吳競(jìng)爽

人民法院、人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩院）依法獨(dú)立行使審判權(quán)和監(jiān)督權(quán)，受人大監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的法定職權(quán)和責(zé)任。當(dāng)前，地方人大及其常委會(huì)對(duì)兩院的法定監(jiān)督形式主要有聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，開(kāi)展執(zhí)法檢查，詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)，特定問(wèn)題調(diào)查，審議和決定撤職案和罷免案等，在一定程度上發(fā)揮了人大的監(jiān)督職能，但也存在監(jiān)督剛性不足、力度不夠、作用不明顯等問(wèn)題。在中央層面，監(jiān)督法對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩高）制定的司法解釋的備案審查制度作出的具體明確規(guī)定，成為全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)兩高司法工作監(jiān)督的重要方式之一。但對(duì)地方司法規(guī)范性文件是否應(yīng)納入備案審查范圍，各界存在不少爭(zhēng)議。本文擬做探討，以期拋磚引玉。

一、地方司法規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)狀

目前，監(jiān)督法并沒(méi)有規(guī)定地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)地方兩院制定的指導(dǎo)意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等（本文均稱(chēng)為司法規(guī)范性文件）進(jìn)行備案審查的相關(guān)內(nèi)容。然而在各地司法實(shí)踐中，地方兩院制定司法規(guī)范性文件的現(xiàn)象非常普遍，其作用特殊且重要，很多司法規(guī)范性文件是類(lèi)案裁判依據(jù)，與訴訟當(dāng)事人的利益息息相關(guān)。據(jù)南方周末記者不完全檢索，僅各地高級(jí)法院制定的各種指導(dǎo)意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等，至少有兩百個(gè)。以地方高院出臺(tái)的司法規(guī)范性文件為例，按照其規(guī)范內(nèi)容主要分為兩類(lèi)，一類(lèi)是審判業(yè)務(wù)類(lèi)，主要是根據(jù)法律法規(guī)和司法解釋或者類(lèi)案中反映的具體法律問(wèn)題而制定的法律理解與適用，該類(lèi)文件主要都是集中在民商事和程序法領(lǐng)域，如各地高院關(guān)于財(cái)產(chǎn)保全、小額訴訟工作的規(guī)定，還有則是在刑事領(lǐng)域中，如對(duì)量刑標(biāo)準(zhǔn)的具體細(xì)化;另一類(lèi)是行政管理類(lèi)，涉及法院的審判管理、人事管理、廉政監(jiān)察以及司法公開(kāi)等綜合事項(xiàng)，如上海市高院實(shí)行司法改革出臺(tái)的系列文件。

對(duì)于地方司法規(guī)范性文件的備案審查工作，已有安徽、山東、重慶以及新疆等部分省、自治區(qū)和直轄市的省級(jí)人大將地方兩院制定的司法規(guī)范性文件列入備案審查的范圍。其中，安徽、新疆直接在相關(guān)規(guī)定中將兩院的規(guī)范性文件明確列入規(guī)范性文件的備案審查的范圍中;山東未將地方兩院規(guī)范性文件列入審查范圍，但規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民可以針對(duì)地方兩院的規(guī)范性文件提出審查建議;而重慶則將公民、法人和其他組織向人大常委會(huì)反映兩院制定的文件存在的突出問(wèn)題，作為聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的議題來(lái)源之一。

二、地方司法規(guī)范性文件的合法性之辯

對(duì)于司法規(guī)范性文件是否納入備案審查的范圍，各界爭(zhēng)議較大的就是上述第一類(lèi)審判業(yè)務(wù)類(lèi)的文件。有觀點(diǎn)認(rèn)為，2015年3月新修訂的《立法法》已明確規(guī)定地方兩院不具有司法解釋權(quán)，該類(lèi)文件中有部分內(nèi)容涉及對(duì)具體行為的法律定性，實(shí)際上具有了“司法解釋的性質(zhì)”，導(dǎo)致公民權(quán)利可能受到侵犯。若將這些“司法解釋性質(zhì)”的文件納入人大備案審查的范圍，等于變相承認(rèn)其地位。筆者認(rèn)為，對(duì)于司法規(guī)范性文件的合法性問(wèn)題不能一概而論。

首先，需要澄清一個(gè)觀點(diǎn)，并非所有的司法規(guī)范性文件都具有“司法解釋性質(zhì)”。兩高《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》（法發(fā)〔2012〕2號(hào)）規(guī)定，“地方人民法院、人民檢察院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問(wèn)題的‘指導(dǎo)意見(jiàn)’、‘規(guī)定’等司法解釋性質(zhì)文件”，同時(shí)還規(guī)定，地方兩院“其他規(guī)范性文件不得在法律文書(shū)中援引”?？梢?jiàn)，地方兩院可以制定除了司法解釋性質(zhì)的文件之外規(guī)范性文件。事實(shí)上，司法實(shí)踐中也確實(shí)有許多的司法規(guī)范性文件并不涉及法律解釋?zhuān)鴥H僅是對(duì)一類(lèi)工作或者法律、司法解釋適用的操作細(xì)則的規(guī)定。

其二，關(guān)于地方兩院司法規(guī)范性文件的效力。以法院系統(tǒng)為例，根據(jù)憲法規(guī)定，“上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。”司法實(shí)踐中，除了基于審判工作的監(jiān)督之外，高級(jí)人民法院通過(guò)審理案件、制定審判業(yè)務(wù)文件、發(fā)布參考性案例、召開(kāi)審判業(yè)務(wù)會(huì)議、組織法官培訓(xùn)等形式，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)。從法理上講，上級(jí)法院的司法規(guī)范性文件對(duì)于下級(jí)法院司法工作應(yīng)當(dāng)是起指導(dǎo)性作用，不能成為司法審判的依據(jù)。司法解釋的適用具有強(qiáng)制性，可見(jiàn)，從效力上看，地方司法規(guī)范性文件并不屬于司法解釋性質(zhì)文件。

其三，關(guān)于司法規(guī)范性文件存在于當(dāng)前法律體系的合理性。司法規(guī)范性文件存在的主要原因在于：一是現(xiàn)行法律規(guī)定不明或者空缺，法律的滯后性決定其并不能完全適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，面對(duì)一些新類(lèi)型的糾紛，必然需要司法機(jī)關(guān)發(fā)揮其司法的能動(dòng)性，通過(guò)司法規(guī)范性文件來(lái)彌補(bǔ)法律的固有缺陷;二是有些問(wèn)題具有極強(qiáng)的地域性特點(diǎn)，無(wú)法從法律或者司法解釋層面在全國(guó)的范圍內(nèi)加以統(tǒng)一規(guī)定，但在一定區(qū)域內(nèi)這些問(wèn)題的共性特征又比較明顯，倘若不在地方層面上作出統(tǒng)一指導(dǎo)或者規(guī)定，反而有可能造成地區(qū)內(nèi)的法律適用不統(tǒng)一;三是目前階段執(zhí)法者的執(zhí)法水平參差不一，客觀上也需要對(duì)執(zhí)法尺度及水平進(jìn)行統(tǒng)一甚至提升，很多司法規(guī)范性文件是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的細(xì)化解讀，一定程度上提高了執(zhí)法水平。而事實(shí)上，這些司法規(guī)范性文件的出臺(tái)，對(duì)于地區(qū)內(nèi)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、司法公正的促進(jìn)有著積極的作用，

由上述三點(diǎn)可見(jiàn)，由地方兩院依法制定，經(jīng)過(guò)審判委員會(huì)或檢察委員會(huì)討論通過(guò)的，符合憲法、法律及司法解釋規(guī)定的司法規(guī)范性文件，應(yīng)屬于合法范疇，可以納入地方人大備案審查的范圍。

三、地方司法規(guī)范性文件納入備案審查的必要性

（一）推進(jìn)依法治國(guó)的需要。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)，尤其是在當(dāng)前司法改革的大背景下，地方人大及其常委會(huì)通過(guò)備案審查監(jiān)督司法工作，是地方兩院司法改革在法治軌道上順利前進(jìn)的有力保障，是實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的高度統(tǒng)一重要保證，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的必要保障。

（二）促進(jìn)司法公正的需要。任何權(quán)力失去監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗，司法權(quán)也不例外。要遏制司法腐敗和司法不公，除了司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督及其相互制約之外，人大監(jiān)督對(duì)于維護(hù)司法公正的作用不可替代。地方司法規(guī)范性文件屬于抽象的司法行為，且對(duì)具體司法行為有著重要的影響，必然應(yīng)受人大的監(jiān)督。當(dāng)前司法改革提出要強(qiáng)化審判委員會(huì)、檢察委員會(huì)總結(jié)司法經(jīng)驗(yàn)、實(shí)施類(lèi)案指導(dǎo)等職能，相關(guān)司法規(guī)范性文件數(shù)量可能進(jìn)一步增加，加強(qiáng)備案審查監(jiān)督工作對(duì)于促進(jìn)兩院司法公正具有積極作用。

（三）地方人大充分行使監(jiān)督職權(quán)的需要。地方人大及其常委會(huì)依法負(fù)有在“本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”的義務(wù)和職責(zé)，黨的十八屆四中全會(huì)要求所有的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。對(duì)地方兩院的司法規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是地方人大對(duì)兩院行使監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，也是規(guī)范審判權(quán)和檢察權(quán)公正的有效形式。

（四）加強(qiáng)地方司法工作監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需求。不可否認(rèn)部分地方司法規(guī)范性文件，包含更為具體的法律適用意見(jiàn)，成為了本轄區(qū)內(nèi)司法的重要依據(jù)，客觀上也對(duì)公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生著實(shí)際影響。對(duì)這類(lèi)文件，如長(zhǎng)期處于缺乏審查和監(jiān)督的狀態(tài)，一旦違法或者違憲，司法的公正性也必然受到損害。依法將其納入備案審查的范圍，則能夠保障公民權(quán)益得到有效救濟(jì)。

四、地方司法規(guī)范性文件備案審查工作的建議

立足當(dāng)前實(shí)際，逐步建立健全地方司法規(guī)范性文件備案審查制度。建議全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)監(jiān)督法修訂或者立法解釋?zhuān)瑢⑺痉ㄒ?guī)范性文件納入地方人大及其常委會(huì)備案審查的范圍，并將司法規(guī)范性文件的范圍限定在涉及公民、法人及其他組織的權(quán)益的規(guī)范性文件?？紤]到地方工作機(jī)構(gòu)資源力量有限，當(dāng)前工作應(yīng)以被動(dòng)審查為主，即賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民提請(qǐng)審查的權(quán)利，建立反饋機(jī)制，并適時(shí)公開(kāi)審查結(jié)果。倘若短期內(nèi)無(wú)法在法律層面予以明確，建議將對(duì)司法規(guī)范性文件的監(jiān)督納入其他監(jiān)督形式之中，如聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、對(duì)類(lèi)案尤其是對(duì)公民權(quán)益影響較大的一類(lèi)案件開(kāi)展執(zhí)法檢查等。

尊重審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立，注重區(qū)別個(gè)案監(jiān)督。在認(rèn)可人大監(jiān)督必要性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分尊重審判權(quán)、檢察權(quán)的獨(dú)立性和運(yùn)行規(guī)律。司法規(guī)范性文件在某種程度上是對(duì)某類(lèi)案件或工作的指導(dǎo)和規(guī)范，而非對(duì)個(gè)案的指導(dǎo)或規(guī)范。地方人大及其常委的審查必須以憲法、法律法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議為依據(jù)，必須嚴(yán)格將備案審查監(jiān)督的范圍限定在司法規(guī)范性文件范圍之內(nèi)，審查的內(nèi)容為是否符合憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，不能超越人大監(jiān)督權(quán)的范圍對(duì)具體個(gè)案的法律文書(shū)進(jìn)行審查，更不能對(duì)具體案件的結(jié)果直接審查和監(jiān)督。

還應(yīng)注意的是，要正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，寓支持于司法規(guī)范性文件的備案審查之中。備案審查，既是一種監(jiān)督和制約，也是一種規(guī)范和促進(jìn)，因此要著力于進(jìn)一步促進(jìn)司法工作的公開(kāi)、公平和公正，提升司法公信力，推動(dòng)地方司法規(guī)范性文件的進(jìn)一步完善，更好發(fā)揮其對(duì)于地方司法實(shí)務(wù)的重要指導(dǎo)作用及對(duì)執(zhí)法統(tǒng)一的促進(jìn)作用。 （作者系浦東新區(qū)人大辦干部）