葉堂林
【摘要】 縱觀發(fā)達(dá)國家“先污染、后治理”的轉(zhuǎn)變歷程,資源環(huán)境的“倒逼”、可持續(xù)發(fā)展理念、低碳綠色發(fā)展方式、科技革命和制度安排在其中起了重要作用,是實(shí)現(xiàn)由環(huán)境惡化到生態(tài)良好轉(zhuǎn)變的基本條件。對我國來說,要實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境共建共享,制度保障尤為重要。
【關(guān)鍵詞】 生態(tài)環(huán)境 ? 共建共享 ? ? ? ?【中圖分類號】F205 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
政府——引導(dǎo)作用不可替代、功不可沒
生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品,政府在生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理方面義不容辭、責(zé)無旁貸。政府的作用主要體現(xiàn)在實(shí)施戰(zhàn)略、制定規(guī)劃、嚴(yán)把檢測、調(diào)控政策與完善制度等方面。
政府自覺將綠色發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。面對20世紀(jì)70年代的世界性能源危機(jī),發(fā)達(dá)國家開始考慮國家能源安全問題,進(jìn)而上升到對可持續(xù)發(fā)展及人類未來生存環(huán)境的認(rèn)識高度,普遍實(shí)行綠色發(fā)展戰(zhàn)略。如英國政府把建設(shè)“綠色城市”作為提高城市整體質(zhì)量和居民生活舒適度的重要舉措,今天更是把建立低碳社會提升為基本國策。倫敦是公認(rèn)的“綠色城市”和“最適宜居住的城市”,被國際社會所推崇。在寸土寸金的倫敦城市中心區(qū),三分之一的面積被大片公共綠地、眾多花園和森林所覆蓋。環(huán)城綠帶面積與城市面積之比達(dá)到2.82:1,遠(yuǎn)期可達(dá)3.67:1。倫敦的綠地、綠帶建設(shè),在改善城市大氣環(huán)境、保持生態(tài)平衡和生物多樣性、提高城市整體質(zhì)量和居民生活舒適度、控制城市向外無序蔓延等方面發(fā)揮了重要作用。
制定統(tǒng)一而持續(xù)的生態(tài)城市規(guī)劃,并通過一系列建設(shè)工程付諸實(shí)施。倫敦由昔日“霧都”到今日“綠城”的根本轉(zhuǎn)變,是在政府規(guī)劃引導(dǎo)下逐步實(shí)現(xiàn)的。自19世紀(jì)開始倫敦就一直在探索生態(tài)城市建設(shè),相繼推出了花園城市規(guī)劃、大倫敦規(guī)劃、大倫敦發(fā)展規(guī)劃到大倫敦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,實(shí)施了一系列生態(tài)城市建設(shè)工程?!队茉窗灼罚?007)明確規(guī)定了英國可再生能源的利用和開發(fā)目標(biāo),可再生能源占本國能源的比重將由目前的6%擴(kuò)大到35%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了歐盟對各成員國20%比重的基本要求。
利用經(jīng)濟(jì)杠桿加強(qiáng)調(diào)控,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)爆發(fā)時(shí),英國為扭轉(zhuǎn)工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染和資源短缺“雙重壓力”的局面,一方面,大規(guī)模限制制造業(yè)在本土發(fā)展;另一方面,加大對服務(wù)業(yè)的扶持力度和大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過多年的發(fā)展,到1989年,英國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由1980年的 2.2∶40.2∶57.6 調(diào)整為1∶31∶68,基本完成了由制造業(yè)為主向服務(wù)業(yè)為主的轉(zhuǎn)變。2012年英國第三產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)78.2%,遠(yuǎn)高于世界63.6%的平均水平。
市場——實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉绞胶椭饕窂?/p>
生態(tài)補(bǔ)償模式。澳大利亞為了解決新北威爾士地區(qū)土地鹽漬化的問題,引入了“下游灌溉者為流域上游造林付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償模式。上游是生態(tài)服務(wù)的提供方,下游是生態(tài)服務(wù)的需求方,雙方簽訂協(xié)議,下游向上游支付費(fèi)用,以用于其植樹造林。捷克和德國兩國,從1990年起就易北河流域生態(tài)補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議,由德國拿出900萬馬克給捷克,用于雙方交界處的污水處理廠建設(shè),同時(shí)對捷克進(jìn)行適度補(bǔ)償。法國畢雷礦泉水公司是法國最大的天然礦物質(zhì)水制造商。為了減少硝酸鹽、硝酸鉀和殺蟲劑的使用,恢復(fù)水的天然凈化功能,該公司與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民簽訂協(xié)議,向流域內(nèi)的奶牛場提供補(bǔ)償,條件是農(nóng)民必須控制奶牛場的規(guī)模,減少殺蟲劑的使用,放棄谷物的種植以及改進(jìn)對牲畜糞便的處理方法等。
專項(xiàng)基金模式。通過設(shè)立各種專項(xiàng)基金,將來自政府及社會的多元化資金,按企業(yè)模式運(yùn)作,專門用于生態(tài)建設(shè)?!疤蓟稹笔怯疄榇龠M(jìn)可再生能源發(fā)展,利用每年大約有6600萬英鎊的氣候變化稅作為投資并按企業(yè)模式運(yùn)作的商業(yè)化基金,有力地促進(jìn)了英國商業(yè)和公共部門的碳減排。
稅收獎(jiǎng)懲模式。丹麥形成了以能源稅為核心,包括水、垃圾、污水、塑料袋等16種環(huán)境稅,其中對化石能源的課稅最高,而對風(fēng)機(jī)發(fā)電所得不征稅,對電動汽車免稅,對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)減免稅收。在萊茵河治理上,德國對廠商按照實(shí)際排放量征收稅費(fèi),費(fèi)率依據(jù)水污染物組成來確定,如果其達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),費(fèi)率可減少75%。澳大利亞近年來加大了環(huán)保投資(約占其GDP的1.6%),對從事環(huán)保事業(yè)的企業(yè)給予稅收、設(shè)施等方面的優(yōu)惠。為改善大氣環(huán)境和緩解交通擁堵,倫敦對進(jìn)入市中心的私家車征收“擁堵費(fèi)”;法國對汽車征收燃油稅和環(huán)保稅,處罰高污染汽車,并對低排放汽車給予補(bǔ)貼;新加坡對使用期超過10年的老舊車輛征收額外路稅;丹麥通過征收汽車購置使用稅、增值稅和牌照注冊費(fèi),使稅費(fèi)高達(dá)汽車價(jià)格的200%。
碳排放權(quán)、排污權(quán)交易模式。美國南海岸區(qū)域空氣質(zhì)量管理區(qū)自1994年開始在區(qū)域內(nèi)實(shí)行區(qū)域大氣污染物排污交易項(xiàng)目,通過發(fā)放排污許可證,對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的氮氧化物和硫氧化物排放進(jìn)行總量限額控制;排污企業(yè)可通過購買排污許可額度,或通過自主減排來滿足總量控制的要求。碳排放交易是一種把市場機(jī)制作為解決以二氧化碳為代表的溫室氣體減排問題的新路徑。歐盟已經(jīng)制定了氣體排放交易方案,以減少溫室氣體排放量。
政府購買生態(tài)服務(wù)模式。北約克摩爾斯是英國的一個(gè)國家公園,建立于20世紀(jì)50年代,以典型的英格蘭農(nóng)村風(fēng)光而為英國人倍加珍惜。為了長久保護(hù)農(nóng)業(yè)風(fēng)光與生態(tài),英國政府與農(nóng)場主按照自愿原則達(dá)成協(xié)議,政府采用購買生態(tài)服務(wù)的方式,要求農(nóng)場主保持自然景觀和野生動植物價(jià)值(包括保留英國北部傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式)。這種政府付費(fèi)購買生態(tài)服務(wù)的模式,成功地保留了英國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的獨(dú)特景觀。
法律——為生態(tài)建設(shè)與環(huán)境治理保駕護(hù)航
制定了完善的環(huán)境保護(hù)法律體系。1956年英國頒布了世界上首部空氣污染防治法案——《清潔空氣法》。在此基礎(chǔ)上,又相繼出臺《污染控制法》(1974年)、《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(1989年)、《道路車輛監(jiān)管法》(1991年)、《清潔空氣法》(1993年修訂)、《環(huán)境法》(1995年)、《污染預(yù)防和控制法案》(1999年)及《氣候變化法案》(2008年)等一系列空氣污染防控法案,以控制倫敦的大氣污染。澳大利亞建立了十分完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。在聯(lián)邦層次的環(huán)境保護(hù)立法有50多個(gè),在州層次的法律法規(guī)多達(dá)百余個(gè)。
采取嚴(yán)格的治理模式。美國實(shí)行了嚴(yán)格的排污控制許可制度。歐盟要求其成員國2012年空氣不達(dá)標(biāo)的天數(shù)不能超過35天,不然將面臨4.5億美元的巨額罰款。澳大利亞環(huán)保執(zhí)法十分嚴(yán)格,不論是個(gè)人、企業(yè),還是政府機(jī)構(gòu),只要違反了環(huán)保法律法規(guī),都要受到嚴(yán)肅查處。俄羅斯則將生態(tài)法律的精神貫徹到生態(tài)保險(xiǎn)、生態(tài)認(rèn)證、生態(tài)審計(jì)、生態(tài)鑒定、生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)督、生態(tài)基金、生態(tài)稅收、生態(tài)警察等各項(xiàng)制度中。
全民參與環(huán)境法律的制定與監(jiān)督。澳大利亞政府的環(huán)境法律法規(guī)制定,采取全民參與方式,面向社會招標(biāo),任何單位和個(gè)人都可以競標(biāo),由中標(biāo)者負(fù)責(zé)起草法律法規(guī),并將草案散發(fā)給廣大公民,廣泛征求意見。日本注重培育公民的環(huán)保意識,將垃圾分類常識納入日本學(xué)生義務(wù)教育的內(nèi)容。如果企業(yè)對環(huán)保不負(fù)責(zé)任,消費(fèi)者就會自發(fā)地抵制,其產(chǎn)品會被市場所淘汰。
(作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院副教授,京津冀藍(lán)皮書副主編)
注:本文為北京社科基金特別委托項(xiàng)目《北京城市功能疏解與首都圈城鎮(zhèn)體系研究》(項(xiàng)目編號13JDCSD003)階段性成果。
責(zé)編/劉建 ?張夏夢(見習(xí)) ? 美編/于珊