樓項(xiàng)飛

2015年4月11日，為期兩天的第七屆美洲國(guó)家首腦會(huì)議（美洲峰會(huì)）在巴拿馬首都巴拿馬城落下帷幕。作為西半球最重要的首腦峰會(huì)，美國(guó)與拉美各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在會(huì)議過程中的互動(dòng)成為美拉關(guān)系走向的試金石。與上屆峰會(huì)的“不歡而散”相比，本屆峰會(huì)雖然也沒有最終發(fā)表任何重要成果性文件，但是古巴的首次參會(huì)吸引了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，也傳遞出了美國(guó)與拉美各國(guó)都希望雙方關(guān)系止跌回升的愿景。隨著美國(guó)與古巴關(guān)系正?；膯?dòng)，擺在美國(guó)與拉美國(guó)家之間的一大障礙已被清除，但要真正實(shí)現(xiàn)西半球的“繁榮與平等”仍需要美拉雙方付出更大的努力。

古巴與會(huì)：大勢(shì)所趨

第七屆美洲峰會(huì)最大的焦點(diǎn)當(dāng)屬美國(guó)總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬與古巴領(lǐng)導(dǎo)人勞爾·卡斯特羅的歷史性會(huì)晤。從古巴革命取得勝利后的半個(gè)多世紀(jì)里，美國(guó)對(duì)位于自己“后院”的社會(huì)主義政權(quán)采取了長(zhǎng)期的孤立和封鎖政策。1962年，在美國(guó)的主導(dǎo)下古巴被取消了美洲國(guó)家組織成員國(guó)資格。自1994年12月召開第一屆美洲國(guó)家首腦會(huì)議開始，美國(guó)與加拿大均以古巴不是美洲國(guó)家組織成員國(guó)且不符合美洲峰會(huì)制定的民主標(biāo)準(zhǔn)為由，把古巴排除在了前六屆美洲峰會(huì)之外。此次古巴領(lǐng)導(dǎo)人與會(huì)可謂大勢(shì)所趨，眾望所歸。

一方面，美國(guó)對(duì)古巴采取的長(zhǎng)期敵視政策不僅沒有達(dá)到顛覆古巴政權(quán)的目的，反而使自身陷入較為被動(dòng)的局面。首先，正如奧巴馬總統(tǒng)在2014年12月17日發(fā)表的關(guān)于美古關(guān)系正?；v話中所承認(rèn)的那樣，“不管是美國(guó)人還是古巴人都沒有從這一在我們大多數(shù)人出生以前就實(shí)施的僵化政策中獲益”，“50年的孤立政策已被證明無效，現(xiàn)在是采用新方法的時(shí)候了”。其次，美國(guó)的古巴裔人、美國(guó)商界以及其他社會(huì)階層人士對(duì)于放棄對(duì)古制裁，早日實(shí)現(xiàn)兩國(guó)關(guān)系正?；暮袈暼找娓邼q。美國(guó)政府的古巴政策在國(guó)內(nèi)民心漸失。最后，美國(guó)的古巴政策所承受的國(guó)際輿論壓力也越來越大。在地區(qū)層面，拉美各國(guó)長(zhǎng)期以來都反對(duì)美國(guó)對(duì)古巴的制裁措施。2012年4月在哥倫比亞海濱城市卡塔赫納舉辦的第六屆美洲峰會(huì)上，古巴問題直接成為峰會(huì)無果而終的導(dǎo)火索。在全球?qū)用妫?992年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第一次對(duì)必須終止美國(guó)對(duì)古巴封鎖的議案進(jìn)行表決時(shí)，59國(guó)表示贊成，71國(guó)棄權(quán)。而2014年10月聯(lián)合國(guó)大會(huì)第23次就古巴議案進(jìn)行表決時(shí)，贊成票數(shù)達(dá)到了188票，只有美國(guó)和以色列投了反對(duì)票。

另一方面，對(duì)于古巴而言與美國(guó)握手言和不僅有利于本國(guó)更好地融入國(guó)際社會(huì)，為國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更為穩(wěn)定的外部環(huán)境，也更有利于改善本國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況，進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革。首先，面對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期的敵視政策，古巴不得不保持相當(dāng)規(guī)模的軍費(fèi)支出以及外交投入。美古關(guān)系的緩和將會(huì)對(duì)改善古巴與其他國(guó)家尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)系提供契機(jī)。自2014年12月美古兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人宣布開啟兩國(guó)關(guān)系正?；M(jìn)程以來，古巴與歐盟互動(dòng)變得更加頻繁。2015年3月23日，歐盟外交和安全政策高級(jí)代表莫蓋里尼率團(tuán)對(duì)古巴進(jìn)行了為期兩天的訪問，這是歐盟最高級(jí)別外交官首次訪古，為歐盟與古巴關(guān)系正常化再添助力。法國(guó)總統(tǒng)奧朗德也將于2015年的5月11日對(duì)古巴進(jìn)行訪問，這將是冷戰(zhàn)結(jié)束以來首位對(duì)古巴進(jìn)行訪問的法國(guó)總統(tǒng)。

其次，長(zhǎng)達(dá)五十多年的封鎖和制裁雖然沒有動(dòng)搖古巴政權(quán)，但對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大傷害。勞爾·卡斯特羅執(zhí)政以來，為了克服嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，開始積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革。2011年古巴共產(chǎn)黨召開第六次全國(guó)代表大會(huì)宣布開始“更新社會(huì)主義發(fā)展模式”的進(jìn)程，但由于缺少投資資金，經(jīng)濟(jì)改革困難重重。此次美洲峰會(huì)，古巴外貿(mào)和外國(guó)投資部部長(zhǎng)羅德里戈·馬爾米耶卡率領(lǐng)18家古巴企業(yè)參加了美洲企業(yè)家論壇，意在招商引資以及大力推介馬里埃爾發(fā)展特區(qū)?？梢灶A(yù)見，隨著美古關(guān)系的緩和，擁有優(yōu)越地理位置和豐富礦產(chǎn)資源的古巴將迎來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要機(jī)遇期。

美古領(lǐng)導(dǎo)人在本次美洲峰會(huì)期間長(zhǎng)達(dá)80分鐘的會(huì)談，對(duì)美古關(guān)系翻開新的篇章具有重要的象征意義。但是美古間長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的恩怨并非一朝一夕可解，雙方關(guān)系正?；牡缆穼⑹且粋€(gè)漫長(zhǎng)而又艱難的過程。

美拉關(guān)系：繼續(xù)在曲折中前行

美國(guó)與古巴領(lǐng)導(dǎo)人在本次峰會(huì)上的良性互動(dòng)不僅對(duì)美古關(guān)系具有重要意義，也對(duì)美拉關(guān)系的止跌回升有重要影響。奧巴馬的拉美政策將成為其重要的政治遺產(chǎn)，但是美拉間要建立真正的平等合作關(guān)系和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的良性互動(dòng)并非易事，雙方關(guān)系將繼續(xù)在不斷的博弈與妥協(xié)中曲折前行。

首先，在今后的一段時(shí)間內(nèi)拉美地區(qū)仍然不是美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略關(guān)注的重點(diǎn)區(qū)域，但美國(guó)對(duì)該地區(qū)的重視程度將有所提升。冷戰(zhàn)結(jié)束后，以美洲國(guó)家首腦會(huì)議、貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議和國(guó)防部長(zhǎng)會(huì)議為主要內(nèi)容的美拉合作新機(jī)制逐漸取代了冷戰(zhàn)時(shí)期的美拉聯(lián)盟，美拉合作的重點(diǎn)也由軍事和傳統(tǒng)安全領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)以及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。美國(guó)對(duì)拉美地區(qū)的影響力進(jìn)一步提升的同時(shí)拉美在美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中的位置卻呈下降態(tài)勢(shì)?！?·11”事件發(fā)生之后，美國(guó)一度贏得了拉美國(guó)家的廣泛同情和支持。2001年9月19日，美洲國(guó)家組織在巴西的倡議下舉行特別會(huì)議，一致投票支持美國(guó)的反恐斗爭(zhēng)。但是，隨著美國(guó)借由反恐名義大肆推行單邊主義的做法，不僅激起了拉美和全球范圍內(nèi)的反美和反戰(zhàn)情緒，也使得拉美左翼的聲勢(shì)進(jìn)一步發(fā)展壯大。2005年11月，在阿根廷馬德普拉塔召開的第四屆美洲峰會(huì)更是成為了有史以來首次未在閉幕會(huì)議上通過最后文件的美洲國(guó)家首腦聚會(huì)。

以“變革”為競(jìng)選口號(hào)的民主黨候選人奧巴馬當(dāng)選為美國(guó)第56屆總統(tǒng)后，美國(guó)的拉美政策開始了明顯的轉(zhuǎn)變。2009年4月，奧巴馬在第五屆美洲峰會(huì)的開幕致辭中不僅表示美國(guó)將本著“平等精神”與拉美國(guó)家建立新型伙伴關(guān)系，更宣布了美國(guó)關(guān)于加強(qiáng)地區(qū)合作的幾項(xiàng)具體行動(dòng)和主張。奧巴馬關(guān)于改善與古巴關(guān)系的表態(tài)以及在峰會(huì)過程中與委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯的良性互動(dòng)，成為了全球關(guān)注的焦點(diǎn)。該屆峰會(huì)最終通過了《西班牙港承諾宣言》，并在相對(duì)和諧的氛圍中落下了帷幕。雖然國(guó)內(nèi)改革、打擊恐怖主義以及亞太戰(zhàn)略再平衡等議題占據(jù)了奧巴馬政府的主要精力，拉美地區(qū)仍然不在其關(guān)注的戰(zhàn)略重點(diǎn)之內(nèi)，但是隨著拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地區(qū)一體化步伐的加快以及與歐盟、中國(guó)等區(qū)域外組織和大國(guó)的頻繁互動(dòng)，美國(guó)不得不在拉美地區(qū)投入更多精力以防“后院失火”。

其次，拉美各國(guó)將繼續(xù)奉行多元化外交與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，但與美國(guó)關(guān)系仍將是它們對(duì)外戰(zhàn)略的重中之重。新世紀(jì)以來，拉美地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升和中左翼政黨紛紛上臺(tái)執(zhí)政，拉美各國(guó)聯(lián)合自強(qiáng)的意識(shí)不斷提高。在處理地區(qū)事務(wù)過程中，美洲玻利瓦爾聯(lián)盟、南美洲國(guó)家聯(lián)盟、里約集團(tuán)等拉美地區(qū)組織的政治影響力日益顯現(xiàn)。在巴西、墨西哥、阿根廷等地區(qū)新興大國(guó)崛起的帶動(dòng)下，拉美國(guó)家共同身份認(rèn)同不斷增強(qiáng)，對(duì)外獨(dú)立性和自信心明顯提升。2011年12月，把美國(guó)和加拿大排除在外的“拉美及加勒比國(guó)家共同體”（拉共體）的成立，更是把拉美和加勒比地區(qū)的獨(dú)立性和自主性推向了新的高度。

拉美國(guó)家雖然希望擺脫對(duì)美國(guó)的不對(duì)稱依賴，但作為拉美地區(qū)最重要的經(jīng)貿(mào)合作伙伴和重要的援助來源地，美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和貿(mào)易政策的任何風(fēng)吹草動(dòng)無不牽動(dòng)著拉美國(guó)家的切身經(jīng)濟(jì)利益。自第五屆美洲峰會(huì)以來“繁榮”一詞一直出現(xiàn)在美洲峰會(huì)主題當(dāng)中，體現(xiàn)了拉美各國(guó)對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和實(shí)現(xiàn)地區(qū)繁榮的共同愿望。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來，拉美各國(guó)經(jīng)濟(jì)受到了不同程度的沖擊，整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂觀。2015年3月，聯(lián)合國(guó)拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（拉美經(jīng)委會(huì)）下調(diào)2015年拉美經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期至1%，與2014年的經(jīng)濟(jì)增速基本持平。根據(jù)拉美經(jīng)委會(huì)預(yù)測(cè)，南美洲2015年的經(jīng)濟(jì)接近零增長(zhǎng)，中美洲地區(qū)及墨西哥預(yù)期增長(zhǎng)為3.2%，加勒比地區(qū)則為1.9%。顯然與美國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切的中美洲和墨西哥的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要好于南美各主要經(jīng)濟(jì)體。為了改變經(jīng)濟(jì)低迷狀態(tài)，依靠初級(jí)產(chǎn)品出口為主的南美各國(guó)不得不加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，在努力提振內(nèi)需的同時(shí)亟須擴(kuò)大出口和吸引投資。擁有市場(chǎng)、資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的美國(guó)無疑具有很大的吸引力。

最后，美拉關(guān)系“脫而不離、斗而不破”的復(fù)雜局面將長(zhǎng)期存在。在本屆美洲峰會(huì)上，阿根廷、巴西等拉美國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在贊揚(yáng)古巴首次參加美洲峰會(huì)具有歷史意義的同時(shí)就美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉實(shí)施制裁進(jìn)行了譴責(zé)。奧巴馬上臺(tái)后，在處理拉美關(guān)系上雖然表現(xiàn)出了比前任更為溫和與理性的色彩，并取得了一定效果，但是美國(guó)奉行的“胡蘿卜加大棒”政策一直具有延續(xù)性。奧巴馬政府既沒有放棄對(duì)古巴以及拉美其他激進(jìn)左翼政府推行和平演變政策，也沒就在拉美設(shè)立軍事基地問題上做出讓步。

2013年11月18日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里在位于華盛頓的美洲國(guó)家組織總部發(fā)表演講時(shí)宣布“門羅主義”的時(shí)代已經(jīng)終結(jié)，今天的美洲國(guó)家間關(guān)系建立在平等伙伴關(guān)系和共同責(zé)任基礎(chǔ)上，美國(guó)不再致力于干預(yù)其他美洲國(guó)家事務(wù)?？死锏倪@一表態(tài)可以被解讀為美國(guó)對(duì)拉美地區(qū)業(yè)已形成的獨(dú)立自主和聯(lián)合自強(qiáng)態(tài)勢(shì)的一種回應(yīng)。隨著拉美和加勒比地區(qū)一體化的發(fā)展和美國(guó)對(duì)該地區(qū)影響力——尤其是在南美地區(qū)影響力的下降，美國(guó)對(duì)拉美事務(wù)的干預(yù)方式將會(huì)更加多樣化和隱蔽化。美國(guó)不會(huì)放棄對(duì)美洲事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，其對(duì)拉美各地區(qū)一體化組織和不同國(guó)家分而治之的策略也不會(huì)改變。

美洲峰會(huì)：謀求西半球

繁榮與平等任重道遠(yuǎn)

本屆峰會(huì)美洲35個(gè)國(guó)家的首腦或代表齊聚一堂圍繞教育、衛(wèi)生、能源、環(huán)境、移民、安全、公民參與以及民主治理等議題進(jìn)行了討論，但最終未能取得廣泛共識(shí)也未發(fā)表共同宣言。此次峰會(huì)規(guī)模雖然超越了歷屆，但真正吸引國(guó)際媒體高度關(guān)注的依然是美國(guó)與其他國(guó)家之間的互動(dòng)。美洲峰會(huì)的大會(huì)議程被“喧賓奪主”已成為一種常態(tài)，這將對(duì)該峰會(huì)機(jī)制的健康發(fā)展造成長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

美洲國(guó)家首腦峰會(huì)機(jī)制最初設(shè)計(jì)旨在推進(jìn)美洲自由貿(mào)易區(qū)的建立。20世紀(jì)90年代初期，美國(guó)前總統(tǒng)喬治·赫伯特·沃克·布什（老布什）提出了“美洲倡議”，表示要與拉美國(guó)家建立一種“新的伙伴關(guān)系”，同時(shí)“使整個(gè)美洲完全成為自由國(guó)家”。老布什提出以建立西半球自由貿(mào)易區(qū)（自貿(mào)區(qū)）、增加投資和減輕債務(wù)作為美洲倡議的三大支柱?！懊乐蕹h”提出之初對(duì)拉美國(guó)家產(chǎn)生了很大的吸引力。1994年12月，第一屆美洲國(guó)家首腦會(huì)議在美國(guó)邁阿密舉行，來自美洲大陸和加勒比地區(qū)34個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人一致同意建立美洲自由貿(mào)易區(qū)，并確定2005年為達(dá)成談判和簽署美洲自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定的最后期限。

由于美國(guó)同阿根廷、巴西等南共市國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問題上的嚴(yán)重分歧，美洲自貿(mào)區(qū)談判從2003年起中斷。2005年舉行的第四屆美洲峰會(huì)上，與會(huì)各方未能就是否重啟美洲自貿(mào)區(qū)談判達(dá)成協(xié)議，美國(guó)主導(dǎo)的美洲自貿(mào)區(qū)計(jì)劃最終擱淺。自此，美洲峰會(huì)開始偏離由美國(guó)最初設(shè)計(jì)的軌道，美國(guó)對(duì)該峰會(huì)機(jī)制的影響力和控制力逐漸下降。這也正好契合了美國(guó)對(duì)拉美地區(qū)控制力下降的趨勢(shì)。

自2009年舉辦的第五屆美洲峰會(huì)以來，歷屆峰會(huì)主辦國(guó)都圍繞會(huì)議主題及架構(gòu)做出了積極努力，力求擴(kuò)大峰會(huì)的影響力。本屆美洲峰會(huì)，主辦國(guó)巴拿馬另外設(shè)立四個(gè)平行論壇，即大學(xué)校長(zhǎng)論壇、美洲青年論壇、民間社會(huì)論壇以及美洲企業(yè)家論壇，其中民間社會(huì)論壇更是首度設(shè)立。巴拿馬希望通過這四個(gè)論壇把社會(huì)各種不同聲音傳遞給各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，從而更有效地協(xié)調(diào)西半球事物。此外，巴拿馬還首度邀請(qǐng)了歐盟參會(huì)。雖然此次峰會(huì)亮點(diǎn)眾多、規(guī)模龐大，但這并不能掩飾美洲峰會(huì)的定位日漸模糊，象征意義大于實(shí)質(zhì)作用的現(xiàn)狀。

與美洲峰會(huì)難以達(dá)成共識(shí)形成鮮明對(duì)比的是，拉美和加勒比33國(guó)通過拉共體峰會(huì)對(duì)外發(fā)出“拉美的聲音”的步伐日趨穩(wěn)健。2015年1月在哥斯達(dá)黎加首都圣何塞附近的貝倫鎮(zhèn)舉行的第三屆拉共體首腦會(huì)議中，與會(huì)的拉美各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在團(tuán)結(jié)、協(xié)商一致和相互尊重的氛圍中進(jìn)行了政治對(duì)話。本屆拉共體峰會(huì)不僅最終簽署了《貝倫政治聲明》，還通過了《拉共體2015年行動(dòng)計(jì)劃》以及27項(xiàng)涉及地區(qū)具體問題和不同國(guó)家的特別聲明。可以預(yù)見，美洲峰會(huì)要重新煥發(fā)活力，成為西半球最具影響力的多邊對(duì)話機(jī)制，已到了必須注入新動(dòng)力的時(shí)刻。美國(guó)在考慮本國(guó)利益的同時(shí)需兼顧西半球其他國(guó)家的共同利益。強(qiáng)權(quán)政治的時(shí)代已經(jīng)過去，和平與發(fā)展才是當(dāng)今時(shí)代的主流。美國(guó)對(duì)拉美政策的兩面性不僅不利于美洲峰會(huì)機(jī)制的健康發(fā)展，也將使美國(guó)與拉美各國(guó)間的心靈鴻溝越來越大。

（作者單位：上海國(guó)際問題研究院

外交政策研究所）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）