的引擎”這一問題進(jìn)行分析，提出應(yīng)實(shí)施彈性合作聯(lián)盟和完全目的地管理技術(shù)以適應(yīng)后現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展建議。上世紀(jì)，日本政府為了促進(jìn)國民休閑度假旅游的發(fā)展，希望借助民間資本來推動(dòng)旅游設(shè)施的建設(shè)，并制定了《度假區(qū)法》，從而掀起了轟轟烈烈的度假區(qū)開發(fā)熱潮。然而，這一政策高估了市場(chǎng)需求，導(dǎo)致在日本政府實(shí)行的一系列優(yōu)惠政策的扶持下，許多沒有資質(zhì)的企業(yè)和不具備開發(fā)條件的地區(qū)被卷入到這次開發(fā)狂潮。結(jié)果，不但使當(dāng)?shù)丨h(huán)境和資源遭到了嚴(yán)重破壞，而且使日本金融系統(tǒng)的呆賬持續(xù)增加，造成了企業(yè)的巨大虧損和資源的巨大浪費(fèi)（Soshiroda A.2005）。

此外，歐洲一些國家旅游政策的作用也吸引了研究者的關(guān)注。如Greenwood等（1990）在調(diào)查英國康沃爾旅游吸引物的經(jīng)濟(jì)角色過程中發(fā)現(xiàn)，雖然旅游吸引物比旅游飯店業(yè)具有更大的發(fā)展活力和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，但想通過政策利用這些經(jīng)濟(jì)力量卻并不容易。Godau（1991）研究德國統(tǒng)一之后為旅游業(yè)帶來的機(jī)遇，指出，德國當(dāng)時(shí)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施有著更高的需求，旅游企業(yè)應(yīng)盡快調(diào)整以適應(yīng)市場(chǎng)需求的變化。Meethan（1998）研究英國的康沃爾和德文郡的旅游政策，主張旅游政策和策略不能簡單地簡化成為經(jīng)濟(jì)使命，而必須以一種復(fù)雜多維的社會(huì)文化關(guān)系和流動(dòng)作為分析理念。可以看出，一方面旅游政策的關(guān)注點(diǎn)變得更為具體和細(xì)微；另一方面，政策的制定不再以經(jīng)濟(jì)為核心，而更多關(guān)注品質(zhì)、社會(huì)和文化。

2.3旅游政策演化

旅游政策是針對(duì)具體的旅游業(yè)現(xiàn)實(shí)而制定，隨著旅游業(yè)的發(fā)展演化，也要求旅游政策隨之適應(yīng)性地變化。多數(shù)學(xué)者都會(huì)在文獻(xiàn)綜述中回顧旅游政策研究的核心內(nèi)容（如宏觀政策、財(cái)政政策、可持續(xù)發(fā)展政策）的演變過程，以呈現(xiàn)其研究的整體背景。當(dāng)前，越來越多的政策回顧性與解釋性研究都是通過結(jié)合具體的實(shí)證研究對(duì)象，并引人多樣化甚至定量的研究方法來進(jìn)行。例如，Whitford等（2001）在對(duì)澳大利亞民族旅游政策的研究中，對(duì)政府采取的政策內(nèi)容進(jìn)行了數(shù)量統(tǒng)計(jì)，以數(shù)量比例關(guān)系對(duì)政府政策內(nèi)容傾向進(jìn)行了分析。更重要的是，部分學(xué)者對(duì)中國、美國、日本、肯尼亞等國家和地區(qū)的旅游政策演化進(jìn)行了全局性研究，并且多是從出境旅游和入境旅游兩個(gè)方面進(jìn)行，這部分研究能給其他國家的旅游政策制定者提供鮮活和典型的經(jīng)驗(yàn)與借鑒（Edgell，1983；Smyth，1986；Dieke，1991；Airey，2010）。

由于旅游政策概念的邊界模糊，所以在實(shí)際的旅游政策研究中所涉及范圍相當(dāng)寬泛，這在對(duì)日本旅游政策演進(jìn)的研究中可見一斑。Soshiroda（2005）對(duì)日本的旅游政策進(jìn)行了回顧，其制定肇始于1859年，是在不自主政策背景下被迫開始允許外國旅游者的進(jìn)入.1899年更是允許外國旅游者在一定地區(qū)常住，1912年成立“日本旅游局”為外國游客提供專業(yè)服務(wù)；日本戰(zhàn)后的旅游政策發(fā)展歷程更具有一般的借鑒意義，從20世紀(jì)50年代開始發(fā)展入境旅游爭取外匯收入，到20世紀(jì)80年代鼓勵(lì)出境旅游平抑對(duì)外貿(mào)易順差，20世紀(jì)90年代后期至今又多次推出入境旅游政策招攬外國旅游者。

另外，國際組織的旅游政策在國家間的溝通與利益協(xié)調(diào)上更為復(fù)雜。早在歐共體成立之初各成員國就已相繼出臺(tái)保護(hù)環(huán)境與文化遺產(chǎn)等旅游業(yè)相關(guān)的政策，但是長時(shí)期內(nèi)歐共體（1993年之前）并沒有產(chǎn)生國家間綜合性的旅游政策。1982年的“共同體旅游政策初步準(zhǔn)則”（Initial guidelines on a community policy ontourism），是綜合性旅游政策的首次嘗試，而后旅游政策逐年增多并逐步完善（Robinson，1993）。

2.4 專項(xiàng)旅游政策研究

2.4.1旅游財(cái)政支出政策

旅游業(yè)在拉動(dòng)消費(fèi)、回籠資金、創(chuàng)匯等方面扮演著重要角色，并且旅游業(yè)可以為社會(huì)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，有利于提升人民福祉，因此，政府應(yīng)加大對(duì)旅游業(yè)的預(yù)算支出（Airey，1984）。要保持旅游和休閑產(chǎn)業(yè)的高速增長，重點(diǎn)是要增加旅游產(chǎn)業(yè)投資，尤其是增加政府對(duì)旅游休閑產(chǎn)業(yè)的財(cái)政資金投入（Murphy，Price，2005）。雖然財(cái)政刺激政策被視為最有效的政策而被高度認(rèn)可，但也有學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上會(huì)不劃算（Beccali，et al.，2009）。

財(cái)政支出受到國家財(cái)政政策的影響，緊縮的財(cái)政政策會(huì)導(dǎo)致旅游業(yè)預(yù)算支出的減少（Ryan，2002）。但同時(shí)政府也可能會(huì)通過設(shè)立法案，用立法的形式保證政府對(duì)旅游業(yè)的財(cái)政支持不變或有所增加（Van Sickle，Eagles，1998）。世界上很多國家，在中央政府（或地方政府）的財(cái)政預(yù)算支出中，一般會(huì)審議并通過為促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的獨(dú)立發(fā)展基金預(yù)算案（Diedrich，2010；Ring，2002）。也有很多國家是通過直接投資或設(shè)立旅游發(fā)展基金的形式支持旅游業(yè)的發(fā)展。比如，墨西哥旅游法規(guī)定設(shè)立“全國旅游發(fā)展基金”，韓國設(shè)立“旅游開發(fā)基金”，土耳其政府建立“旅游周轉(zhuǎn)金”，近年來美國政府每年撥款25億美元作為旅游發(fā)展基金，以此來保證旅游業(yè)充足的資金支持（Lee，et al.，2010）。

此外，財(cái)政支出中還包括現(xiàn)金補(bǔ)助金和促銷經(jīng)費(fèi)。這其實(shí)是政府財(cái)政支出的另一種比較隱蔽的形式，其作用和其他政府財(cái)政支出政策沒有區(qū)別。Prentice等（1998）認(rèn)為現(xiàn)金補(bǔ)助資金有利于鼓勵(lì)新產(chǎn)品的開發(fā)和遺產(chǎn)景觀的保護(hù)。Bodlender（1982）則提出政府財(cái)政補(bǔ)助資金的資助對(duì)象和類型會(huì)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展方向和發(fā)展方式起到一定的引導(dǎo)作用。但是也有學(xué)者認(rèn)為，在未來旅游業(yè)的發(fā)展中，補(bǔ)助資金是一種低效的財(cái)政資金支出方式，其支出形式也是不恰當(dāng)?shù)?，?yīng)該選用其他資金形式來替代現(xiàn)金補(bǔ)助金（Hughes，1984）。

2.4.2稅收政策

稅收政策是財(cái)政政策的重要組成部分，很早就被各國當(dāng)作管理或支持旅游業(yè)發(fā)展的工具。首先，對(duì)旅游業(yè)課稅是增加政府財(cái)政收入的一種方法。不管是在發(fā)展中國家，還是發(fā)達(dá)國家，政府普遍存在這樣的偏見，即提高對(duì)旅游業(yè)的稅率可有效增加財(cái)政收入（Gooroochurn，Milner，2005）。但是，這種做法會(huì)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展起到一定阻礙作用，反而會(huì)降低政府財(cái)政收入，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)福利，因此，應(yīng)根據(jù)稅收理論原則來征稅（Jensen，Wanhill，2002）。Durbarry和Sinclair（2001）在對(duì)英國旅游稅制的研究中發(fā)現(xiàn)，在價(jià)格競爭的情況下，價(jià)格的變化會(huì)影響旅游業(yè)的收入水平；旅游稅收的變化，特別是增值稅的變化也會(huì)影響旅游行業(yè)的收入水平。Gooroochurn和Milner（2005）在局部均衡的框架下，分價(jià)格穩(wěn)定和價(jià)格變動(dòng)兩種情況，考察了旅游稅收對(duì)游客目的地居民福利的影響，結(jié)果顯示：提高旅游稅收有助于社區(qū)福利改進(jìn)，這與傳統(tǒng)觀點(diǎn)——旅游稅收越高無謂的損失就越大——恰恰相反。Clarke（1993）則通過構(gòu)建模型對(duì)旅游稅收和社區(qū)福利的關(guān)系進(jìn)行了分析。Bird（1992）描述了制定最優(yōu)旅游稅收政策的經(jīng)濟(jì)制約因素，并研究了發(fā)展中國家是如何在旅游稅收方面運(yùn)用財(cái)政政策工具的。值得特別指出的是，Clarke（1993）研究發(fā)現(xiàn)，旅游總需求比例越高，旅游需求相對(duì)于國內(nèi)需求的彈性越低，本國居民福利收益就越高，所以旅游稅收政策要權(quán)衡各種因素。

其次，政府可以運(yùn)用稅收政策來引導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展，如運(yùn)用稅收政策來鼓勵(lì)旅游企業(yè)的正外部性行為，而消除其負(fù)外部性行為（Bodlender，1982）。但是在發(fā)展中國家，旅游業(yè)稅收政策的引導(dǎo)作用卻鮮有關(guān)注，因此，Bird（1992）主張要對(duì)旅游業(yè)的稅收政策給予綜合權(quán)衡，并認(rèn)為，鑒于住宿業(yè)的重要性應(yīng)對(duì)其制定特殊的稅收政策。

再次，國外對(duì)旅游業(yè)稅收政策的研究較多集中在環(huán)境稅和購物免稅政策這兩個(gè)方面。由于旅游業(yè)發(fā)展會(huì)對(duì)外部環(huán)境帶來損害，因此為了保護(hù)環(huán)境，政府會(huì)向旅游企業(yè)或者旅游者征收環(huán)境稅（Palmer，Riera，2003）。購物免稅政策是為刺激旅游者購物欲望而實(shí)行的稅收優(yōu)惠政策，表面看起來有利于增加游客的購物花費(fèi)，提高旅游收入，但其內(nèi)在真實(shí)效果值得進(jìn)一步分析（Dimanche，2003）。

2.4.3社會(huì)旅游政策

隨著旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，其經(jīng)濟(jì)功能地位下降，社會(huì)功能作用提升。比較明顯的是，部分國家將制定旅游政策看作是提高國民素質(zhì)和生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)國民權(quán)利平等的一種手段。近年來發(fā)達(dá)國家的旅游政策對(duì)社會(huì)公益或弱勢(shì)群體傾注了更多的關(guān)注，Groschl（2007）分析了加拿大一些主要旅游目的地的旅游人才政策對(duì)殘疾人就業(yè)的影響。Minnaert等（2009）通過研究歐洲大陸一些國家開展針對(duì)低收人家庭的社會(huì)旅游政策，指出其在短期與中期內(nèi)對(duì)社會(huì)和家庭的積極影響，認(rèn)為這是一種有價(jià)值的社會(huì)政策。

2.5旅游政策制定方法和研究方法

旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)多門類、多層次、縱橫交錯(cuò)的龐大系統(tǒng)。從橫向來看，按產(chǎn)業(yè)性質(zhì)分可分為旅游本體產(chǎn)業(yè)、旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)和旅游延伸產(chǎn)業(yè)；從縱向來看，上層由國家總體產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)，下層由各產(chǎn)業(yè)部門分解為多個(gè)產(chǎn)業(yè)因素，這就導(dǎo)致旅游政策也是多因素、多層次的政策系統(tǒng)，旅游政策的研究框架和研究方法也因此而具有多樣性。

2.5.1旅游政策制定方法

Li Yihong（1991）認(rèn)為，一個(gè)完整的旅游政策制定程序包括三大步驟。（1）確定目標(biāo)。決策主體根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，確定合理的政策目標(biāo)。當(dāng)然，旅游政策目標(biāo)的確立，既要有前瞻性，也要注意時(shí)效性和階段性。（2）比較替代政策。即比較不同政策實(shí)施的成本和效益，從中選取最優(yōu)政策。（3）確定政策。即通過替代政策的比較后，選擇頒布與實(shí)施最優(yōu)的旅游政策。具體的旅游政策制定模式如圖1所示。

所有的旅游政策，最終都要通過旅游消費(fèi)來實(shí)現(xiàn)，F(xiàn)ritz等（1984）提出了旅游消費(fèi)模型（TEM），并將其作為旅游政策制定的工具。當(dāng)然，旅游政策的制定，要吸納最基礎(chǔ)即當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，因此，在旅游政策制定中?yīng)該采用能獲取當(dāng)?shù)鼐用褚庖姷臄?shù)據(jù)調(diào)查方法，這對(duì)于形成具有認(rèn)同性、操作性和一致性的旅游政策作用重大（Ritchie，1988）。Dredge（2006）以澳大利亞新南威爾士州的馬克奇瑞湖（MacquarieLake）為例，研究了地方政府與旅游產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，并探討網(wǎng)絡(luò)對(duì)于公私部門關(guān)系建立的促進(jìn)或阻礙作用，建議應(yīng)采取更為細(xì)致或明確的管理方法與政策。Martin和Uysal（1990）通過分析旅游環(huán)境承載力與旅游生命周期之間的關(guān)系，進(jìn)一步提出旅游政策要與當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)結(jié)合的建議。Mowlana和Smith（1990）分析了國際旅游業(yè)的發(fā)展與通信及跨境金融服務(wù)發(fā)展之間的關(guān)系，指出全球旅游結(jié)構(gòu)成為形成國際關(guān)系的重要因素，并提供了國際旅游的政策分析框架?？傊?，為保證旅游政策制定的科學(xué)性和可操作性，現(xiàn)有的旅游政策制定方法、思路和實(shí)踐已經(jīng)提供了有益借鑒和啟示。

2.5.2旅游政策的研究方法

在旅游政策的研究方法中，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)法是運(yùn)用最多的一種方法。Pforr（2006）以澳大利亞為例，證明了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)法在描述、分析以及解釋旅游政策動(dòng)態(tài)變化時(shí)的作用。Krutwaysho和Bramwell（2010）根據(jù)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等大環(huán)境條件，旅游政策涉及的利益主體，采用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)法研究旅游政策實(shí)施問題。Wang和Bramwell（2012）發(fā)展并應(yīng)用了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)法來研究與旅游業(yè)發(fā)展有關(guān)的權(quán)力、政策制定以及相關(guān)爭論，為該領(lǐng)域研究提供了認(rèn)識(shí)旅游政策變遷的新思路。Stevenson等（2008）以英格蘭北部城市利茲為例，從政策制定者的視角運(yùn)用扎根理論這種質(zhì)性研究方法，對(duì)旅游政策的制定進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)政策的制定從根本上來說是一個(gè)社會(huì)過程，需要廣泛的社會(huì)各界的溝通與協(xié)商。Soshiroda（2005）采用歷時(shí)性分析法，對(duì)日本從1859至2003年的本國旅游政策的發(fā)展歷程進(jìn)行了5個(gè)時(shí)期10個(gè)階段的具體研究，并歸納出日本旅游政策的演化規(guī)律。

2.6旅游政策效用評(píng)估

旅游政策種類多樣，且由于旅游業(yè)的綜合性，旅游政策的制定和實(shí)施往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身，很難科學(xué)和準(zhǔn)確地對(duì)旅游政策的效用進(jìn)行評(píng)估，因此，旅游政策效用測(cè)評(píng)指標(biāo)、測(cè)評(píng)方法等尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，對(duì)旅游政策的評(píng)估，更多地是對(duì)財(cái)政、稅收、環(huán)境等具體的專項(xiàng)旅游政策進(jìn)行單一細(xì)致的效用評(píng)估。

旅游財(cái)政政策的效用評(píng)估方面，根據(jù)新加坡的經(jīng)驗(yàn)，旅游購物消費(fèi)稅退稅、旅游產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、旅游活動(dòng)補(bǔ)貼等政策對(duì)于實(shí)際GDP的有效影響程度相似，但是旅游購物消費(fèi)稅退稅會(huì)對(duì)旅游總需求有顯著刺激作用，但同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致政府稅收的銳減；就行業(yè)層面而言，旅游業(yè)的核心業(yè)態(tài)和外延業(yè)態(tài)都在財(cái)政政策作用下呈現(xiàn)出積極影響，其中，住宿業(yè)是最大的受益者（Ryan，2002）。另外，對(duì)旅游核心部門（活動(dòng)）的補(bǔ)貼政策比廣泛的補(bǔ)貼政策顯得更有效。Logar（2010）認(rèn)為，在政策評(píng)估中應(yīng)遵循3個(gè)準(zhǔn)則：促進(jìn)旅游發(fā)展的有效性、利益相關(guān)者的認(rèn)可度、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的可行性；他同樣認(rèn)為政刺激（如補(bǔ)貼）效果顯著且被認(rèn)可度高。在財(cái)政補(bǔ)貼之外，旅游基金也是國家發(fā)展旅游的重要政策手段。Bernini和Pellegrini（2012）的研究表明：不同類型的旅游目的地受到旅游基金的影響各異，整體而言，獲得旅游基金的旅游目的地在旅游產(chǎn)出、就業(yè)增加方面表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)，但又表現(xiàn)出勞動(dòng)生產(chǎn)率降低的特征。在旅游基金的籌集和使用方面，Kerr等（2001）認(rèn)為，保證基金分配過程的公平和透明至關(guān)重要，設(shè)計(jì)合理的基金預(yù)算和資金交付機(jī)制直接影響基金政策的效果。

在旅游環(huán)境政策的評(píng)價(jià)研究方面，Ryan（2002）的研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)保政策的效果并不能盡如決策者的預(yù)期，實(shí)施力度很小的減排政策就會(huì)導(dǎo)致游客量的大幅下降，若將國際艙載燃料納入減排政策的范圍，勢(shì)必導(dǎo)致乘坐飛機(jī)旅行費(fèi)用的增加，進(jìn)而間接地將旅游者推向鄰近的競爭性目的地國家。不同的是，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)性開發(fā)政策和加強(qiáng)訪客監(jiān)控程序的管理工作，在目的地旅游業(yè)發(fā)展早期更有利于提高旅游的可進(jìn)人性，促使旅游者數(shù)量增加，而在旅游目的地旅游環(huán)境容量飽和后的發(fā)展成熟階段則會(huì)限制旅游者的繼續(xù)進(jìn)入（Sanson.1994）。因此，旅游政策應(yīng)優(yōu)先經(jīng)濟(jì)還是優(yōu)先環(huán)境，一直是爭論激烈的兩個(gè)傾向，特別是對(duì)于發(fā)展中國家，由于環(huán)境政策會(huì)帶來短期利益損失，他們更易傾向選擇優(yōu)先經(jīng)濟(jì)的政策（Antonio，2002）。

2.7 可持續(xù)旅游發(fā)展政策

國外對(duì)可持續(xù)發(fā)展高度關(guān)注，相關(guān)的旅游政策也一直是研究的焦點(diǎn)問題之一。在內(nèi)容方面，可持續(xù)發(fā)展主要涉及環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)、社會(huì)文化保護(hù)。

Krippendorf（1982）指出，無限制的旅游發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)效益可能尚不及對(duì)社會(huì)和環(huán)境造成的負(fù)面效應(yīng)，所以建議不但應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上進(jìn)行政策調(diào)整，而且對(duì)旅游和休閑的理解更應(yīng)該有一個(gè)根本的轉(zhuǎn)變。由于旅游活動(dòng)涉及交通運(yùn)輸和酒店住宿，在全球范圍內(nèi)，旅游業(yè)已被公認(rèn)為是溫室氣體（GHG）排放顯著的行業(yè)，但這并未引起多數(shù)國家的足夠重視，到目前為止，尚未有一個(gè)國家專門針對(duì)環(huán)境氣候出臺(tái)相關(guān)旅游政策，當(dāng)前的旅游環(huán)保多是依靠寬泛的可持續(xù)發(fā)展政策來保障（Torres-Delgado ，Lopez Palomeque ，2012）.

旅游環(huán)境是旅游活動(dòng)的依托，旅游業(yè)的發(fā)展不僅會(huì)破壞環(huán)境，而且對(duì)自然資源本身也可能產(chǎn)生不可逆的影響，進(jìn)而削弱旅游業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的潛力。自然生態(tài)的保護(hù)早已引起多數(shù)國家的重視，如新西蘭1991年頒布和實(shí)施的“資源管理法案（Resource Management Act，RMA）”，唯一目的便是促進(jìn)自然資源的可持續(xù)管理（Shaalan，2005）。更具標(biāo)志性意義的是，1995年聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界旅游組織和島嶼發(fā)展國際科學(xué)理事會(huì)共同組織的“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會(huì)議”，通過了“可持續(xù)旅游發(fā)展憲章”，不僅強(qiáng)調(diào)旅游發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)籌發(fā)展，而且強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)、傳統(tǒng)習(xí)慣在旅游發(fā)展中的保護(hù)問題。Sanson（1994）分析了生態(tài)旅游在加勒比海被作為吸引游客賺取外匯以及保護(hù)環(huán)境的一種手段。對(duì)于社會(huì)文化、遺址保護(hù)的優(yōu)先發(fā)展順序，政府干預(yù)起到至關(guān)重要的作用；另一方面，旅游開發(fā)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的種種矛盾需要合理的規(guī)制以促成協(xié)商，政府的政策在這種背景下也顯得更實(shí)用。但是，早期的文獻(xiàn)多是持懷疑的態(tài)度進(jìn)行現(xiàn)象的批判，并不能給政策制定者提供太多有用的意見和建議（Antonio，2002）；而未來的旅游可持續(xù)發(fā)展政策不應(yīng)再局限于保護(hù)的角度，還可以將鼓勵(lì)新業(yè)態(tài)、增加就業(yè)等多重作用考慮在內(nèi)（Mayor，Tol，2010）。

3研究中存在的問題

在發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家普遍己開始干預(yù)旅游產(chǎn)業(yè)的背景下，如何科學(xué)干預(yù)成為旅游政策研究的重要目的。已有的旅游政策相關(guān)研究的作用是明確的：一是就旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了問題診斷；二是為旅游政策制定提供了方向指導(dǎo)；三是為相關(guān)國家旅游政策制定提供了借鑒。綜合分析相關(guān)研究成果，國外關(guān)于旅游政策的論述在研究方法、研究內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)等方面已開展了系列研究，但仍存在下列問題或不足。

3.1 沒有形成統(tǒng)一的理論框架

旅游政策本身是一個(gè)多層次、多角度的研究對(duì)象，是一個(gè)涉及多個(gè)因素的研究領(lǐng)域。至今，在旅游政策的研究領(lǐng)域內(nèi)并未形成公認(rèn)統(tǒng)一的分析框架。不同學(xué)者基于各自的學(xué)科背景以及研究視角，形成了各具特色的研究范式和方法。Atkinson等（1983）指出，目前的旅游政策分析集中在解釋如政府行為和主體關(guān)系等方面，但政府決策不僅僅是一種解決問題或發(fā)表意見的機(jī)制。政策制定是一種政治行為，會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、政府結(jié)構(gòu)以及其他政治體系特征等影響，目前還沒有形成一種連貫而公認(rèn)的旅游政策系統(tǒng)理論。

3.2研究視角有待進(jìn)一步開闊

在研究視角上，誠如國外一些學(xué)者（Hall，Jenkins，1995）所指出的那樣，旅游、政治和政策的研究之間缺乏一致的線索和更廣泛的比較視角。因?yàn)?，從全球范圍來看，旅游的學(xué)術(shù)研究直到上世紀(jì)90年代才開始普遍，深入的旅游政策分析很少；擁有政治科學(xué)、公共政策以及政治學(xué)背景的研究者鳳毛麟角，所以政策分析缺少了政策理論的融入。因此，旅游政策的研究有待于新視角的出現(xiàn)。

3.3理論性有待加強(qiáng)

當(dāng)前旅游政策研究以“就事論事”的短期性研究和“問題回顧”的滯后性研究為主。研究大多是圍繞現(xiàn)實(shí)需要提供一種實(shí)用性的方法指導(dǎo)，從理論上探索其機(jī)制與規(guī)律的研究并不多見。雖然旅游政策研究成果一度在政府制定旅游政策時(shí)發(fā)揮了智囊作用，但目前諸多研究缺乏規(guī)范性，研究者的主觀推斷甚至主觀臆想代替了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論斷，低水平重復(fù)性的旅游政策研究泛濫的現(xiàn)狀客觀存在，旅游政策有待于更規(guī)范的理論研究。

3.4研究方法有待進(jìn)一步豐富

目前，大部分學(xué)者或有關(guān)政府部門在旅游政策研究方法上存在以下主要缺點(diǎn)：其一，受評(píng)估方法的限制，旅游政策效用很難用量化的形式客觀評(píng)價(jià)，尤其是當(dāng)旅游政策作為解決宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)的工具時(shí)，對(duì)旅游政策的當(dāng)期效用和政策后效用的評(píng)估；其二，不能把影響旅游政策制定和實(shí)施的要素按影響程度進(jìn)行排序。

4研究的趨勢(shì)和展望

旅游政策研究是具有挑戰(zhàn)性的課題，人們雖然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到旅游政策研究的重要性，但相對(duì)于旅游研究的其他領(lǐng)域，旅游政策研究仍然進(jìn)展緩慢，特別是基礎(chǔ)理論研究十分薄弱，至今尚未形成廣泛認(rèn)可的理論框架。眾多研究因關(guān)注對(duì)象非典型，研究結(jié)論難推廣、研究視角太片面、目標(biāo)建議太短視等問題而飽受質(zhì)疑。綜合國外研究現(xiàn)狀，未來的旅游政策研究應(yīng)側(cè)重以下幾個(gè)方面。

4.1 強(qiáng)化研究的系統(tǒng)性

首先，對(duì)旅游政策研究，不能僅僅關(guān)注其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，社會(huì)目標(biāo)、文化目標(biāo)更應(yīng)該受到關(guān)注。其次，旅游政策對(duì)各利益攸關(guān)者的影響是不同的，從不同利益攸關(guān)者的關(guān)系及相互間的互動(dòng)影響角度出發(fā)，是旅游政策制定的新視角。再次，旅游政策影響具有動(dòng)態(tài)性，需要對(duì)政策影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)，通過比較來識(shí)別政策績效，因此，相關(guān)研究也應(yīng)注重跟蹤性和驗(yàn)證性。最后，旅游產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展過程中，旅游政策和旅游產(chǎn)業(yè)演化發(fā)展是互動(dòng)循環(huán)的狀態(tài)，需要相互的適應(yīng)匹配性，這意味著當(dāng)期旅游政策會(huì)影響后期旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此對(duì)旅游政策效用評(píng)估應(yīng)納入研究體系。

4.2應(yīng)與旅游發(fā)展現(xiàn)實(shí)階段相匹配

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是旅游政策制定的基本出發(fā)點(diǎn)和約束性條件，選擇旅游政策不可忽視這一基礎(chǔ)性依據(jù)。正是由于旅游產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展變化，才有了對(duì)旅游政策施加干預(yù)和調(diào)適的訴求。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展到什么程度和水平，就會(huì)有與之相適應(yīng)的旅游政策。當(dāng)然，旅游政策對(duì)旅游發(fā)展的干預(yù)和作用不應(yīng)是消極被動(dòng)的。恰當(dāng)?shù)穆糜握?，能夠促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)按照政策的導(dǎo)向不斷升級(jí)發(fā)展；不當(dāng)?shù)穆糜握邥?huì)阻礙旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的阻礙因素。

4.3旅游政策應(yīng)轉(zhuǎn)向環(huán)境角度

隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，旅游政策開始從經(jīng)濟(jì)的角度轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的角度，未來旅游環(huán)境政策將會(huì)越來越受到政府決策者和學(xué)者的關(guān)注。從全球視野來看，隨著新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，旅游長期粗放式的發(fā)展使環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重，旅游業(yè)擔(dān)負(fù)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的使命必將讓位于環(huán)境和文化保護(hù)，實(shí)現(xiàn)旅游的可持續(xù)發(fā)展將是未來旅游發(fā)展的重要議題，未來的旅游政策研究者要注重旅游環(huán)保、節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展等方面政策的設(shè)計(jì)。

4.4研究傾向于借鑒意義

目前國外對(duì)旅游政策的研究以各國或區(qū)域的案例研究為主，由于各國國情不同，制度的慣性效應(yīng)形成了不同的政府管理理念與方式，加之其旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起步時(shí)間和發(fā)展條件上的明顯差異，因此并不存在完全一致的旅游政策模式，旅游政策的研究和討論往往更傾向于其借鑒意義。

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A Study of Foreign Tourism Policy： Progresses， Arguments and Prospects

LI Feng

Abstract：

Tourism policy is an important means to develop tourism objectives of governments， but atpresent， researches on tourism policy abroad is still relatively weak and the theoretical， practical，systematic and comprehensive aspects of the results need to be strengthened. Based on the literature ofthe foreign tourism policy， this paper did an analysis of the theme of the literature to summarize itscontent. The findings are： （1） Studies of tourism policy research began 40 years ago， but progressesrather slowly， though the empirical research has been advanced and theoretical researches are veryweak； （2） Studies of tourism poli：y research from the perspectives of its' formulation， implementationand evolutum or assessment and most of thf researches focus on financial， tax， or environmentalperspectivcs of the special tourism policy； （3） In recent years， the sustainable development of thetourism policy is a hot spot in the research content of tourism policy， the economic target of the tourismpolicy research is weakening while the social objective of the tourism policy research is strengthening.

Key words： tourism policy； sustainable developnent； overseas study