廖南生

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，改革創(chuàng)新風(fēng)起云涌。在不斷激發(fā)改革動力、釋放改革紅利的引領(lǐng)下，堅持“發(fā)展至上、富民為先”理念的新余市，掀起了一場場政府機構(gòu)改革、公務(wù)用車改革、行政審批“三單”（負面清單、權(quán)利清單、監(jiān)管清單）改革、社區(qū)管理體制改革等改革大戲，取得了爭創(chuàng)全省改革創(chuàng)新先行先試示范區(qū)的美名。在高潮迭起的改革浪潮中，新余市實踐的政府購買投資審計服務(wù)，也是全市奮力推進改革創(chuàng)新進程中，激蕩出的一陣改革新風(fēng)。

～～改革背景～～～

黨的十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”國務(wù)院2014年出臺了一系列穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險政策措施，省委、省政府提出“發(fā)展升級，小康提速，綠色崛起，實干興贛”的奮斗目標。對此，新余市立足新余特色，著眼改革創(chuàng)新，實施“小政府、大社會、活市場、優(yōu)環(huán)境”四大改革創(chuàng)新工程。通過推進“小政府”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能；實施“大社會”改革，推動社會治理創(chuàng)新；實施“活市場”改革，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級；實施“優(yōu)環(huán)境”改革，全面創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，從而開啟了改革創(chuàng)新先行先試大序幕。而集中體現(xiàn)“小政府、大社會、活市場、優(yōu)環(huán)境”這一特征的，莫過于實施政府購買公共服務(wù)改革。

為整合利用社會資源，去年以來，新余市積極推行政府購買公共服務(wù)改革，通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，交由具備資質(zhì)的社會力量承擔(dān)。通過初步編制政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，制定2014年政府購買社會服務(wù)實施方案，確定將市公安局天網(wǎng)工程、市政府投融資項目工程預(yù)決算評審等6個項目作為2014年開展政府購買社會服務(wù)的示范項目。2014年市本級已實施的政府購買社會服務(wù)項目共26個，涵蓋公共安全、政府投融資工程預(yù)決算審核、環(huán)境監(jiān)測和治理、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化、公共衛(wèi)生、食品藥品檢驗檢測等多個方面。

值得一提的是，在公共工程評審制度改革領(lǐng)域，推行了政府購買投融資項目工程預(yù)決算評審。規(guī)定凡市本級財政性資金安排的建設(shè)項目工程預(yù)決算，均由政府招標委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)進行審核，中介機構(gòu)完成服務(wù)后，由財政部門對其服務(wù)質(zhì)量進行復(fù)核、評估，根據(jù)其服務(wù)質(zhì)量按付費標準支付費用。這樣一來，不但進一步規(guī)范了投資評審行為，提升了預(yù)決算審查質(zhì)量，節(jié)減了財政開支，而且可以有效預(yù)防工程建設(shè)評審領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。

2014年11月上中旬，新余市委改革辦聯(lián)合市委督查室組成改革創(chuàng)新督查組，對全市各縣區(qū)和相關(guān)改革創(chuàng)新牽頭單位工作進展情況進行了專項督查。通過督查發(fā)現(xiàn)：政府購買公共服務(wù)改革試點工作進展順利，在智慧天網(wǎng)、合同環(huán)境服務(wù)、園林綠化管護、政府投融資項目決算評審等方面成效顯著。

為推動政府購買服務(wù)改革推向縱深，2015年1月新余市政府印發(fā)了《新余市政府購買社會服務(wù)管理暫行辦法》、《新余市政府購買社會服務(wù)工作聯(lián)席會議制度》、《新余市2014～2016年政府購買社會服務(wù)指導(dǎo)目錄》等三個規(guī)范性文件，為進一步奠定政府購買服務(wù)新機制作出了頂層設(shè)計，有助于政府購買服務(wù)工作步入正軌。

～～具體操作～～～

通過出臺制度方案、建立中介機構(gòu)庫等試點實施步驟，2014年4月1日起，新余市正式推行政府購買投融資項目工程概（預(yù)）、結(jié)（決）算評審服務(wù)試點工作。在具體的試點過程中，既有創(chuàng)新，又有特色，亮點紛呈，成效明顯。主要做法有：

1.方案先行。2014年4月2日，市政府第64次常務(wù)會議審議通過《新余市政府購買融資項目工程概（預(yù)）、結(jié)（決）算評審服務(wù)試點方案》（以下簡稱《試點方案》），并向各縣（區(qū)）人民政府、管委會，市政府各部門，市直各單位印發(fā)了《試點方案》。由此，四位一體的政府購買投資審計模式已然形成：中介機構(gòu)受財政部門委托對市本級政府性投融資項目工程預(yù)、結(jié)（決）算進行審核；財政部門負責(zé)對中介機構(gòu)審核結(jié)果進行復(fù)核，并進行預(yù)決算批復(fù)；審計部門負責(zé)對財政部門復(fù)核的市本級政府性投融資項目工程結(jié)（決）算進行抽審；監(jiān)察部門依法依紀負責(zé)對政府性工程的立項、招投標、工程建設(shè)、決算審核過程中出現(xiàn)的違法違紀行為進行查處。應(yīng)該說，《試點方案》的出臺和運作模式的形成，對加強市本級財政性投資項目工程概（預(yù)）、結(jié)（決）算委托審查業(yè)務(wù)管理，規(guī)范投資評審行為，合理確定工程造價，大力節(jié)減財政開支，具有重要的指導(dǎo)作用。

2.公開征選。根據(jù)市政府出臺的《試點方案》，市財政局積極穩(wěn)妥地開展試點工作，印發(fā)了《新余市財政投資項目評審業(yè)務(wù)委托管理辦法（試行）》、《新余市財政投資項目委托評審業(yè)務(wù)考評管理暫行辦法》等相關(guān)配套制度。并會同市監(jiān)察局、市公共資源交易中心等單位通過政府采購的方式面向全國公開招標征選造價咨詢機構(gòu)，在《江西日報》、江西省公共資源交易中心網(wǎng)、《新余日報》、新余市廣播電視臺、新余市公共資源交易網(wǎng)等媒體發(fā)布《新余市2014年政府投融資項目工程預(yù)決算審核機構(gòu)庫公開征選公告》，明確項目內(nèi)容、投標人資格、資質(zhì)要求等內(nèi)容，通過集中報名、資格審查、公示入選、公布機構(gòu)庫等環(huán)節(jié)，全國共有31家中介機構(gòu)為合格的新余市2014年政府投融資項目工程預(yù)決算審核機構(gòu)，由此建立2014年新余市政府工程預(yù)決算審核機構(gòu)庫。

3.購買方式。財政部門根據(jù)實際需要，會同紀檢、公共資源交易中心等部門通過政府采購的方式公開招標選擇一定數(shù)量的中介機構(gòu)，建立政府工程委托評審中介機構(gòu)庫（動態(tài)），在中介機構(gòu)庫中公開選擇相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)對其委托評審政府投融資項目工程預(yù)、決算。中介機構(gòu)完成服務(wù)后，由財政部門（委托方）對其服務(wù)質(zhì)量進行復(fù)核、評估，根據(jù)其服務(wù)質(zhì)量按付費標準支付費用。

4.購買內(nèi)容。凡市本級財政性資金（包括預(yù)算內(nèi)、外資金，政府性基金、融資項目資金、專項資金）安排的建設(shè)項目工程概（預(yù)）算、結(jié)（決）算，均由市財政局委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)進行審核。送審金額在200萬元以上的市本級政府投資項目，實行在中介庫中現(xiàn)場公開抽簽方式（紀檢監(jiān)察等部門參加）隨機確定受托單位；送審金額在200萬元以下的，市財政局可根據(jù)項目性質(zhì)直接委托中介機構(gòu)進行工程預(yù)、結(jié)（決）算審查，也可把多個項目打包實行公開抽簽方式確定受托單位。

5.搖號定項。為了盡快推進政府購買投融資項目工程預(yù)決算評審服務(wù)試點工作的順利開啟，2014年4月，新余市財政局、市政府采購辦、市公共資源交易中心在市公共資源交易中心進行了政府工程預(yù)決算評審項目政府購買服務(wù)首次抽簽搖號儀式。本次抽簽邀請了2014年政府工程預(yù)決算審核機構(gòu)預(yù)選庫中全部31家中介機構(gòu)參加，抽簽采用現(xiàn)場公開搖號的方式確定了16家審核機構(gòu)對市政府16項工程預(yù)決算進行審核。該種方式保證了政府購買工程預(yù)決算審核服務(wù)的公開、公平、公正，有助于加快審核時效，提高審核質(zhì)量，避免暗箱操作，走出了政府購買投資審計服務(wù)的新路。

6.保障措施。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。成立政府購買投融資項目工程概（預(yù)）、結(jié)（決）算評審服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負責(zé)試點工作的協(xié)調(diào)、方案制定和工作整體評價等工作。二是落實資金保障。（一）市財政在每年預(yù)算中安排約500萬元用于中介審核購買服務(wù)的經(jīng)費；（二）對經(jīng)市財政、市審計部門評審的工程決算，核減率超過8%的，超過部分由施工單位按標準支付工程決算審核費用。三是加強能力建設(shè)。加強對承接政府工程項目預(yù)、決算審核的中介機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和聯(lián)系，開展針對性培訓(xùn)工作，提高中介服務(wù)機構(gòu)人員的專業(yè)水平和道德素養(yǎng)。中介機構(gòu)要加強組織建設(shè)、制度建設(shè)、人才隊伍建設(shè)，加強行業(yè)自律，不斷提高社會公信力。四是建立準入、退出和績效考評機制。市財政部門對受托中介機構(gòu)實行績效考核，考核結(jié)果作為確定準入資格、審查付費及獎懲的依據(jù)。年度考核結(jié)果不達標的中介機構(gòu)，兩年內(nèi)不予作為準入單位。

～～審計定位～～～

國務(wù)院于2014年10月9日印發(fā)的《關(guān)于加強審計工作的意見》中，明確提出“根據(jù)審計項目實施需要，探索向社會購買審計服務(wù)”這一審計方式創(chuàng)新的論斷。政府購買投資審計服務(wù)，已經(jīng)是大勢所趨。

縱觀新余市政府購買投資審計服務(wù)，表面看審計無為，實質(zhì)是審計的定位更準，風(fēng)險更小，更有作為。曾幾何時，在政府投資審計方面，審計機關(guān)過多地參與到立項、招標、建設(shè)、運營等各個環(huán)節(jié)，既有越位的成份，也有缺位的因素，歸根到底是政府投資審計定位不準不明，致使部分地方審計機關(guān)在投資審計領(lǐng)域出現(xiàn)了很多為審不廉、執(zhí)法不公、違法違紀的問題。在政府購買投資審計后，新余市審計局積極協(xié)助配合政府購買投資審計服務(wù)，立足審計職能，全力做好“五全”，體現(xiàn)了新余投資審計的定位和特色。

1.流程全方位。該局通過制定《政府投資項目審計操作規(guī)程》，全方位規(guī)劃了投資審計的審計依據(jù)、審計工作方案、審計工作底稿、審計復(fù)核、審計業(yè)務(wù)會議、審計報告、審計檔案等審計事項，對政府投資審計項目的整個流程，都實行了操作性強、切實可行的制度規(guī)范。

2.管理全覆蓋。該局通過制訂專門針對投資審計工作的績效考核方案，將投資審計項目納入年度審計計劃項目等一系列舉措，構(gòu)建了涵蓋投資審計業(yè)務(wù)計劃管理、質(zhì)量控制、成果利用、監(jiān)督考核等內(nèi)容的全覆蓋管理體系，形成了管理有制度、辦事有依據(jù)、工作有程序、過程有記錄、責(zé)任可追溯、結(jié)果有測評、考核有標準的管理格局。

3.動態(tài)全掌握。該局通過投資項目審計，揭示了部分工程建設(shè)中存在的建設(shè)管理機構(gòu)不健全、工程簽證手續(xù)不嚴、合同不規(guī)范、工程項目沒有嚴格執(zhí)行招投標制度等問題，有效維護了全市建筑市場運作秩序，規(guī)范了建設(shè)單位對工程的管理，節(jié)約了政府資金。2014年該局對29個財政評審項目進行了審計，送審金額43 771.84萬元，財政審減金額3 826.91萬元，審計在此基礎(chǔ)上再審減1 852.17萬元，審計審減率4.64%，得到了市領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

4.服務(wù)全參與。該局積極配合市財政局做好推進政府投融資項目工程預(yù)算評審政府購買服務(wù)試點工作，對中介機構(gòu)組織審計的政府投資審計項目，進行了抽審，如對新余市鐵路小學(xué)擴建工程，建設(shè)單位送審金額1 177.47萬元，在財政認可中介機構(gòu)審減5.75萬元的基礎(chǔ)上，審計再次審減金額199.98萬元，二審審減率17.07%。客觀地說，沒有一定的責(zé)任心和使命感，很難達到這種審減率。

5.報告全公開。該局秉持“陽光是最好的防腐劑，公開是最好的保護色”的理念，將全部政府投資審計報告，在局網(wǎng)站上開辟專欄全文公告，讓政府投資審計工作接受全社會的監(jiān)督和制約，拓展了民意表達渠道，有助于提升投資審計水平，降低審計風(fēng)險。

（作者單位：新余市審計局）