邵燕

（江陰市委黨校，江蘇　江陰　214400）

暢通訴求表達(dá)渠道構(gòu)建社會(huì)新安全閥
——基于江陰市“12345”公共服務(wù)熱線的個(gè)案研究

邵燕

（江陰市委黨校，江蘇江陰214400）

暢通訴求表達(dá)渠道是當(dāng)前各級(jí)黨委和政府提升社會(huì)治理能力、化解社會(huì)矛盾的重要組成部分。作為數(shù)字化城市建設(shè)的重要載體，民生服務(wù)熱線是時(shí)代發(fā)展的必然要求，是政府社會(huì)治理創(chuàng)新的有效手段。本文基于江陰“12345”民生服務(wù)熱線的個(gè)案研究，闡釋了民生服務(wù)熱線在社會(huì)治理創(chuàng)新中的重要作用，分析了其在運(yùn)行過程中存在的不足，并提出了對(duì)策建議。

訴求表達(dá)渠道社會(huì)安全閥 民生熱線

一、問題的緣起與概念界定

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體系、創(chuàng)新有效化解和預(yù)防社會(huì)矛盾體制，健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。［1］當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化，利益群體日益多元，群眾的訴求日益多樣。如何引導(dǎo)利益群體特別是弱勢(shì)群體利益主張的合理表達(dá)？如何構(gòu)建科學(xué)合理的訴求表達(dá)機(jī)制？搭建多元、暢通的利益表達(dá)渠道、方式、途徑等都是各級(jí)黨委政府不能回避的現(xiàn)實(shí)問題。隨著網(wǎng)絡(luò)化和信息化的迅猛發(fā)展，借助一切新興技術(shù)與工具拓寬民意表達(dá)渠道、構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域、多元化的訴求表達(dá)渠道是各級(jí)地方政府提升社會(huì)治理能力的重要組成部分。

在智慧城市建設(shè)的主導(dǎo)下，民生服務(wù)熱線通過整合電子政務(wù)專網(wǎng)，綜合運(yùn)用電話語音、傳真應(yīng)答、電子郵件等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，便于和市民進(jìn)行廣泛深入地交流，能夠更好地聽取民聲、匯集民智。因此，民生服務(wù)熱線成為許多城市提升城市管理能力，創(chuàng)新社會(huì)治理的著力點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)。在此背景下，國(guó)內(nèi)許多大中型城市已經(jīng)建立起比較完善的民生服務(wù)熱線。一些服務(wù)熱線經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了良好的社會(huì)效益，形成獨(dú)特的品牌，在社會(huì)治理方面取得了顯著成效。如北京市的社區(qū)公共服務(wù)熱線96156、黑龍江省牡丹江市的6581890便民服務(wù)熱線、安徽省銅陵市的2110000便民服務(wù)熱線、杭州的96345便民服務(wù)熱線等。寧波在全市推行81890服務(wù)熱線，以呼叫中心為基礎(chǔ)，利用電話、網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)短信等信息溝通手段，分咨詢、預(yù)約、特殊服務(wù)三個(gè)層次，涵蓋居民衣食住行等17大類服務(wù)內(nèi)容；另外，在收集市民服務(wù)需求、加盟企業(yè)服務(wù)過程和服務(wù)結(jié)果等相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立多維分析模型，向政府部門提供針對(duì)城區(qū)公共服務(wù)的各類分析決策。［2］許多城市為了便于市民更便捷地使用便民服務(wù)，將電話號(hào)碼統(tǒng)一制定為12345。蘇州市在2005年12月26日正式成立12345民生服務(wù)熱線，受理市民涉及日常生活和出行起居的服務(wù)咨詢、保修、投訴、建議等內(nèi)容的來電，責(zé)成責(zé)任部門進(jìn)行處理或答復(fù)；對(duì)市民的報(bào)修、投訴、服務(wù)類要求，向有關(guān)職能部門下達(dá)任務(wù)指令，或進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理。［3］此外，山東臨沂市、德州市，福建福州市、龍巖市，廣東佛山市等地都以12345為民生服務(wù)熱線的統(tǒng)一號(hào)碼。

民生服務(wù)熱線作為了解社情民意、聯(lián)系群眾的重要紐帶，激發(fā)了民眾公共參與的熱情。各地開始總結(jié)民生服務(wù)熱線在信息咨詢、公益服務(wù)、家政服務(wù)、訴求表達(dá)等方面的作用。學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注民生熱線在提高政府公信力、創(chuàng)新社會(huì)治理等方面的作用。筆者以“服務(wù)熱線”為關(guān)鍵詞，精確檢索2001-2014年的期刊文章，共檢索到論文350篇，并呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)（見圖1），可見學(xué)者們對(duì)這一領(lǐng)域的研究逐漸增多。目前相關(guān)研究主要從政府服務(wù)的角度來闡釋民生服務(wù)熱線的作用，缺少深入剖析民生服務(wù)熱線在暢通利益訴求表達(dá)方面的作用。

圖1　2001-2014年 中國(guó)期刊網(wǎng)關(guān)于“民生服務(wù)熱線”的相關(guān)研究

二、民生服務(wù)熱線的個(gè)案研究

民生服務(wù)熱線是及時(shí)解決群眾所反映的日常生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的各種困難與問題的政民互動(dòng)平臺(tái)，通過一個(gè)號(hào)碼，結(jié)合網(wǎng)站、短信等各類信息技術(shù)，24小時(shí)全天候?yàn)槿罕娞峁┓?wù)。［4］2009年1月，江陰在加快推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程中，堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共服務(wù)能力為重點(diǎn)，依托現(xiàn)代科技手段，打造了12345政府公共服務(wù)熱線。12345公共服務(wù)熱線是市委、市政府“十一五”期間圍繞服務(wù)民生、暢通群眾訴求渠道，為群眾及時(shí)排憂解難的一項(xiàng)重點(diǎn)民生工程，是依托市電子政務(wù)專網(wǎng)平臺(tái)和“中國(guó)江陰”政府門戶網(wǎng)站構(gòu)筑的一個(gè)覆蓋全市范圍的公共服務(wù)技術(shù)平臺(tái)。該平臺(tái)整合了全市30多個(gè)熱線電話，把122個(gè)黨、政、群機(jī)關(guān)和水、電、氣等公共服務(wù)部門納入聯(lián)動(dòng)體系，廣泛受理市民的咨詢、投訴、求助、舉報(bào)和建議，綜合運(yùn)用電話語音、傳真應(yīng)答、電子郵件、政府網(wǎng)站等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，與市民進(jìn)行廣泛深入交流，能夠更好地聽取民聲、匯集民智。借助這個(gè)平臺(tái)，江陰的公民、法人或其他組織可以通過電話、傳真、短信、上網(wǎng)等多種方式反映各類訴求件，由市信訪局分類處理、批轉(zhuǎn)各相關(guān)單位限期辦理，辦理結(jié)果在互聯(lián)網(wǎng)上公布。

（一）12345公共服務(wù)熱線的發(fā)展與成效

江陰市12345公共服務(wù)熱線正式運(yùn)行以來，利用多種方式回應(yīng)人民群眾的各種訴求，其優(yōu)質(zhì)、多樣的服務(wù)得到了廣大人民群眾的廣泛認(rèn)可。2012年2月12日，信訪局及公共服務(wù)呼叫中心領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)真籌備成立12345民生熱線網(wǎng)上直播室的相關(guān)工作，力求通過面對(duì)面的溝通交流，化解社會(huì)矛盾。2013年5月初，“掌上江陰”平臺(tái)啟動(dòng)暨“掌上12345”系統(tǒng)正式開通運(yùn)行，市民可以通過智能手機(jī)更加實(shí)時(shí)、直觀地反映訴求；同時(shí)，聯(lián)動(dòng)單位經(jīng)辦人也可下載相應(yīng)的手機(jī)客戶端軟件，輕松實(shí)現(xiàn)手機(jī)簽收、反饋任務(wù)單功能，為訴求的辦理提供了更加方便、快捷的途徑［5］。

江陰市公共服務(wù)熱線運(yùn)行六年多以來，始終堅(jiān)持緊緊圍繞市委、市政府中心工作，時(shí)刻關(guān)注民生所向，始終牢固樹立“群眾利益無小事”的觀念，不斷創(chuàng)新工作方法，強(qiáng)化考核機(jī)制，加大督辦力度，已經(jīng)成為惠民利民和網(wǎng)絡(luò)問政的一個(gè)綜合服務(wù)平臺(tái)。公共服務(wù)熱線努力抓熱點(diǎn)、解疑點(diǎn)、破難點(diǎn)，真正維護(hù)了群眾的合理利益，全面推動(dòng)了政府行政效能的提升和為民服務(wù)水平的提高，群眾滿意率每年都超過了90%（見表1）。表1顯示，6年來，12345公共服務(wù)熱線主要受理的案件是“咨詢類”和“求助類”，這兩類案件之和占到了總量的87.3%，是有效解決群眾的各種民生需要的一個(gè)重要渠道。公共服務(wù)熱線憑借自身特殊的運(yùn)行機(jī)制，較好地解決了群眾參與社會(huì)治理的渠道問題，并有效地促進(jìn)群眾參與社會(huì)事務(wù)的討論，讓每個(gè)人充分意識(shí)到自身作為一個(gè)現(xiàn)代公民所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，對(duì)于有效解決現(xiàn)實(shí)問題和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。

表1　12345公共服務(wù)呼叫中心運(yùn)行訴求受理情況統(tǒng)計(jì)（2009.1-2015.6）［6］

（二）作為社會(huì)安全閥的公共服務(wù)熱線

江陰12345公共服務(wù)熱線在深化服務(wù)層次、拓寬服務(wù)領(lǐng)域、提高服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新服務(wù)形式上下功夫，注重暢通民生訴求渠道，傾聽群眾呼聲，關(guān)注民生，服務(wù)民生，有專人對(duì)“民生熱線”收集到的問題進(jìn)行梳理、歸類、分發(fā)，限期解決督導(dǎo)，使公共服務(wù)熱線成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的維護(hù)者、廉政建設(shè)的監(jiān)督崗、社情民意的晴雨表、消除矛盾的“安全閥”。

美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家劉易斯·科塞在《社會(huì)沖突的功能》一書中，在綜合德國(guó)社會(huì)學(xué)家齊美爾“安全閥”思想和人種學(xué)家舒爾茨“排氣孔”思想的基礎(chǔ)上，完善了社會(huì)“安全閥”理論。［7］就像鍋爐里過量的水蒸氣通過安全閥適時(shí)排除而不會(huì)導(dǎo)致鍋爐爆炸一樣，敵對(duì)情緒也可以像鍋爐里過量的水蒸氣一樣對(duì)著替代目標(biāo)或是通過其他手段發(fā)泄出來，而不至于使整個(gè)社會(huì)關(guān)系破裂?？迫J(rèn)為安全閥的種類并非單一而是多樣的，人們通過采取多種方式來表達(dá)自己的訴求，發(fā)泄自己的不滿情緒。

當(dāng)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入以信息技術(shù)為主要媒介的社會(huì)，如何利用各類新興媒介技術(shù)進(jìn)行有效的社會(huì)治理是擺在各級(jí)黨委和政府面前的重要任務(wù)。作為一個(gè)在受理群眾訴求中以“管得寬”為特點(diǎn)的“政—民—商”三方互動(dòng)平臺(tái)，江陰市12345公共服務(wù)熱線已經(jīng)成為增進(jìn)黨和政府與人民群眾溝通聯(lián)系的重要紐帶。公共服務(wù)呼叫中心得到了江陰市民的認(rèn)可和信賴，成為暢通民意表達(dá)的重要渠道，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.信訪工作的快車道。2011年6月，江陰市信訪局與12345公共服務(wù)平臺(tái)有效對(duì)接，將市民的各類走訪、來信訴求，通過12345公共服務(wù)熱線進(jìn)行更便捷地分流、受理和督查督辦，有效緩解了信訪局的來信來訪壓力，讓群眾更多地與信訪部門進(jìn)行互動(dòng)交流，更好地推動(dòng)了各項(xiàng)民生難題的有效解決。信訪快車道實(shí)施以來，共通過12345公共服務(wù)平臺(tái)處理各種訴求800余件［8］。12345公共服務(wù)熱線積極引導(dǎo)群眾以理性合法、更加便捷的方式表達(dá)合理訴求，進(jìn)一步提高了“信訪快車道”的工作效率。

2.輿情分析的新橋梁。江陰12345公共服務(wù)熱線自開通后，以數(shù)據(jù)信息化平臺(tái)為基礎(chǔ)，對(duì)市民反應(yīng)的每一條訴求及其訴求解決的程序、效果、回應(yīng)、測(cè)評(píng)等進(jìn)行電子化記載。并通過對(duì)訴求進(jìn)行分類、梳理、分析，以每月一期的《12345民生熱線通報(bào)》和不定期的《12345民生熱線專報(bào)》等多樣化的方式，把人民群眾最急、最需、最盼的事報(bào)給市委、市政府以作為決策參考。與此同時(shí)，12345公共服務(wù)熱線對(duì)重大或緊急情況做到及時(shí)上報(bào)并在第一時(shí)間聯(lián)系各相關(guān)單位，加強(qiáng)與市委市政府、各承辦單位之間的聯(lián)動(dòng)、溝通，確保在第一時(shí)間掌握關(guān)鍵信息，并及時(shí)向群眾做好解釋、說明工作，避免事件的進(jìn)一步升級(jí)。

3.情緒宣泄的新渠道。當(dāng)前，因利益分化、社會(huì)不公等，一些群體在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中累積的負(fù)能量日益增多，對(duì)社會(huì)和諧產(chǎn)生不良的影響。江陰12345公共服務(wù)熱線的建立，為部分群眾的負(fù)能量和負(fù)面情緒的宣泄起到了有效的疏導(dǎo)作用。一些訴求的主要起因并不是利益沖突而是當(dāng)事人心中郁結(jié)的負(fù)面情緒，通過12345公共服務(wù)熱線反映個(gè)人因某些事件所產(chǎn)生的不滿，并得到相關(guān)部門特別是政府部門的及時(shí)解決和有效回應(yīng)，群眾心中郁積的負(fù)面情緒得到有效化解。

三、民生服務(wù)熱線平臺(tái)的現(xiàn)實(shí)困境

江陰12345公共服務(wù)熱線總體上是可圈可點(diǎn)的，但其在組織形式、運(yùn)行機(jī)制、合作方式、服務(wù)內(nèi)容、辦結(jié)效率、部門之間的互通協(xié)調(diào)等方面依然存在一些問題。

一是民生服務(wù)熱線的屬性和運(yùn)行機(jī)制尚不成熟。國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，以企業(yè)或第三方運(yùn)營(yíng)主體運(yùn)行民生服務(wù)熱線有助于以“第三方”的視角來客觀地審視政府職能部門的各項(xiàng)工作效能。然而，包括江陰在內(nèi)的大部分城市的民生服務(wù)熱線在實(shí)際運(yùn)行過程中，依然是政府牽頭設(shè)立或主導(dǎo)運(yùn)行，借助政府的力量把各個(gè)職能部門整合起來，為群眾解決民生訴求。市場(chǎng)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)多以收取服務(wù)費(fèi)等形式參與公共服務(wù)平臺(tái)，群眾的認(rèn)可和接受程度不高，有時(shí)會(huì)影響到民生服務(wù)熱線的運(yùn)行。

二是民生服務(wù)的責(zé)任寬泛。包括江陰12345公共服務(wù)熱線平臺(tái)在內(nèi)的一些便民熱線、民生熱線等都以“12345，有事找政府”為口號(hào)進(jìn)行宣傳，吸引廣大群眾以公共服務(wù)熱線平臺(tái)為通道和紐帶解決各種難題。然而，這一口號(hào)的使用和民生服務(wù)熱線的職能定位將政府責(zé)任的范圍和邊界無限擴(kuò)大，有些完全市場(chǎng)的行為可以與公共服務(wù)脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

三是民生服務(wù)熱線的整合能力不足。民生服務(wù)熱線本質(zhì)上是一個(gè)信息收集終端和信息轉(zhuǎn)接平臺(tái)，通過向各部門準(zhǔn)確轉(zhuǎn)發(fā)訴求內(nèi)容，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)解決反映的問題，并通過電話回訪進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，最后將結(jié)果上交效能辦作為各個(gè)部門績(jī)效考核的數(shù)字依據(jù)。然而，實(shí)際運(yùn)行過程中因各職能部門之間的組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、部門職能等諸多因素而影響到民生服務(wù)熱線處理民眾訴求的效果。

四是民生服務(wù)熱線的社會(huì)治理效應(yīng)尚未發(fā)揮。作為一種新興事物，民生服務(wù)熱線以電話、短信、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)客戶端等多種形式構(gòu)建連接群眾和政府的訴求表達(dá)渠道，是社會(huì)治理方式創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。但民生服務(wù)熱線依然處于起步階段，特別是其收集的一些群眾的訴求信息等尚未充分運(yùn)用到對(duì)社會(huì)矛盾的定期排查、分析研判、事先預(yù)警等社會(huì)治理工作中。

四、進(jìn)一步提升民生服務(wù)熱線的建議

1.明確民生服務(wù)熱線的不同責(zé)任。民生服務(wù)熱線是一個(gè)非盈利的公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)，所提供的信息咨詢、訴求表達(dá)等是直接依托政府的有關(guān)單位和部門來開展的；而其家政服務(wù)的功能實(shí)現(xiàn)又借助于市場(chǎng)的力量，重在有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制。加強(qiáng)熱線建設(shè)要結(jié)合熱線“半官半民”的特殊性，突出其“政府公共服務(wù)平臺(tái)”的功能定位，積極創(chuàng)新服務(wù)領(lǐng)域，盡快樹立統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)、有效的品牌形象，打造民生服務(wù)熱線的精品工程。

2.堅(jiān)持公益導(dǎo)向和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合。民生服務(wù)熱線中的一些服務(wù)項(xiàng)目，特別是需要收費(fèi)的項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，這樣才能保證服務(wù)熱線的承接能力和服務(wù)質(zhì)量，也有助于拓寬民生服務(wù)熱線的服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容，有助于在收費(fèi)上做到公開、公平；另一方面也可以緩解民生服務(wù)熱線運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)壓力。此外，民生服務(wù)熱線還應(yīng)積極拓展覆蓋區(qū)域，依托“托老、托幼、助殘”方面的協(xié)會(huì)和團(tuán)體，通過有償服務(wù)，擴(kuò)大公共服務(wù)范圍。在提高市場(chǎng)化運(yùn)作能力的同時(shí)，做到兼顧公益性，對(duì)空巢家庭、鰥寡孤獨(dú)、殘疾智障等特殊人群給予關(guān)懷。針對(duì)部分農(nóng)村居民進(jìn)城辦證辦照、領(lǐng)取獎(jiǎng)保金、繳納費(fèi)用等不方便的情況，延伸某些部門的職能，民生服務(wù)熱線設(shè)立代辦服務(wù)，替這些困難居民“跑腿”，送服務(wù)上門。

3.充分利用公共服務(wù)平臺(tái)的信息。民生服務(wù)熱線借助自身優(yōu)勢(shì)，收集了各類信息，如群眾在某一時(shí)期的民生訴求、參政建議等。政府職能部門應(yīng)借助這些已經(jīng)采集到的信息數(shù)據(jù)，建立全市社情民意數(shù)據(jù)庫(kù)并及時(shí)更新，與有關(guān)部門和單位確定“信息共享機(jī)制”，確保信息及時(shí)流轉(zhuǎn)。探索“信息變更提醒制度”，職能部門有政策信息變動(dòng)時(shí)要及時(shí)報(bào)送給民生服務(wù)熱線，降低民生服務(wù)熱線信息采集的成本；而民生服務(wù)熱線則定期將匯總的數(shù)據(jù)反饋給政府各職能部門特別是信訪、綜治辦、維穩(wěn)辦等單位，這些單位可以綜合運(yùn)用這些數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)和判斷未來社會(huì)矛盾的發(fā)展趨勢(shì)，及早準(zhǔn)備，預(yù)防和減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。

4.提升民生服務(wù)熱線的運(yùn)營(yíng)能力。提升民生服務(wù)熱線的運(yùn)營(yíng)能力需要從軟硬兩個(gè)方面下功夫：在硬件方面要加快服務(wù)載體的建設(shè)。民生服務(wù)熱線的發(fā)展以便捷、通暢的通信技術(shù)作基礎(chǔ)，因此政府應(yīng)加大對(duì)信息通信基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入。軟件方面，要提高員工待遇，利用高工資和高福利把人才留住；同時(shí)注重對(duì)人才的培養(yǎng)，提升工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，不斷提高群眾滿意度。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/ n/2013/1115/c64094-23559163.html.

［2］資料來源：寧波市81890，http://www.81890.gov.cn/Index.html.

［3］資料來源：http://www.weibo.com/suzhou12345.

［4］吳隆文，傅慧芳.新時(shí)期地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新研究——以石獅市 12345便民服務(wù)熱線為例［J］.福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015（2）：83-88.

［5］資料來源：江陰市公共服務(wù)中心運(yùn)行通報(bào)（2009-2014年）［EB/OL］.http://www.jy12345.gov.cn/jyfwzx/.

［6］資料來源：江陰市公共服務(wù)中心運(yùn)行通報(bào)（2009-2014年）［EB/OL］.http://www.jy12345.gov.cn/jyfwzx/.

［7］宋林飛.西方社會(huì)學(xué)理論［M］.南京大學(xué)出版社，2000.114.

［8］數(shù)據(jù)根據(jù)江陰市12345運(yùn)行情況通報(bào)整理而成.

責(zé)任編輯：馬俊

2015—07—06

邵燕，中共江陰市委黨校講師，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生。