余志強

“成功的基礎(chǔ)在于制度，制度的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行的靈魂在于自覺，自覺的關(guān)鍵在于監(jiān)督”——這是市人大內(nèi)司委沈志先主任委員多次對委員會辦公室強調(diào)的一句話。本屆市人大內(nèi)司委成立以來，委員會非常重視委員會制度建設(shè)，積極探索構(gòu)建委員會“制度集”，初步形成了制度制定、落實、完善的較為完整的“制度鏈”，有力保障了內(nèi)務司法工作的依法有序開展，提升了委員會工作的質(zhì)量和效率。

制度建立 力補短板

黨的十八屆四中全會指出，制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。長期以來，整個人大常委會層面的制度建設(shè)力度大，各方面的制度比較健全。但是，與常委會層面相比，目前專門委員會的制度建設(shè)還較為薄弱，相對而言屬于“制度短板”。在立法調(diào)研、監(jiān)督調(diào)研、服務代表等方面，有的時候一些工作存在一定的隨意性，與立法機關(guān)必須具有的嚴謹、嚴密、規(guī)范等要求不相適應。為盡快補齊這塊短板，2014年年初，內(nèi)司委認真學習領(lǐng)會黨的十八大和十八屆三中全會有關(guān)“完善人大工作機制”等要求，在全面總結(jié)和提煉歷屆委員會立法和監(jiān)督實踐的基礎(chǔ)上，對以往一些較為成熟的制度，繼續(xù)予以保留;對一些與實際情況不相適應的制度，及時作出修改完善;對只有做法沒有制度的“空白點”，積極探索予以填補。經(jīng)過歷時兩個多月的深入調(diào)研和充分聽取意見，委員會完成了制度“施工”，總共制定、修訂了16項工作制度，形成了《內(nèi)司委工作制度匯編》，初步構(gòu)建起較為完整的委員會履職“制度集”。

“制度集”包括“委員會篇”和“辦公室篇”兩個部分，內(nèi)容涉及委員會和辦公室的工作職責和工作規(guī)則、規(guī)程，以及立法、監(jiān)督、信訪和日常辦文、辦會、辦事等多個方面。其中不少制度帶有“初創(chuàng)”性質(zhì)。尤其是立法協(xié)商、專家咨詢、公檢法司機關(guān)司法工作規(guī)范性文件報備、“兩院”人事任免監(jiān)督等制度，符合黨的十八屆四中全會決定精神，符合科學立法、民主立法、促進司法公正等改革方向，對推動新形勢下人大內(nèi)務司法工作的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的制度保障。比如，為了從委員會角度探索推進立法協(xié)商工作，委員會與市政協(xié)社會和法制委員會簽訂了《關(guān)于在人大立法和監(jiān)督調(diào)研中開展合作的工作備忘錄》。2014年，在修訂《老年人權(quán)益保障條例》、制定《預防職務犯罪工作若干規(guī)定》等立法工作中，委員會均委托政協(xié)社法委多次開展座談和研討，深入聽取相關(guān)領(lǐng)域政協(xié)委員的意見和建議，對增進立法共識、解決立法關(guān)鍵問題，起到了很好的促進作用。為了不斷提高立法質(zhì)量和監(jiān)督實效，委員會制定了《專家咨詢工作辦法》，聘請專家參加委員會立法、監(jiān)督調(diào)研工作，提出對法規(guī)草案、監(jiān)督項目的咨詢意見和建議，承擔相關(guān)領(lǐng)域的專題講座任務等。委員會首批聘請了24位專家，包括16位學有專長的市人大代表和8位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W者。專家來自各個方面，除了人大、政府系統(tǒng)和政法條線外，還有高校、科研院所、部隊、企業(yè)和基層一線等。一年來，委員會邀請專家全程參與重大立法、監(jiān)督項目，廣泛匯集專家智慧。專家們的積極性也很高，每次活動都能從不同角度提出專業(yè)的意見，發(fā)表了許多真知灼見，有力提升了這些重點項目的完成質(zhì)量。今年，委員會又根據(jù)工作需要，增聘了部分立法理論和實務專家，進一步完善了委員會專家組的人員結(jié)構(gòu)。

制度執(zhí)行 養(yǎng)成習慣

一分制度，九分落實。形成“制度集”，只是制度建設(shè)的第一步。為防止“制度集”變成“稻草人”，委員會把制度實施放在重要位置，要求委員會辦公室堅決做到“執(zhí)行制度不走樣”、“落實制度成自覺”，不斷養(yǎng)成“按制度辦事”的好習慣。在委員會辦公會、學習會、支部組織生活等場合，委員會領(lǐng)導反復強調(diào)制度建設(shè)的重要性，要求辦公室把不折不扣執(zhí)行制度作為改進工作作風的重要方面，納入群眾路線教育實踐活動的具體整改內(nèi)容。辦公室全體工作人員努力做到邊學邊用，把制度規(guī)定融化進日常工作的方方面面，轉(zhuǎn)化為參謀服務的點點滴滴，全力提高工作的正規(guī)化水平。特別是對一些新制定的制度，大家都比較陌生，剛開始難免“小錯不斷”。為此，辦公室努力加強制度執(zhí)行的責任制建設(shè)，相互提醒、相互補臺，結(jié)合工作項目來熟悉制度、運用制度。

回顧一年多的制度施行過程，從學習制度條文，到領(lǐng)悟制度內(nèi)涵，再到初步養(yǎng)成習慣，辦公室每位同志都經(jīng)歷了一段或長或短的“磨合期”。像《內(nèi)司委信息化內(nèi)網(wǎng)建設(shè)規(guī)程》，是委員會領(lǐng)導力抓的一項基礎(chǔ)性制度，但原先不少同志對機關(guān)內(nèi)網(wǎng)的關(guān)注度不夠，停留于上傳工作動態(tài)、瀏覽重點信息、按要求點擊文件等信息化“初級階段”。面對委員會提出的“各類公務網(wǎng)上辦、各種文件網(wǎng)上走、各項數(shù)據(jù)網(wǎng)上有、各方信息網(wǎng)上傳、各樣資料網(wǎng)上尋”的目標要求，辦公室全體同志自覺加壓，把上內(nèi)網(wǎng)、用內(nèi)網(wǎng)作為每個人的“規(guī)定動作”。經(jīng)過一年多的實踐，現(xiàn)在委員會內(nèi)網(wǎng)已“有模有樣”，為委員會履職插上了“信息化翅膀”，大大提高了工作的便利性，辦公室工作人員也逐步養(yǎng)成了每天“觸網(wǎng)”的習慣。司法機關(guān)規(guī)范性文件報備工作也經(jīng)過了一番從不夠規(guī)范到逐步規(guī)范的過程。由于這是一項“從無到有”的全新工作，剛開始辦公室與報備機關(guān)相關(guān)處室的溝通機制不夠健全，備案文件的數(shù)量、時效性等都受到影響。經(jīng)過委員會領(lǐng)導的批評督促，辦公室主動加強了與有關(guān)單位的聯(lián)系，并結(jié)合日常工作經(jīng)常詢問了解相關(guān)單位司法規(guī)范性文件的制定情況，現(xiàn)在已基本上能做到平時逐件報備與年度匯總報備相結(jié)合。

制度完善 久久為功

制度建設(shè)不是一蹴而就的，更不是一成不變的。隨著全面深化改革和全面推進依法治國的深化推進，人大內(nèi)司委的工作任務更加繁重，需要委員會完善的制度還有許許多多。委員會領(lǐng)導要求辦公室及時總結(jié)每一項制度的實際實施效果，針對人大工作面臨的新形勢、新變化、新要求，善于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度不管用、不夠用之處，善于提出新的制度需求，在《制度匯編》“1.0版”的基礎(chǔ)上，爭取定期編制“2.0版”、“3.0版”……使制度建設(shè)成為委員會履職和辦公室服務“微創(chuàng)新”的重要途徑，保證委員會立法監(jiān)督工作推陳出新，不斷邁上新臺階。

以隊伍建設(shè)為例。為了深入學習貫徹十八屆四中全會有關(guān)建設(shè)高素質(zhì)的法治專門隊伍的精神，不斷提高內(nèi)司委及工作班子的專業(yè)化水平，委員會今年探索建立了“學法日”制度，針對與人大內(nèi)務司法工作密切相關(guān)的重點法律和新法新規(guī)，定期邀請專家學者進行授課輔導。年初以來，已先后舉辦兩次講座，圍繞新修訂的行政訴訟法和刑事訴訟法的主要內(nèi)容和關(guān)鍵條款，請滬上知名專家作了生動精彩的講授，收到了很好的反響。參加聽課的各區(qū)縣人大常委會內(nèi)司工委領(lǐng)導、工委秘書和機關(guān)干部都表示，這樣高水平的講課對幫助人大工作人員掌握最新法律規(guī)定、培養(yǎng)法治意識和法治思維很有意義。在“試講”幾次后，委員會將研究制定初步的制度，使“學法日”成為委員會加強自身業(yè)務學習和能力提升的又一個制度平臺。

又如在發(fā)揮代表作用和服務代表方面，今年常委會提出要探索建立代表專業(yè)小組制度。委員會在制定年度工作計劃時，多次對此開展專題研究。為增強制度合力，擬在制度層面把委員會專家咨詢制度與代表專業(yè)小組制度統(tǒng)一起來，實現(xiàn)相互促進。另外，針對常委會組成人員聯(lián)系代表過程中，在聯(lián)系內(nèi)容、聯(lián)系形式、聯(lián)系頻次等方面缺乏明確規(guī)定等突出問題，委員會要求辦公室認真學習借鑒兄弟處室的先進經(jīng)驗，盡快研究提出服務代表的制度措施，為代表全面參與委員會各項工作提供更周到的服務和支撐。在文件管理方面，根據(jù)機關(guān)信息化建設(shè)后文件收發(fā)和傳閱出現(xiàn)的新變化，委員會領(lǐng)導又要求制定委員會和辦公室文件管理制度。辦公室經(jīng)過集思廣益，提出了建立文件送閱、網(wǎng)上點閱、集中取閱三種途徑相結(jié)合的制度設(shè)想，擬試行一段時間后再正式形成書面規(guī)定。

我們常說，人大是“鐵打的營盤流水的官”。從一年多的實踐來看，有了制度化的厚實積淀，有了制度化的順暢軌道，不僅委員會履職更具成效，“鐵釘?shù)臓I盤”也變得更加有力、更具活力。當然，委員會制度的建設(shè)及完善永無止境，制度的落實更是“永遠在路上”。內(nèi)司委辦公室工作人員都感到，制度意識尚未成為每個人的“潛意識”，仍然需要持續(xù)的鞭策和強化。只有把制度建設(shè)納入“常態(tài)化”，持之以恒抓落實，才能保證委員會履職及委員會辦公室服務保障工作不斷向制度化、規(guī)范化的方向持續(xù)健康發(fā)展。